陳　升，劉思利

(1.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400030；2.清華大學(xué) 中國發(fā)展規(guī)劃研究中心，北京10084)

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政府應(yīng)急管理能力及應(yīng)急管理績效的比較實(shí)證研究
——基于汶川地震與蘆山地震受災(zāi)群眾的視角*

陳升1，2，劉思利1

(1.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400030；2.清華大學(xué) 中國發(fā)展規(guī)劃研究中心，北京10084)

摘要:自然災(zāi)害頻發(fā)給中國帶來了巨大損失，而減災(zāi)關(guān)鍵在于提高政府的應(yīng)急管理能力。該文提出了政府應(yīng)急能力與應(yīng)急績效的理論框架，以汶川地震與蘆山地震為例進(jìn)行問卷調(diào)查，首次對(duì)兩地縣級(jí)政府應(yīng)急能力對(duì)應(yīng)急管理績效的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行比較分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：信息處理能力在兩個(gè)地震模型中對(duì)提高政府應(yīng)急管理績效均具有顯著性且貢獻(xiàn)較高，而應(yīng)急準(zhǔn)備能力在兩個(gè)模型中的貢獻(xiàn)都最??；資源整合能力在汶川地震數(shù)據(jù)模型中具有顯著性并且貢獻(xiàn)最大，而在蘆山地震數(shù)據(jù)模型中不顯著。

關(guān)鍵詞:汶川8.0級(jí)地震；蘆山7.0級(jí)地震；政府；應(yīng)急管理；應(yīng)急管理能力；應(yīng)急管理績效

我國自古就是自然災(zāi)害頻發(fā)國家，氣候?yàn)?zāi)害、海洋災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等，都嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年各類自然災(zāi)害共造成全國24 353.7萬人次受災(zāi)，1 583人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失3 373.8億元，形勢(shì)頗為嚴(yán)峻[1]。根據(jù)國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府的應(yīng)急管理能力是救災(zāi)止損的重要部分，提高政府的應(yīng)急管理能力，將有效減少自然災(zāi)害帶來的損失，從而提升政府的應(yīng)急管理績效[2-3]。然而，政府應(yīng)急管理能力包括許多具體操作能力，到底哪些能力對(duì)提高應(yīng)急管理績效最為關(guān)鍵？迄今為止，國內(nèi)外有不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行研究，但是，究竟何種能力對(duì)提高應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)最大，目前尚無定論。

本文選取政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件相近的四川汶川與蘆山為研究對(duì)象，對(duì)兩地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)比，分析不同能力對(duì)應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)的大小，以及比較兩地政府應(yīng)急管理能力對(duì)應(yīng)急管理績效的貢獻(xiàn)是否存在差異，以期從中總結(jié)出政府在面對(duì)地震或者其他自然災(zāi)害時(shí)進(jìn)行應(yīng)急管理的一般性規(guī)律，為其提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

1文獻(xiàn)綜述

1.1政府應(yīng)急管理能力

關(guān)于政府應(yīng)急管理能力，國內(nèi)外學(xué)者目前沒有形成統(tǒng)一的定義，主流觀點(diǎn)為：政府應(yīng)急管理能力即在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，政府通過科學(xué)技術(shù)等手段，調(diào)配各種資源，從而減少事件損失維護(hù)人民利益的能力[4-5]。應(yīng)急管理的整個(gè)過程從概念上可以分為四個(gè)階段：備災(zāi)，減災(zāi)，響應(yīng)和恢復(fù)[6]。其中，備災(zāi)與減災(zāi)兩個(gè)階段都為災(zāi)前的準(zhǔn)備階段，因此本文在提出理論框架時(shí)將兩者合并為備災(zāi)。即在備災(zāi)、響應(yīng)與恢復(fù)這三個(gè)階段的基礎(chǔ)上，本文將從應(yīng)急準(zhǔn)備能力、信息處理能力、應(yīng)急救援能力、資源整合能力與維護(hù)穩(wěn)定能力來評(píng)價(jià)政府應(yīng)急管理能力。

1.1.1應(yīng)急準(zhǔn)備能力

由于緊急事故通常發(fā)生地比較突然，政府與民眾在緊急狀態(tài)下能否及時(shí)有效地做出反應(yīng)很大程度上取決于地方政府的災(zāi)前準(zhǔn)備情況。首先，防止由地震引起的坍塌建筑物導(dǎo)致的傷亡是主要任務(wù)[7]。其次，還應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急演練，以此提高民眾的應(yīng)急反應(yīng)能力、培養(yǎng)他們的個(gè)人責(zé)任意識(shí)并提高他們?cè)趹?yīng)急狀態(tài)下的自救效率[8]。

