劉　　英

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 511431)

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外部宏觀制度環(huán)境與地方政府制度創(chuàng)新
——以地方行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展為例

劉英

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 511431)

摘要：由于地方政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮著重要的作用，因而在制度創(chuàng)新中不僅需要探求如何更好地發(fā)揮地方政府的積極性，而且需要考察影響地方政府制度創(chuàng)新的主要因素。從制度創(chuàng)新外部限制角度出發(fā)，建立一個(gè)外部宏觀制度環(huán)境對(duì)地方政府制度創(chuàng)新程度影響的理論模型，并運(yùn)用地方行業(yè)協(xié)會(huì)制度創(chuàng)新實(shí)踐作為案例分析，可以發(fā)現(xiàn)外部宏觀的改革成本和制度安排的變通程度是影響地方政府制度創(chuàng)新的重要因素。

關(guān)鍵詞：宏觀制度環(huán)境；地方政府；制度創(chuàng)新；地方行業(yè)協(xié)會(huì)

中國(guó)自1978年實(shí)施改革開(kāi)放政策以來(lái)，作為權(quán)力中心的中央政府是各項(xiàng)改革的設(shè)計(jì)者、倡導(dǎo)者和組織者，也一直是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和行政管理制度變遷的主體，制度變遷的方向往往由中央政府的制度創(chuàng)新能力和意愿決定。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、國(guó)際環(huán)境以及技術(shù)的變化，原有的制度均衡會(huì)逐漸被打破而出現(xiàn)新的制度需求，這從客觀上要求中央政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行制度變革，形成一個(gè)更有效率的規(guī)則體系。然而，中央政府除了通過(guò)制度變遷提供更有效率的制度目標(biāo)外，還有諸如維護(hù)社會(huì)總體穩(wěn)定和政權(quán)持續(xù)穩(wěn)定等其他政治考量。當(dāng)效率與穩(wěn)定發(fā)生沖突時(shí)，中央政府可能會(huì)暫時(shí)容忍現(xiàn)有制度安排的低效率。而當(dāng)中央政府自上而下的改革面臨困境時(shí)，地方政府則會(huì)成為制度創(chuàng)新的重要力量[1]。

隨著地方政府在制度創(chuàng)新中的作用日益增強(qiáng)，自2000年以來(lái)，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了很多關(guān)于地方政府制度創(chuàng)新的研究成果。這些文獻(xiàn)主要集中于討論地方政府制度創(chuàng)新的角色、特點(diǎn)、原因、作用、存在的問(wèn)題及解決的方法等[2]。雖然成果相對(duì)豐厚，但對(duì)哪些因素影響了地方政府制度創(chuàng)新程度并沒(méi)有系統(tǒng)的梳理，更沒(méi)有進(jìn)行理論解釋。一般來(lái)說(shuō)，地方政府制度創(chuàng)新的程度作為因變量，主要與地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、創(chuàng)新能力以及外部宏觀制度環(huán)境限制這三個(gè)自變量有關(guān)。本文在控制地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和能力這兩個(gè)自變量的前提下，以地方政府行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度變革作為實(shí)證案例，來(lái)考察外部宏觀制度環(huán)境對(duì)地方政府制度創(chuàng)新程度的影響，通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，外部宏觀改革成本的高低和外部宏觀制度安排變通余地的大小是影響地方政府制度創(chuàng)新程度的重要因素。

