宋偉

【摘要】菲律賓試圖避開主權(quán)問題，利用《聯(lián)合國海洋法公約》強制仲裁機制的漏洞，否定“九段線”的意義和中國在南海的歷史性權(quán)利，將菲律賓侵占南沙群島島嶼的問題異化為中國與菲律賓之間圍繞幾個島嶼地位和歸屬的爭議。這樣做并不能實質(zhì)性改變南海的現(xiàn)狀，反而會惡化與中國的長期關(guān)系，因而是短視的。中國方面應(yīng)該抓住相關(guān)機會，利用各種渠道多做工作，最大可能減少仲裁案的不利影響。

一、菲律賓南海仲裁案始末

20世紀70年代后，由于南海地區(qū)可能蘊藏巨大石油資源的消息，以及各國政府對于海洋資源的日益重視，菲律賓等東南亞國家開始侵占中國在南海的島礁。菲律賓侵占了南沙群島的馬歡島、費信島、中業(yè)島等島礁，并對中國中沙群島中的黃巖島提出非法領(lǐng)土要求。尤其是2009年以來，在美國實施“亞太再平衡”戰(zhàn)略背景下，菲律賓政府在南海問題上的態(tài)度日益強硬，試圖把南海問題變成菲律賓和美國、日本等國家共同制衡中國的一個抓手。美國政府多次在東盟地區(qū)論壇上向中國發(fā)難。盡管美國聲明不在南海島嶼主權(quán)爭端和海洋劃界問題上持有立場，但是卻只把中國作為南海地區(qū)沖突局勢的指責對象。在美國的支持下，尤其是阿基諾三世上臺后，菲律賓開始考慮通過《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱為《公約》）的強制仲裁程序來解決兩國之間的主權(quán)爭端，或者限制中國在南海地區(qū)的主權(quán)和其他權(quán)利。

2012年4月，菲律賓的軍艦和中國海監(jiān)船在中沙群島的黃巖島發(fā)生了對峙沖突，最后菲律賓方面不得不降低事態(tài)，撤回軍艦，改派海監(jiān)船只。黃巖島事件后，菲律賓外交部長羅薩里奧發(fā)表聲明，稱菲政府將把黃巖島問題提交國際海洋法庭，尋求通過“國際仲裁”的方式，解決中菲在黃巖島的對峙。2013年1月，菲律賓政府向中國駐菲大使遞交照會，宣稱依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第287條和附件七的規(guī)定，就中菲有關(guān)南?！昂Ｑ蠊茌牂?quán)”的爭端遞交仲裁通知，提起強制仲裁。中國政府退回了相關(guān)的照會通知，表示不接受、不參與仲裁。但菲律賓方面利用《公約》爭端機制的漏洞，單方面推動仲裁進程。2013年7月，臨時仲裁庭召開了第一次會議，確定仲裁的程序規(guī)則，并選定常設(shè)仲裁法院為書記處。2015年10月29日，仲裁庭裁定，菲律賓對所提仲裁請求的部分事項具有管轄權(quán)，其他一些事項留到后面階段審議。2016年6月29日仲裁庭書記處稱，仲裁庭將于7月12日公布關(guān)于菲律賓南海仲裁案的實體問題裁決。

二、南海仲裁案菲律賓訴中國的主張和本質(zhì)

在重金聘請的國際律師團隊的包裝下，菲律賓向國際海洋法庭請求仲裁的事項包括15項，大概包含了權(quán)利來源、島礁地位和行為活動三個方面。根據(jù)中國政府有關(guān)仲裁事項說明的立場文件總結(jié)，菲律賓的仲裁請求主要涉及：“第一，中國在《公約》規(guī)定的權(quán)利范圍之外，對‘九段線（即中國的南海斷續(xù)線）內(nèi)的水域、海床和底土所主張的‘歷史性權(quán)利與《公約》不符； 第二，中國依據(jù)南海若干巖礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多權(quán)利主張與《公約》不符；第三，中國在南海所主張和行使的權(quán)利非法干涉菲律賓基于《公約》所享有和行使的主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)以及航行權(quán)利和自由。”

這15項仲裁請求試圖避開《公約》中對強制程序的一些限制，將菲律賓的主張限定在澄清歷史性權(quán)利與《公約》之間的關(guān)系、若干島嶼的歷史性地位以及環(huán)境污染、航行自由等問題。而《公約》規(guī)定允許會員國對一些事項作出排除性聲明，即不接受仲裁，這些事項包括島嶼主權(quán)爭端、海域劃界、軍事活動等。菲律賓的仲裁主張經(jīng)過了仔細的包裝，其目的在于掩蓋所提出請求的主權(quán)爭端性質(zhì)。