1.1.2信息處理能力

政府在地震應(yīng)急中的信息處理，主要從信息輸入與信息輸出兩方面來進(jìn)行[9]。地震發(fā)生后，了解地震的相關(guān)信息，是各級(jí)人民政府抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)組織指揮各種應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)的重要依據(jù)[10]。然而信息發(fā)布的不及時(shí)、不完全，容易引起應(yīng)急狀態(tài)下的信息不對(duì)稱，公眾可能會(huì)誤解管理者，給應(yīng)急管理者帶來困難和麻煩[11]。因此危機(jī)時(shí)期與公眾進(jìn)行信息交流十分必要，成功的信息溝通可以幫助民眾快速調(diào)整行為和感知風(fēng)險(xiǎn)，而不成功的溝通則會(huì)阻礙危機(jī)的緩解。

1.1.3應(yīng)急救援能力

災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府部門的快速反應(yīng)能力是減災(zāi)、救災(zāi)的決定因素[12]。應(yīng)急指揮中心(EOC)是有效開展應(yīng)急救援的核心[13]。它能在危機(jī)發(fā)生時(shí)，迅速轉(zhuǎn)為應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)切實(shí)履行管理和指揮職能[14]。同時(shí)，在重大災(zāi)害條件下，還應(yīng)以穩(wěn)定的路網(wǎng)與交通信息為基礎(chǔ)，對(duì)跨區(qū)域的交通流進(jìn)行統(tǒng)一指揮及優(yōu)化，這樣能最大限度地保證應(yīng)急中疏散與救援交通的安全與暢通[15]。

1.1.4資源整合能力

近年來，應(yīng)急機(jī)制逐漸走向“公私協(xié)力機(jī)制”。其中，政府一般扮演組織者角色，對(duì)各類人員進(jìn)行合理的整合和調(diào)配[16]。地方政府有時(shí)由于受到客觀條件的制約，無法對(duì)應(yīng)急事件進(jìn)行有效處置，需要向上級(jí)政府及相關(guān)部門報(bào)告請(qǐng)求支援，增加相應(yīng)的救援力量[17]。當(dāng)?shù)卣枰咨茀f(xié)調(diào)地方資源與上級(jí)政府所派支援。同時(shí)地方政府應(yīng)該將社會(huì)企業(yè)納入到應(yīng)急管理體系中來，進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理[18]。應(yīng)急志愿者也是應(yīng)急救援中寶貴資源，但志愿者充分發(fā)揮作用是建立在政府提前對(duì)志愿者進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理上的[19]。

1.1.5恢復(fù)穩(wěn)定能力

在搶險(xiǎn)救災(zāi)同時(shí)，如果災(zāi)民們的日常生活需求無法得到滿足，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序無法得到保障，那么災(zāi)民們的日常生活將會(huì)受到非常大的影響。應(yīng)急物資保障能力的高低，成為決定能否成功應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵因素[20]。同時(shí)，政府還需要穩(wěn)定物資的價(jià)格，這是保障救災(zāi)和災(zāi)后重建工作順利開展的重要基礎(chǔ)[21]。此外，地方政府在災(zāi)害過后還面臨著另一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)，即災(zāi)民對(duì)日常生活服務(wù)的需求[22], 因此維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及維護(hù)正常社會(huì)秩序，在應(yīng)急管理時(shí)尤為重要。

1.2政府應(yīng)急管理績效

績效，在管理學(xué)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐中的基本涵義是“成績和效果”，那么政府應(yīng)急管理績效則應(yīng)該是政府針對(duì)突發(fā)事件做出一系列應(yīng)急行動(dòng)的成績和效果。一部分學(xué)者傾向于從應(yīng)急的客觀成效來衡量政府應(yīng)急管理績效[23-24]。同時(shí)，另一部分學(xué)者傾向于從應(yīng)急的主觀反饋來衡量政府應(yīng)急管理績效[25-26]。本文以結(jié)果為導(dǎo)向，綜合客觀成效及主觀反饋兩種角度來衡量政府應(yīng)急管理績效。

1.3政府應(yīng)急能力與應(yīng)急管理績效

滕玉成等認(rèn)為，績效要受到多種因素的影響，模型可用下列公式表示[27]：

P=f(S，O，M，E)。

(1)

