肖海晴

【摘 要】 本文通過(guò)對(duì)中美兩國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系進(jìn)行宏觀對(duì)比分析，在總結(jié)美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，探討我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法：從宏觀角度看，要加快頂層制度設(shè)計(jì)；從中觀角度看，要強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制建設(shè)；從微觀角度看，要完善三支柱政策細(xì)節(jié)。

【關(guān)鍵詞】 美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度；啟示

美國(guó)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是世界上較早建立體系化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家之一。美國(guó)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，合理劃分政府、企業(yè)和個(gè)人三者之間的責(zé)任，經(jīng)過(guò)不斷修訂和完善制度，成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不僅給美國(guó)資本市場(chǎng)帶來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇，也給其他國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)帶來(lái)重要啟示。

一、美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度回顧

美國(guó)是世界上建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較早的國(guó)家之一。1935年的《社會(huì)保障法案》成為搭建美國(guó)社會(huì)保障制度的法制基礎(chǔ)，法案明確了要建立養(yǎng)老、遺屬及殘障保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱OASDI），成為美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一支柱；隨著美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)在面臨財(cái)政困難、嬰兒潮一代老齡化等問(wèn)題背景下，美國(guó)開(kāi)始逐步調(diào)整政府在養(yǎng)老問(wèn)題上的責(zé)任，開(kāi)始向三支柱養(yǎng)老體系方向發(fā)展。20世紀(jì)七八十年代出臺(tái)的《雇員退休收入保障法》、《美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法案》、《稅法改革修正案》為雇主為其雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄提供了政策支持。

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，美國(guó)形成了包括國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第一支柱是由政府主導(dǎo)、強(qiáng)制實(shí)施；第二支柱是在政府支持下，由企業(yè)主導(dǎo)、雇主和雇員共同出資的補(bǔ)充養(yǎng)老制度；第三支柱也是在政府支持下，由個(gè)人負(fù)責(zé)、自愿參加的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制。通過(guò)三個(gè)支柱的建立，為美國(guó)公民提供了相對(duì)可靠的養(yǎng)老保障。

二、美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度特點(diǎn)

1、美國(guó)第一支柱特點(diǎn)

美國(guó)養(yǎng)老第一支柱包括養(yǎng)老及遺屬保險(xiǎn)（OASI）和殘障保險(xiǎn)（DI）。主要特點(diǎn)在于，政策制度高度統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)籌強(qiáng)制實(shí)施，全面覆蓋所有人群；采用社會(huì)保障稅形式繳納，并根據(jù)人口老齡化情況對(duì)繳費(fèi)稅率科學(xué)動(dòng)態(tài)調(diào)整；在基金投資上采取保守策略，基本購(gòu)買(mǎi)國(guó)家發(fā)行特殊債券，維持比較平穩(wěn)的投資收益率；在資金積累方式上，采取現(xiàn)收現(xiàn)付形式運(yùn)作，合理平衡收支。根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障署公布數(shù)據(jù)，2015年，有1.67億美國(guó)雇員繳納社會(huì)保障稅，有4200萬(wàn)退休人員按月從社會(huì)保障基金領(lǐng)取退休金。平均每位單身退休人員每月領(lǐng)取退休金1328美元（約占退休人員平均月收入的40%左右），平均每對(duì)退休夫婦每月領(lǐng)取退休金2176美元。到2014年底，美國(guó)第一支柱養(yǎng)老基金儲(chǔ)備結(jié)余達(dá)2.8萬(wàn)億美元，為參保人員未來(lái)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

2、美國(guó)第二支柱特點(diǎn)

從美國(guó)第二支柱整體來(lái)看，采取自愿建立方式；支柱體系內(nèi)結(jié)構(gòu)完備，涵蓋企業(yè)、政府、非盈利組織等類型；從待遇類型上，同時(shí)存在DB和DC兩種模式（“繳費(fèi)確定型”簡(jiǎn)稱DC型； “待遇確定型”簡(jiǎn)稱DB型）并以DC為主；稅優(yōu)政策支持到位，促進(jìn)二支柱快速發(fā)展；基金投資范圍寬泛，涵蓋國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩大市場(chǎng)，投資產(chǎn)品種類豐富；投資自主權(quán)開(kāi)放到個(gè)人，由個(gè)人選擇符合自身風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資組合產(chǎn)品，促進(jìn)了美國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展；在基金使用上，允許特殊情況下的提前支取，支取使用靈活高，更加人性化。截止2014年底，美國(guó)第二支柱基金累計(jì)規(guī)模達(dá)10萬(wàn)億美元，占整個(gè)美國(guó)養(yǎng)老金24.6萬(wàn)億美元的40%，成為美國(guó)退休金的重要來(lái)源。細(xì)分來(lái)看，DB計(jì)劃3.2萬(wàn)億美元，DC計(jì)劃6.8萬(wàn)美元（DC計(jì)劃中401k計(jì)劃4.6萬(wàn)億）。