一、外部宏觀制度環(huán)境與地方政府制度創(chuàng)新程度：理論模型及解釋

地方政府制度創(chuàng)新是指地方政府為增進(jìn)公共利益或提高行政效率而進(jìn)行的制度變動(dòng)或替換。地方政府制度創(chuàng)新的程度差異，可以根據(jù)是否改變?cè)幸?guī)則、忽視原有規(guī)則、改變?cè)幸?guī)則的實(shí)施或影響、引入新的規(guī)則等四個(gè)維度，區(qū)分為政策調(diào)適、制度微調(diào)、制度轉(zhuǎn)換和制度替代四種模式(如表1所示)。政策調(diào)適是指通過(guò)改變?cè)幸?guī)則的實(shí)施或影響的方式對(duì)制度做出新的解釋或者變通運(yùn)用，并沒(méi)有改變和忽視原有規(guī)則，也沒(méi)有引入新的規(guī)則；制度微調(diào)是指引入新的規(guī)則但并未改變和忽視原有的規(guī)則，從而改變?cè)幸?guī)則的實(shí)施或影響；制度轉(zhuǎn)換是指未改變但忽視原有規(guī)則，并通過(guò)引入新規(guī)則的方式改變?cè)幸?guī)則的實(shí)施或影響；制度替代則是指在引入新規(guī)則的同時(shí)改變并忽視原有的規(guī)則，從而改變?cè)幸?guī)則的實(shí)施或影響。在這四種制度創(chuàng)新模式中，政策調(diào)適的創(chuàng)新程度最低，制度替代的創(chuàng)新程度最高[3]。

表1　　地方政府制度創(chuàng)新的模式

由于地方政府制度創(chuàng)新程度受到地方政府的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、創(chuàng)新能力和外部宏觀制度環(huán)境的影響。因此，本文在控制地方政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和創(chuàng)新能力這兩個(gè)自變量的前提下，著重分析外部宏觀制度環(huán)境對(duì)地方政府制度創(chuàng)新程度的影響。為了區(qū)分外部宏觀制度環(huán)境中的改革成本和制度限制，本文將外部宏觀政治制度環(huán)境分為宏觀政治環(huán)境和宏觀制度安排。宏觀政治環(huán)境決定地方政府制度創(chuàng)新的改革成本，主要體現(xiàn)在國(guó)家黨政重要領(lǐng)導(dǎo)人的講話、黨政部門(mén)公開(kāi)或內(nèi)部的文件之中；宏觀制度安排是指中央黨政部門(mén)具體到某個(gè)領(lǐng)域的制度安排(比如社會(huì)團(tuán)體雙重管理體制)以及中央黨政部門(mén)通過(guò)黨的共識(shí)性文件或者部門(mén)文件等形式給予地方政府改革空間的政策依據(jù)等。

表2　　外部宏觀制度環(huán)境對(duì)地方政府制度政策創(chuàng)新模式的影響

外部宏觀政治環(huán)境和制度安排對(duì)地方政府制度創(chuàng)新程度的具體影響主要表現(xiàn)兩個(gè)方面：宏觀政治環(huán)境的改革成本高、宏觀制度安排變通余地小時(shí)，地方政府傾向于選擇政策調(diào)適創(chuàng)新模式；宏觀政治環(huán)境的改革成本高、宏觀制度安排變通余地大時(shí)，地方政府傾向于選擇制度微調(diào)創(chuàng)新模式；宏觀政治環(huán)境的改革成本低、宏觀制度安排變通余地小時(shí)，地方政府傾向于選擇制度轉(zhuǎn)換創(chuàng)新模式；宏觀政治環(huán)境的改革成本低、宏觀制度安排變通余地大時(shí)，地方政府傾向于選擇制度替代創(chuàng)新模式(如表2所示)。

二、外部宏觀制度環(huán)境對(duì)地方行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度創(chuàng)新影響的實(shí)證分析

本文將以地方行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐作為分析對(duì)象，對(duì)關(guān)于外部宏觀制度環(huán)境與地方政府制度創(chuàng)新程度互動(dòng)關(guān)系的理論模型進(jìn)行實(shí)證分析。1989年國(guó)務(wù)院通過(guò)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，正式確立社會(huì)團(tuán)體雙重管理制度：社會(huì)團(tuán)體的登記和管理由業(yè)務(wù)主管部門(mén)(相關(guān)的政府職能部門(mén))和登記管理部門(mén)(民政部門(mén))共同負(fù)責(zé)。1998年國(guó)務(wù)院對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改，通過(guò)具體劃分業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理部門(mén)職責(zé)的形式加強(qiáng)并完善了社會(huì)團(tuán)體雙重管理制度[4]。社會(huì)團(tuán)體的雙重管理制度雖有利于政府減少社會(huì)團(tuán)體對(duì)社會(huì)和政府可能造成的負(fù)面影響，卻在很大程度上限制了社會(huì)團(tuán)體積極作用的發(fā)揮：社會(huì)團(tuán)體進(jìn)入的門(mén)檻很高，導(dǎo)致社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)速度緩慢；社會(huì)團(tuán)體和業(yè)務(wù)主管部門(mén)之間總有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體很難獨(dú)立自主地發(fā)展[5]。