式中：P表示績效；S表示技能(能力)；O表示機(jī)會(huì)；M表示動(dòng)機(jī)；E表示環(huán)境；S、O、M、E為績效P的影響因素，其中O和E是客觀性因素，S和M是主觀性因素。同理，對(duì)于政府應(yīng)急績效，它也應(yīng)受到政府應(yīng)急能力S的影響，也受到執(zhí)政機(jī)會(huì)O、執(zhí)政環(huán)境E和執(zhí)政動(dòng)因M的影響，所以政府應(yīng)急績效可以用模型表示為：

政府應(yīng)急績效=f(政府應(yīng)急能力，應(yīng)急機(jī)會(huì)，應(yīng)急環(huán)境，應(yīng)急動(dòng)因)。

(2)

然而，政府應(yīng)急績效與其他績效相較，具有一定特殊性。政府作為國家或區(qū)域的權(quán)威性、公共性組織，其應(yīng)急機(jī)會(huì)沒有選擇，但凡有突發(fā)事件的發(fā)生，政府作為應(yīng)急主體都要在第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急救援。其次，應(yīng)急環(huán)境，為突發(fā)事件發(fā)生地的應(yīng)急環(huán)境，為客觀性因素，非主觀能夠改變。再次，應(yīng)急動(dòng)因?yàn)檎畱?yīng)急能力發(fā)揮作用的主觀因素，以政府的應(yīng)急價(jià)值取向、應(yīng)急目標(biāo)等表現(xiàn)出來，即應(yīng)急動(dòng)因還是要通過其應(yīng)急能力才能影響到政府應(yīng)急績效。因此，本文主要考察政府應(yīng)急能力對(duì)政府應(yīng)急績效的影響，以及不同應(yīng)急能力對(duì)應(yīng)急績效的貢獻(xiàn)程度。

根據(jù)以上的文獻(xiàn)綜述，本文提出如下理論框架(圖1)。

2數(shù)據(jù)與方法

2.1數(shù)據(jù)來源及變量設(shè)定

本研究選擇蘆山7.0級(jí)地震受災(zāi)最嚴(yán)重的3 個(gè)災(zāi)區(qū)(龍門鎮(zhèn)、寶盛鎮(zhèn)、太平鄉(xiāng))作為研究對(duì)象，以家庭為單位進(jìn)行問卷調(diào)查和深入訪談。研究共發(fā)放400份問卷，回收有效問卷306份。

圖1　政府應(yīng)急能力與應(yīng)急績效的理論框架

變量指標(biāo)項(xiàng)子指標(biāo)項(xiàng)載荷Alpha解釋總方差/%政府應(yīng)急能力應(yīng)急準(zhǔn)備能力A1公共防震基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量水平0.5890.80361.332A2本地養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率0.668A3本地醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率0.738A4應(yīng)急演練開展情況0.812信息處理能力B1災(zāi)情收集能力0.7400.71766.118B2第一時(shí)間災(zāi)情報(bào)告能力0.854B3災(zāi)情定期通報(bào)情況0.800B4災(zāi)情報(bào)告可信度0.853應(yīng)急救援能力C1救援人員抵達(dá)災(zāi)區(qū)速度0.8470.70963.202C2救援人員實(shí)施救援秩序情況0.842C3抗震救災(zāi)指揮系統(tǒng)成立情況0.842C4交通與通訊恢復(fù)情況0.626資源整合能力D1爭取上級(jí)政府支持情況0.5740.78559.658D2志愿者參與度0.863D3慈善組織參與度0.845恢復(fù)穩(wěn)定能力E1企業(yè)恢復(fù)經(jīng)營情況0.5930.78254.444E2當(dāng)?shù)匚飪r(jià)情況0.805E3當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安情況0.796政府應(yīng)急管理績效應(yīng)急成效F1傷亡人數(shù)是否有效降低0.7430.71567.551F2當(dāng)?shù)卣拐鹁葹?zāi)效果0.818民眾視角F3對(duì)政府抗震表現(xiàn)滿意度0.870F4震后對(duì)政府信任度0.851

本文的研究變量主要包括自變量政府應(yīng)急能力和因變量政府應(yīng)急管理績效(表1)。關(guān)于自變量政府應(yīng)急能力的指標(biāo)確定，本文在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，結(jié)合地震自然災(zāi)害的具體情況，確定了5大類應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)：應(yīng)急準(zhǔn)備能力、信息處理能力、應(yīng)急救援能力、資源整合能力、恢復(fù)穩(wěn)定能力。