3、美國(guó)第三支柱特點(diǎn)

美國(guó)第三支柱為個(gè)人退休賬戶IRA，是一項(xiàng)由政府通過(guò)稅收優(yōu)惠政策發(fā)起、個(gè)人自愿建立的養(yǎng)老金計(jì)劃。它的特點(diǎn)在于個(gè)人可以建立養(yǎng)老主賬戶，并享受一定額度稅優(yōu)支持；賬戶資金可以根據(jù)個(gè)人偏好選擇不同投資產(chǎn)品，同時(shí)允許第二支柱帳戶資金轉(zhuǎn)入個(gè)人養(yǎng)老主賬戶。經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，IRA目前存在多種不同類型，其中覆蓋面最廣的是傳統(tǒng)IRA（traditional IRA個(gè)人退休金賬戶）和羅斯IRA（Roth IRA）。據(jù)ICI統(tǒng)計(jì)，2012年美國(guó)40.4%的家庭至少持有一種IRA，其中約有32.5%的家庭持有傳統(tǒng)IRA，其次約有16.8%的家庭持有羅斯IRA（沒(méi)有年齡限制）。截至2014年底，美國(guó)IRAS及個(gè)人年金9.6萬(wàn)億美元，其中IRAS 7.4萬(wàn)億美元，個(gè)人年金2萬(wàn)億美元。

三、中美養(yǎng)老制度對(duì)比分析

1、從制度體系看

美國(guó)三支柱體系完備，責(zé)任劃分比較清晰，銜接比較好，共同支撐起美國(guó)公民養(yǎng)老金體系；而中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)還存在殘缺，存在一支獨(dú)大的情況，就基本養(yǎng)老而言還存在城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工的兩套制度，制度體系不統(tǒng)一；第二支柱企業(yè)年金經(jīng)過(guò)10年發(fā)展，積累規(guī)模和覆蓋率都低于預(yù)期，職業(yè)年金也剛剛出臺(tái)政策還未正式啟動(dòng)；第三支柱政策長(zhǎng)期處于醞釀之中，始終沒(méi)有出臺(tái)正式政策，依然處于空白。

2、從養(yǎng)老儲(chǔ)備看

美國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備高，可以滿足養(yǎng)老需求，截至2014年底，整體儲(chǔ)備156萬(wàn)億人民幣，整體儲(chǔ)備是中國(guó)36倍；其中第一支柱33萬(wàn)億人民幣，第二支柱63萬(wàn)億人民幣，第三支柱60萬(wàn)億人民幣，人均4.9萬(wàn)元，人均儲(chǔ)備是中國(guó)163倍。而中國(guó)第一支柱3.5萬(wàn)億人民幣，第二支柱0.8萬(wàn)億，第三支柱沒(méi)有官方正式統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，整體儲(chǔ)備僅4.3萬(wàn)億，人均3145元，與美國(guó)差距還十分大。

3、從養(yǎng)老依靠看

從二三支柱占比看，美國(guó)二三支柱是重要支撐，緩解一支柱壓力，美國(guó)第一支柱占比21%，第二支柱占比41%，第三支柱占比38%，二三支柱合計(jì)占比79%；而中國(guó)第一支柱占比81%，第二支柱占比19%，呈現(xiàn)出過(guò)度依靠一支柱，二、三支柱作用未發(fā)揮到位。

4、從投資管理看

美國(guó)除了第一支柱采用保守投資外，二、三支柱積累的資金基本采用審慎人的監(jiān)管方式，給予市場(chǎng)化投資管理人高度的自行決定權(quán)，并不對(duì)投資比例進(jìn)行限制，促進(jìn)了美國(guó)養(yǎng)老金與資本市場(chǎng)的良好互動(dòng)和共同繁榮；而中國(guó)基本養(yǎng)老金結(jié)余處于最保守的投資方式，難以應(yīng)對(duì)通貨膨脹，雖然出臺(tái)新的投資政策但受制于統(tǒng)籌層次問(wèn)題還未真正開(kāi)啟市場(chǎng)化投資道路；二支柱企業(yè)年金雖然已經(jīng)市場(chǎng)化投資，但是投資僅限于國(guó)內(nèi)并對(duì)投資品種進(jìn)行數(shù)量化監(jiān)管，不利于發(fā)揮投資管理人專業(yè)能力，導(dǎo)致投資產(chǎn)品同質(zhì)化。