雙重管理體制雖受到一些質(zhì)疑，但因社會(huì)團(tuán)體的管理涉及國(guó)家發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，從1989—2015年長(zhǎng)達(dá)20多年的時(shí)間里，中央政府并未從制度設(shè)計(jì)上對(duì)此進(jìn)行根本性改革，也沒(méi)有頒布新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。然而自1999年始，許多地方政府開(kāi)始從行業(yè)協(xié)會(huì)著手改革雙重管理制度的影響或者制度本身。比如授權(quán)工商聯(lián)擔(dān)任業(yè)務(wù)主管部門(mén)的溫州模式、設(shè)立綜合協(xié)調(diào)性行業(yè)協(xié)會(huì)管理部門(mén)的上海三元模式、將所有業(yè)務(wù)主管部門(mén)職能轉(zhuǎn)移至新成立機(jī)構(gòu)的深圳新二元模式以及徹底取消業(yè)務(wù)主管部門(mén)實(shí)施直接管理的廣東一元模式等。

為了控制地方政府創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和創(chuàng)新能力這兩個(gè)變量，筆者選擇溫州、上海、深圳和廣東行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度創(chuàng)新作為具體的案例。一方面，四地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且在行政改革和社會(huì)改革都走在全國(guó)前列，改革社會(huì)團(tuán)體雙重管理體制的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈且能力突出，這樣就控制了改革動(dòng)機(jī)和改革能力這兩個(gè)變量，便于分析外部宏觀制度環(huán)境對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的影響；另一方面，四地的改革在全國(guó)范圍內(nèi)皆有首次突破的特點(diǎn)，分別代表政策調(diào)適、制度微調(diào)、制度轉(zhuǎn)換和制度替代四種模式(見(jiàn)表3),因?yàn)楦母锸状瓮黄普呦鄬?duì)于改革跟隨者面臨的改革成本和制度限制更大，這樣就更易于分析外部宏觀制度環(huán)境的影響。本文將以地方行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度創(chuàng)新的外部宏觀制度成本的高低和制度安排變通余地的大小為標(biāo)準(zhǔn)，分四個(gè)維度來(lái)分析宏觀制度環(huán)境對(duì)地方政府制度創(chuàng)新程度的影響。

表3　　地方政府行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度創(chuàng)新的模式

1.改革成本高，制度安排變通余地小

當(dāng)宏觀外部環(huán)境改革成本高、制度安排變通余地小時(shí),地方政府面臨的制度變革的限制最大。為了減少變革的成本，地方政府一般傾向于通過(guò)政策調(diào)適的方式進(jìn)行制度變遷，不會(huì)改變和忽視原有規(guī)則，也不會(huì)引入新的規(guī)則。在地方行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度創(chuàng)新過(guò)程中，1989年6月至1999年9月期間，其外部宏觀制度環(huán)境正處于改革成本高并且制度安排變通余地小的時(shí)期，但改革需求較為強(qiáng)烈的溫州抓住了改革的機(jī)遇，以政策調(diào)適的形式對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