先看第一個方面，即菲律賓所提出的對于“九段線”歷史性權(quán)利的質(zhì)疑。其認為在《公約》簽訂后，這樣的歷史性權(quán)利就不復(fù)存在了；即便存在歷史性的權(quán)利，也應(yīng)該限制在《公約》規(guī)定的地理和實體范圍內(nèi)。仲裁庭認為，中國和菲律賓之間可能存在主權(quán)權(quán)利的重疊，但是對于歷史性權(quán)利的性質(zhì)及其范圍的認定并不涉及這種主權(quán)權(quán)利的劃分。顯然，這種觀點明顯偏袒菲律賓，因為對于歷史性權(quán)利的認定不可能不影響到領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界。中國已經(jīng)將涉及海域劃界等事項作了排除。而仲裁庭在裁定管轄權(quán)成立的論述中，卻并沒有排除有關(guān)南?！熬哦尉€”的問題，而是將其放到了后面階段的審議中。

第二個方面涉及一些島礁的地位問題，即它們是否擁有相應(yīng)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等。這些島礁地位的確定，表面上看是如何適用《公約》的問題，但本質(zhì)上也是主權(quán)的劃分問題。在主權(quán)歸屬沒有確定的前提下，如何來認定這些島礁所擁有的權(quán)利呢？反過來，島礁地位的劃分，也會影響到最終的領(lǐng)土和海域劃界。顯然，菲律賓方面避開了中國關(guān)于南海群島作為群島水域的整體主張，試圖將其分割為《公約》框架下的個案問題。這些做法，本質(zhì)上是限制中國的主權(quán)權(quán)利。如果菲律賓的主張得以成立，那么即使中國獲得了某些島嶼，也不擁有相應(yīng)的專屬經(jīng)濟區(qū)乃至領(lǐng)海，從而不會影響到菲律賓的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架利益。

第三個方面涉及如中國的島礁擴建污染環(huán)境、影響航行自由等問題，更多是附加性的，即確保仲裁庭能夠建立。環(huán)境問題可能可以成為一個仲裁的理由，但是航行自由的問題本質(zhì)上也依賴于主權(quán)范圍的確定。而且，菲律賓和西方國家在討論中國的南海島礁擴建時，不使用擴建而是使用“造島”的術(shù)語，試圖否定這些島礁所具有的權(quán)利地位。

因此，菲律賓提出的南海仲裁案本質(zhì)上是否認中國歷史性權(quán)利合法性，限制和剝奪中國在南海的主權(quán)權(quán)利，只不過披了“公約適用”的外衣。

三、中國為什么對菲方所提南海仲裁案說“不”

2014年12月，在南海仲裁案仲裁庭設(shè)定的中國提交辯訴狀最后日期前，中國政府發(fā)布了《中國關(guān)于菲律賓所提南海仲裁案管轄權(quán)問題立場文件》，系統(tǒng)闡明了中國政府為什么不參與、不接受南海問題仲裁的原因，并強調(diào)這一立場文件并不意味著中國接受仲裁?！段募方Y(jié)合歷史和國際法說明，菲律賓提請仲裁事項的實質(zhì)是南海部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)問題，超出《公約》的調(diào)整范圍，不涉及《公約》的解釋或適用范圍；即使菲律賓提出的仲裁事項涉及有關(guān)《公約》解釋或適用的問題，也構(gòu)成中菲兩國關(guān)于海域劃界問題的組成部分，而中國已根據(jù)《公約》的規(guī)定于2006年作出聲明，將涉及海域劃界等事項的爭端排除使用仲裁等強制爭端解決程序。在此之后，中國政府多次聲明對菲律賓單方面推進的南海仲裁案不參與、不接受的基本立場。既然中國對于南海和南沙群島的主張有著相當多的歷史依據(jù)和法理依據(jù)，為什么中國政府要對南海仲裁案說“不”？

最基本的原因當然是菲律賓所提出的仲裁事項本質(zhì)上涉及領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界問題，而中國早已作出了排除性聲明，不接受涉及這方面事項的強制仲裁。中國方面認為，不管是第一類事項，還是第二類和第三類事項，本質(zhì)上都是試圖否認、限制中國的主權(quán)權(quán)利。在島嶼主權(quán)的歸屬沒有確定之前，如何能確定中國在南海的權(quán)利范圍呢？而且，菲律賓方面辯稱已經(jīng)窮盡了其他可能的方法，但是事實上從未和中國討論過仲裁請求中的事項，并忽視雙方通過談判達成的諸多共識，也無視《南海各方行為宣言》中的政治承諾，并不符合爭端強制解決的前提條件。因此，對于這些事項，中國有權(quán)按照自己的聲明拒絕參與強制仲裁。