5、從稅優(yōu)支持看

美國(guó)養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展得益于稅收制度給予的支持作用顯而易見(jiàn)，第一支柱采用社會(huì)保障稅的形式征收，確保了應(yīng)收盡收，同時(shí)也采取動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制來(lái)確定稅率符合支付需求，并允許稅前列支；第二支柱即采用EET模式鼓勵(lì)，也允許TEE模式來(lái)進(jìn)一步增加積累；第三支柱也參考二支柱模式，鼓勵(lì)個(gè)人稅前交納。而中國(guó)目前第一支柱雖然明確稅前列支，但是仍然以費(fèi)的形式征繳，繳費(fèi)比例仍然比較高，給企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)，從某種程度上講影響到其它支柱發(fā)展空間；第二支柱企業(yè)年金可以稅前列支，但列支額度有限，激勵(lì)效果不明顯，導(dǎo)致覆蓋企業(yè)和員工數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第一支柱；第三支柱政策目前依然處于醞釀階段，還未真正實(shí)現(xiàn)落地。

四、對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的啟示

1、從宏觀角度看，要加快頂層制度設(shè)計(jì)

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)起步于上世紀(jì)90年代，整個(gè)制度建設(shè)以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，逐步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，其間出臺(tái)了企業(yè)年金管理辦法，但整體看工作重心主要圍繞在第一支柱，仍然缺乏實(shí)質(zhì)性和系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)。

因此，要解決好中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題，我們需要借鑒美國(guó)做法，建立三支柱養(yǎng)老體系，加快三支柱養(yǎng)老體系制度設(shè)計(jì)，搭建起政府、企業(yè)和個(gè)人三方責(zé)任明確，相互配合相互支撐的支柱體系，通過(guò)三個(gè)支柱合理分工來(lái)實(shí)現(xiàn)不同人群不同職業(yè)都可以享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的中國(guó)夢(mèng)。

2、從中觀角度看，要強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制建設(shè)

從美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展來(lái)看，促進(jìn)其繁榮并取得認(rèn)可的重要原因在于制度激勵(lì)，一方面通過(guò)合理的稅優(yōu)支持，調(diào)動(dòng)了企業(yè)和個(gè)人積極性 ，另一方面通過(guò)制度細(xì)節(jié)設(shè)置，推動(dòng)覆蓋面的提升。中國(guó)要建立三支柱養(yǎng)老體系，在第一支柱制度趨于成熟的前提下，進(jìn)一步釋放稅優(yōu)制度對(duì)企業(yè)和個(gè)人的激勵(lì)，引導(dǎo)企業(yè)建立企業(yè)年金，加快職業(yè)年金政策落地；引導(dǎo)第三支柱個(gè)人建立個(gè)人養(yǎng)老賬戶，逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老?；?，補(bǔ)充養(yǎng)老保品質(zhì)的合理結(jié)構(gòu)。

3、從微觀角度看，要完善三支柱政策細(xì)節(jié)

對(duì)我國(guó)第一支柱建設(shè)而言，要進(jìn)一步擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次到全國(guó)；調(diào)節(jié)企業(yè)、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度之間銜接；調(diào)整現(xiàn)有基金籌集機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)效果；適度調(diào)低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，給二三支柱建設(shè)釋放空間；加快基本養(yǎng)老基金結(jié)余投資步伐，盡快實(shí)現(xiàn)保值增值。對(duì)第二支柱而言，要提高政府稅優(yōu)政策的支持力度；逐步放開(kāi)企業(yè)年金個(gè)人投資選擇權(quán)；制定鼓勵(lì)中小企業(yè)建立年金制度的支持政策；加快職業(yè)年金市場(chǎng)化管理步伐；進(jìn)一步放寬基金使用的范圍，放寬投資另類投資的比重，支持海外資本市場(chǎng)投資，推廣生命周期產(chǎn)品，為基金保值增值提供更好政策支撐。對(duì)第三支柱而言，要盡快出臺(tái)第三支柱系統(tǒng)性制度辦法，明確個(gè)人養(yǎng)老賬戶制度，進(jìn)一步明確現(xiàn)有個(gè)人自發(fā)養(yǎng)老儲(chǔ)備的支持政策，同時(shí)鼓勵(lì)個(gè)人選擇多樣化的養(yǎng)老產(chǎn)品。

綜上所述，美國(guó)健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兼顧了公平與效益，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任在政府、企業(yè)和個(gè)人之間合理分工；美國(guó)成熟的養(yǎng)老制度建設(shè)為中國(guó)養(yǎng)老頂層制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的啟示就在于“制度先行、合理分工、強(qiáng)化激勵(lì)”。

【注 釋】

“繳費(fèi)確定型”（簡(jiǎn)稱DC型）完全積累制。2005年12月，有關(guān)部門(mén)頒布了《養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦法（草案）》（征求意見(jiàn)稿，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。《管理辦法》雖然沒(méi)有明確提出建立一個(gè) “待遇確定型”（簡(jiǎn)稱DB型）企業(yè)年金制度.

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