1989年后，中央政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了集中清理和整頓。1990年5月，國(guó)務(wù)院將《民政部關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體的通知》下達(dá)至中央政府及省級(jí)政府各部門(mén)，從制度上嚴(yán)格管理社會(huì)團(tuán)體，并對(duì)不符合相關(guān)規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了清理、整頓。從1989—1991年期間，社會(huì)團(tuán)體的總數(shù)從20多萬(wàn)個(gè)減少到115 738個(gè)，并且停止了審批工作。1992—1996年，隨著鄧小平南巡講話以及改革開(kāi)放政策的深化，社會(huì)團(tuán)體總數(shù)增長(zhǎng)迅速，1996年升至186 666個(gè)。社會(huì)團(tuán)體的快速增長(zhǎng)引起了中央高層黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1996年8月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》(22號(hào)文件)，要求加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的雙重管理體制，對(duì)所有的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行檢查、清理和整頓，并要求修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以明確登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)管理部門(mén)的責(zé)任。國(guó)務(wù)院辦公廳于1997年4月發(fā)布了《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體意見(jiàn)的通知》，要求從1997年4月至1998年2月停止所有社會(huì)團(tuán)體的審批并進(jìn)一步對(duì)具有違反相關(guān)規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行重點(diǎn)清理整頓。1998年國(guó)務(wù)院修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步加強(qiáng)雙重管理體制。

1989年之后政府對(duì)包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體實(shí)行了雙重管理體制。盡管行業(yè)協(xié)會(huì)是屬于中央政府鼓勵(lì)和支持發(fā)展的一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體，但由于管理體制設(shè)置了較高的進(jìn)入門(mén)檻，導(dǎo)致其變革成本較高，而且在1997年3月之前也根本不存在變革的制度安排余地，因而這一期間地方政府沒(méi)有對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制做出任何改變。

1997年3月19日，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)的方案》，給予了上海、廣州、廈門(mén)、溫州等地方政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制進(jìn)行制度創(chuàng)新的空間。該《方案》提出，要“大膽實(shí)踐，敢于在難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題上有所突破”；并允許行業(yè)協(xié)會(huì)的主管部門(mén)可以為政府經(jīng)濟(jì)部門(mén)之外的其他部門(mén)。成為試點(diǎn)之后，溫州政府很快著手開(kāi)始對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行改革，成立專(zhuān)門(mén)的行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組并選擇6個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上于1997年發(fā)布了《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》。經(jīng)過(guò)兩年的改革探索，1999年4月15日，溫州市發(fā)布了全國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法規(guī)——《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》，首次賦予了工商聯(lián)可以擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的身份，規(guī)定市(縣)工商聯(lián)應(yīng)在非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為集中的行業(yè)中，積極組建和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，并對(duì)已建的行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)指導(dǎo)、管理和監(jiān)督(第九條)。溫州市通過(guò)賦予了工商聯(lián)擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的身份，解決了行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)入門(mén)檻高的問(wèn)題，但是并沒(méi)有改變或忽視原有的雙重管理體制，也沒(méi)有引入新的管理體制，因而屬于政策調(diào)適的制度創(chuàng)新模式。

2.改革成本高，制度安排變通余地大

當(dāng)宏觀外部環(huán)境改革成本高、制度安排變通余地大時(shí),地方政府一般傾向于通過(guò)制度微調(diào)的方式進(jìn)行制度創(chuàng)新：通過(guò)引入新的規(guī)則但并未改變和忽視原有的規(guī)則，從而改變?cè)幸?guī)則實(shí)施的影響。從1999年10月到2002年4月，中央政府又以臨時(shí)文件的形式清理整頓非法社會(huì)團(tuán)體，這使地方行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制進(jìn)一強(qiáng)化，改革成本進(jìn)一步提高。1999年10月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委通過(guò)部門(mén)文件的形式給予地方政府探索改善行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制的其他形式，這使社會(huì)組織變革的制度安排余地?cái)U(kuò)大，因而形成了外部宏觀制度環(huán)境改革成本較高、制度安排變通余地較大的情況。上海抓住了此次改革機(jī)遇，以制度微調(diào)的形式對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