第二，訴諸《公約》、臨時仲裁庭機構(gòu)并不是合適的解決方式。從《公約》的角度來說，它雖然涉及“歷史性所有權(quán)”的概念，但是并沒有清晰地界定什么是歷史性所有權(quán)或者歷史性權(quán)利。如果將南海問題提交強制仲裁，就意味著仲裁庭要對《公約》的這些概念進行界定，但這是一個僅僅包括5個仲裁員的仲裁庭所不可能完成的任務(wù)。即便是仲裁庭作出界定，也不可能保證其普遍性和公平性。而且，基于習慣國際法的歷史性權(quán)利有很多種，并不一定是主權(quán)權(quán)利，也可能是一定的管轄權(quán)，并且這種管轄權(quán)可能是不排他的。對于這些歷史性權(quán)利的認可和具體貫徹，最合適、可行的方法當然是通過當事方的政治協(xié)商來實現(xiàn)。仲裁庭的建立基于《公約》，可以很自然地推斷，它的仲裁將更多基于《公約》的效力而不是習慣國際法的效力。中國政府認為，中國在南海問題上的主張既有歷史依據(jù)，也有法理依據(jù)，并不能將兩者簡單對立起來。

第三，如果在明知道仲裁涉及主權(quán)利益的情況下還正式參與，有可能會對中國自己排除聲明的堅定性產(chǎn)生影響，還可能產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，即其他與中國有南海爭端的國家都可能提起仲裁，中國將不得不全部參加，從而對局勢的發(fā)展基本上失去影響力。既然中國方面已經(jīng)作出了排除聲明，而且認為《公約》框架并不十分適合用來解決這些爭端，那么中國的堅定立場可能會在一定程度上挫敗其他國家利用多邊框架來制衡中國的想法。只要中國方面能夠做好相關(guān)的溝通工作，向國際社會展現(xiàn)中國主張的合法性和誠意，那么就可以將不利仲裁結(jié)果的影響降到最低。

四、菲律賓阿基諾政府的短視與中國的應(yīng)對

的確，需要承認，中國的不參與可能會帶來一些消極效應(yīng)，例如沒有正式發(fā)表意見的機會、可能會引起一些仲裁員的反感、不利的仲裁結(jié)果可能會讓中國面臨更大的國際壓力，但關(guān)鍵還在于中國如何說服國際社會。如果中國政府能夠繼續(xù)通過大量深入細致的證據(jù)，以及通過積極友善的溝通態(tài)度、合適有效的溝通方法，改變主流國際社會的看法，那么南海仲裁案并不一定能影響到南海問題的實際結(jié)果。

畢竟，就算是菲律賓國內(nèi)的有識之士也認識到，中菲南海爭端的解決，最終還是必須由兩國之間達成共識。菲律賓資深海洋法專家、前司法部長埃斯特利托·門多薩就呼吁菲當局暫停推進南海仲裁案程序，為2016年7月1日上任的新政府留下選擇余地。門多薩清醒地認識到，雖然美國、日本等國家在背后推波助瀾，但是它們的支持是相當有限的，在關(guān)鍵時刻可能更靠不住。例如，美國從來就沒有表態(tài)說支持哪個國家對南海島嶼擁有主權(quán)；美國在這一地區(qū)的根本利益是維持穩(wěn)定，而過度支持菲律賓等國挑釁中國顯然不符合美國的利益。從這些方面來說，阿基諾政府一意孤行推動南海仲裁案，雖然短期內(nèi)可能獲得有利的仲裁結(jié)果，但是并不可能實質(zhì)性實現(xiàn)本國的領(lǐng)土野心，相反可能惡化同中國的長期政治和經(jīng)濟關(guān)系。

中國是菲律賓的第一大進口來源地和第二大出口市場。南海爭端的本質(zhì)不僅是領(lǐng)土歸屬，更是經(jīng)濟利益。菲律賓政府應(yīng)該停止目前的短視政策，重視與中國長期友好合作所能帶來的巨大經(jīng)濟利益。

從中國的角度來說，雖然沒有正式參與菲律賓訴中國的南海仲裁案，但從戰(zhàn)術(shù)的角度來說仍然要給予足夠的重視，盡可能避免一切消極因素。例如，應(yīng)該更積極、更有效地向國際社會解釋中國的立場和依據(jù)，不僅發(fā)揮政府的政策宣示作用，更要發(fā)揮民間乃至跨國公司的力量；在仲裁的過程中，通過各種非正式的方式向仲裁庭進行說明和解釋，減少仲裁員的反感；最重要的，則是繼續(xù)堅持雙邊談判的立場，抓住菲律賓新政府上臺等機會，通過政治談判和協(xié)商來推動現(xiàn)有南海爭端的實質(zhì)性解決。事實上，通過雙邊談判解決中菲在南海的有關(guān)爭議，既是中國政府的一貫政策，也是中菲之間達成的明確共識。正如外交部所聲明的：“中國將繼續(xù)堅持在尊重歷史事實基礎(chǔ)上，根據(jù)國際法，通過雙邊談判解決與菲律賓在南海的有關(guān)爭議。”

參考文獻：

[1]“中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場文件”，新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/mil/2014-12/07/c_127283404.htm。

[2]劉衡：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉附件七仲裁：定位、表現(xiàn)與問題——兼談對“南海仲裁案”的啟示》，《國際法研究》，2015年第5期，第3-22頁。

[3]黃子宜：《菲律賓訴中國南海仲裁案辨析》，《亞太安全與海洋研究》，2015年第1期，第68-81頁。

（責任編輯：王碧薇）