2.2數(shù)據(jù)檢驗(yàn)與分析對(duì)比

本研究運(yùn)用SPSSv19.0，對(duì)問卷進(jìn)行信度及效度檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果如表1所示，該問卷信度具有較高穩(wěn)定性并且具有較好效度。兩地政府的應(yīng)急管理能力本身可能具有差異，為了排除它們對(duì)后面的回歸分析比較的科學(xué)性帶來的影響，本研究先對(duì)汶川與蘆山的政府應(yīng)急管理能力進(jìn)行方差檢驗(yàn)，采用方差方程Levene檢驗(yàn)分別對(duì)應(yīng)急管理能力、應(yīng)急準(zhǔn)備能力、信息處理能力、應(yīng)急救援能力、資源整合能力、恢復(fù)穩(wěn)定能力進(jìn)行檢驗(yàn)，其顯著性sig.均大于0.05，即汶川與蘆山兩個(gè)獨(dú)立樣本之間不存在顯著性差異。具體結(jié)果如表2所示。

表2　政府應(yīng)急管理能力差異性檢驗(yàn)

表3　自變量對(duì)因變量的影響

表4　多重共線性診斷

在以上數(shù)據(jù)檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，以“應(yīng)急準(zhǔn)備能力”、“信息處理能力”、“應(yīng)急救援能力”、“資源整合能力”、“恢復(fù)穩(wěn)定能力”為自變量，以“政府應(yīng)急管理績效”作為因變量，進(jìn)行多元線性回歸分析，得到表3。從表3可以看出，應(yīng)急準(zhǔn)備能力、信息處理能力、應(yīng)急救援能力與恢復(fù)穩(wěn)定能力四個(gè)自變量對(duì)因變量即政府的應(yīng)急管理績效產(chǎn)生顯著性影響，只有資源整合能力沒有達(dá)到顯著性水平(P<0.05)。從標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)可以看出，信息處理能力對(duì)提高應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)最大，其次為應(yīng)急救援能力，恢復(fù)穩(wěn)定能力、資源整合能力、應(yīng)急準(zhǔn)備能力偏弱。

從膨脹因子(VIF)看，由于信息處理能力與應(yīng)急救援能力均大于2，可能存在共線性的情況，因此本文進(jìn)一步就多重共線性進(jìn)行診斷，得到表4。如表4所示，由于各維度的特征值都大于0.2，條件索引小于3，可以排除多重共線性問題。

我們就蘆山數(shù)據(jù)與汶川數(shù)據(jù)的回歸分析結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，如表5所示，蘆山與汶川的數(shù)據(jù)回歸分析結(jié)果既有相同性也有差異性。從顯著性水平來看，在蘆山數(shù)據(jù)中，自變量資源整合能力對(duì)因變量不具有顯著性影響；而在汶川數(shù)據(jù)中，五個(gè)自變量均對(duì)因變量有顯著性影響。從標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)來看，在汶川模型中，資源整合能力對(duì)應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)最大，其次為信息處理能力、恢復(fù)穩(wěn)定能力、應(yīng)急救援能力、應(yīng)急準(zhǔn)備能力；而在蘆山模型中，信息處理能力對(duì)應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)最大，其次為應(yīng)急救援能力、恢復(fù)穩(wěn)定能力、資源整合能力、應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

表5　回歸分析比較

3結(jié)果與討論

3.1相同性討論

信息處理能力在兩次地震模型中均具有顯著性且系數(shù)較高。在汶川模型和蘆山模型中都對(duì)應(yīng)急管理績效有很大貢獻(xiàn)。一方面，只有在及時(shí)收集到有效信息的基礎(chǔ)上，才能真正了解災(zāi)情。另一方面，政府信息公開解除了民眾心中的疑惑，避免了災(zāi)民產(chǎn)生恐慌情緒，穩(wěn)定了社會(huì)秩序。

然而應(yīng)急準(zhǔn)備能力在汶川模型與蘆山模型中，都對(duì)應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)最小。這是由于應(yīng)急準(zhǔn)備能力的特殊性導(dǎo)致的。與其他四個(gè)能力不同，應(yīng)急準(zhǔn)備能力是災(zāi)前準(zhǔn)備工作，災(zāi)后不能單獨(dú)對(duì)應(yīng)急管理績效起作用，需要與其他能力結(jié)合起來，才能轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理績效。