1999年11月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》,要求再次加強(qiáng)社會(huì)組織管理工作，尤其清理整頓那些具有違法性、社會(huì)危害性、政治敏感性的社會(huì)團(tuán)體。2000年2月，民政部發(fā)文確認(rèn)了能夠擔(dān)任社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管部門(mén)的單位，主要包括政府部門(mén)和人民團(tuán)體。同年4月10日，民政部發(fā)布《清理非法民間組織暫行辦法》，成為整頓非法社團(tuán)的法律基礎(chǔ)。2001年10月10日，民政部還發(fā)布文件要求業(yè)務(wù)主管部門(mén)加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部黨的建設(shè)工作。由于1996—2001年中央對(duì)社會(huì)團(tuán)體的清理整頓政策，社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量從1996年184 821個(gè)減少到2001年的128 805個(gè)。

根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，1999年10月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會(huì)的若干意見(jiàn)(試行)》，提出“各級(jí)經(jīng)貿(mào)委……要結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革……積極探索工商領(lǐng)域協(xié)會(huì)管理模式，協(xié)調(diào)好工商領(lǐng)域協(xié)會(huì)與有關(guān)政府部門(mén)的關(guān)系”。該文件賦予了地方政府改革行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制的空間，上海是此輪改革的先行者。

2002年1月，上海市政府成立行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署作為改革和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的綜合性機(jī)構(gòu)，主要具有三個(gè)職能：其一，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展規(guī)劃并制定行業(yè)協(xié)會(huì)的改革措施方針政策；其二，協(xié)調(diào)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系；其三，承擔(dān)部分行業(yè)協(xié)會(huì)的日常管理業(yè)務(wù)，主要是負(fù)責(zé)程序性事務(wù)管理，包括行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立、變更、注銷(xiāo)、備案、年檢和監(jiān)督檢查。上海市行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制創(chuàng)新主要表現(xiàn)為，通過(guò)引入新規(guī)則的方式較好地解決了新的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)入的問(wèn)題，并在日常管理程序上切斷了行業(yè)協(xié)會(huì)與原有業(yè)務(wù)主管部門(mén)的聯(lián)系，但并未改變和忽視雙重管理制度，屬于制度微調(diào)的創(chuàng)新模式。上海市通過(guò)引入新的管理制度來(lái)部分解決行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展中的進(jìn)入門(mén)檻高和獨(dú)立性弱問(wèn)題的做法，與國(guó)家經(jīng)貿(mào)委1999年文件中提出的改革意見(jiàn)密切相關(guān)。也就是說(shuō)，如果沒(méi)有宏觀制度安排為地方政府提供變通雙重管理制度的空間，地方不可能有所突破。所以，上海的改革模式在當(dāng)時(shí)的情況下雖然不是最優(yōu)的選擇，卻是最現(xiàn)實(shí)的選擇。

3.改革成本低，制度安排變通余地小

從2002年5月至2005年2月，由于宏觀政治環(huán)境發(fā)生重大變化，使行業(yè)協(xié)會(huì)雙重制度體制的改革成本降低。在其他地方政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制進(jìn)行政策調(diào)適和制度微調(diào)的基礎(chǔ)上,制度變革需求大的地方政府具有更大的動(dòng)力對(duì)制度進(jìn)行優(yōu)化，最大限度地減少原來(lái)雙重管理體制的制約。但由于徹底改變雙重管理體制這一制度安排的余地仍然較小，地方政府傾向于采用制度轉(zhuǎn)換的形式進(jìn)行制度創(chuàng)新，即不改變?cè)瓉?lái)的制度安排框架，但通過(guò)引入新的規(guī)則，改變了原有規(guī)則實(shí)施的影響。深圳市成為此次改革的領(lǐng)頭人，在深圳的改革歷程中，可以看到深圳原來(lái)計(jì)劃徹底廢除行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制，但后來(lái)考慮到改革成本而采用了更加保險(xiǎn)的“新二元”雙重管理體制。