3.2差異性討論

在蘆山模型中，資源整合能力作用不顯著，而在汶川模型中，資源整合能力對(duì)政府績效顯著并且對(duì)其貢獻(xiàn)最大。汶川地震造成的破壞比蘆山地震更大，各種救援力量集中奔赴災(zāi)區(qū)，對(duì)汶川政府而言，將這些資源整合協(xié)調(diào)好，才能真正提高應(yīng)急管理績效。與此不同的是，蘆山地震發(fā)生后，在吸收汶川地震的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政府本身的應(yīng)急救援能力有一定提高，采取省內(nèi)對(duì)口支援，因此資源整合能力作用不顯著。

恢復(fù)穩(wěn)定能力在汶川模型中對(duì)提高政府應(yīng)急績效貢獻(xiàn)較在蘆山模型中的貢獻(xiàn)更高。由于汶川地震造成的破壞太大，災(zāi)民的人身安全與財(cái)產(chǎn)安全就更需要得到保障，因此恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，如物價(jià)、商店經(jīng)營、社會(huì)治安等，對(duì)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急管理績效貢獻(xiàn)較高。反觀蘆山地震，人員傷亡與房屋破壞程度不如汶川嚴(yán)重，災(zāi)民的基本社會(huì)生活仍然能夠有序進(jìn)行。

應(yīng)急救援能力在汶川模型中對(duì)提高政府應(yīng)急管理績效的貢獻(xiàn)較小，但是在蘆山模型中貢獻(xiàn)較大。汶川地震震級(jí)高破壞大，僅靠當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急救援是絕對(duì)不夠的，因此應(yīng)急救援能力在汶川調(diào)研中對(duì)提高政府應(yīng)急管理績效貢獻(xiàn)較小。但蘆山地震震后破壞程度相較沒有那么嚴(yán)重，且有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，最重要的是，由于蘆山地震沒有外省對(duì)口支援，本地政府在應(yīng)急救援中扮演的是最關(guān)鍵的角色。

4結(jié)論

以上研究表明：不論災(zāi)害大小，信息處理能力對(duì)應(yīng)急績效作用都較大，應(yīng)急準(zhǔn)備能力作用都最?。坏谔卮鬄?zāi)害中，資源整合能力、恢復(fù)穩(wěn)定能力對(duì)應(yīng)急績效作用都很大，在重大或一般災(zāi)害中，應(yīng)急救援能力對(duì)應(yīng)急績效作用較大。因此，在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)，政府首先都需要重視信息處理能力，在特大災(zāi)害中，還要重視資源整合能力、恢復(fù)穩(wěn)定能力建設(shè)；在重大及一般災(zāi)害中，要更注重應(yīng)急救援能力的建設(shè)。

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*收稿日期：2015-11-13修回日期：2016-02-25

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71473022)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(CDJKXB13003)

第一作者簡介：陳升(1974-)，男，河南南陽人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾?、公共政?E-mail: shengchen@mail.tsinghua.edu.cn

中圖分類號(hào)：X43；X820.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1000-811X(2016)03-0160-05

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2016.03.027

Comparative and Empirical Study on Local Government Emergency Management Capacity and its Performance——Based on Victim Appraisal from Wenchuan Earthquake and Lushan Earthquake

CHEN Sheng1, 2and LIU Sili1

(1.SchoolofPublicPolicy&Management,ChongqingUniversity,Chongqing400030,China;2.TsinghuaUniversity,ChinaInstituteforDevelopmentPlanning,Beijing100084,China)

Abstract:The Frequent occurrences of natural disasters have brought great losses to China, and the key to mitigation is to improve the government emergency management capacity. We take Wenchuan earthquake and Lushan earthquake as examples, analyzing the county governments’ emergency management capacity and its contribution to emergency management performance. We collected the data though questionnaires and make comparison of the regress analysis results of two models. The results show that: the information processing ability in the two earthquakes are significant with largest contribution to improve the government emergency management performance, while the emergency preparedness ability makes the minimum contribution; the ability to integrate resources in Wenchuan earthquake model is significant with great contribution, while in Lushan earthquake model is not significant.

Key words:Wenchuan earthquake; Lushan earthquake; government; emergency management capacity; emergency management performance

陳升，劉思利. 政府應(yīng)急管理能力及應(yīng)急管理績效的比較實(shí)證研究——基于汶川地震與蘆山地震受災(zāi)群眾的視角[J].災(zāi)害學(xué), 2016,31(3):160-164.[CHEN Sheng and LIU Sili.Comparative and Empirical Study on Local Government Emergency Management Capacity and its Performance——Based on Victim Appraisal from Wenchuan Earthquake and Lushan Earthquake[J].Journal of Catastrophology, 2016,31(3)：160-164.]