2002年5月，第十一次全國(guó)民政工作會(huì)議召開(kāi)，主要內(nèi)容是制定未來(lái)5年民政事務(wù)的發(fā)展計(jì)劃。在這次會(huì)議上，朱镕基總理做了重要講話，提出了社會(huì)組織發(fā)展的基本原則——培育、發(fā)展、管理、監(jiān)督。這與之前的1996年22號(hào)文件和1999年34號(hào)文件所強(qiáng)調(diào)的“清理整頓”原則非常不同。2003年10月14日十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提到“按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織”(第五條之14)。這給予了地方政府分離行業(yè)協(xié)會(huì)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)的政策依據(jù)，行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公益類(lèi)組織成為優(yōu)先鼓勵(lì)發(fā)展的社會(huì)團(tuán)體。

2003年7月14日，深圳成立審批體制改革辦公室(簡(jiǎn)稱(chēng)審改辦)，審改辦下設(shè)四個(gè)組，其中之一就是行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)組，負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)的改革和規(guī)范管理工作，負(fù)責(zé)審議由行政審批向行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移工作。它的最大使命就是起草一份《深圳民間商會(huì)條例》，最初這個(gè)條例的草案通過(guò)取消業(yè)務(wù)主管單位的形式改變了行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制[6]，但深圳最終放棄了直接實(shí)行單一制管理模式的做法，而采取一種變通的雙重管理體制。深圳法制辦在談到為何沒(méi)有直接突破行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制時(shí)談到，是因?yàn)闀r(shí)機(jī)不成熟，與國(guó)家的上位法有沖突[7]。2004年6月22日，深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署成立，這家只設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、指導(dǎo)監(jiān)管處，只有12名員工的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全市行業(yè)協(xié)會(huì)的“培育、規(guī)范和監(jiān)管”工作，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的“民間化”改革。在深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署的努力下，從2004年末到2005年初，先后發(fā)布了《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)民間化工作實(shí)施方案》《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)暫行辦法》及《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，成功實(shí)現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會(huì)與原有主管部門(mén)的分離。深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署成為所有工商領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)。從改革模式來(lái)看，由于宏觀制度安排中變革雙重管理體制的限制，深圳選擇用一個(gè)綜合性的業(yè)務(wù)主管部門(mén)來(lái)替代所有業(yè)務(wù)主管部門(mén)角色的方式實(shí)現(xiàn)了變革，屬于制度轉(zhuǎn)換的制度創(chuàng)新模式。該模式雖然在形式上保留了雙重管理體制，但消除了雙重管理體制的不利影響。

4.改革成本低，制度安排變通余地大

正當(dāng)深圳市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度改革的時(shí)候，廣東在全省范圍內(nèi)也在積極準(zhǔn)備行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制改革。初期，與深圳市一樣，也面臨著改革成本低和制度安排變通余地小的外部宏觀環(huán)境，因而當(dāng)時(shí)保留雙重管理體制的意見(jiàn)仍然占主流地位。但是，2005年3月25日國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革與發(fā)展的若干政策(討論稿)》，提出“積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制改革，逐步形成單一、有效的管理體制”，這使行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制改革的制度安排余地日益擴(kuò)展。為此，2005年12月，廣東省人大通過(guò)《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，在全國(guó)率先確立了行業(yè)協(xié)會(huì)單一管理體制，標(biāo)志著完全不同于原來(lái)雙重管理的新制度出臺(tái)，屬于制度替代的制度創(chuàng)新。通過(guò)分析廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制變革的具體過(guò)程，可以看出這份來(lái)自中央政府的非正式文件直接影響了廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制的改革與突破。

2004年2月廣東省人大將制定行業(yè)協(xié)會(huì)條例納入了立法計(jì)劃并于10月公布了《廣東行業(yè)協(xié)會(huì)條例“意見(jiàn)征求稿”》，廣泛向公眾征求意見(jiàn)。這份意見(jiàn)征求稿將“業(yè)務(wù)主管部門(mén)”改為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)”，從程序上弱化了政府職能部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的聯(lián)系，具體表現(xiàn)為：新成立行業(yè)協(xié)會(huì)不需要業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)的前置審批，由登記管理部門(mén)咨詢(xún)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)的意見(jiàn)并在20天內(nèi)做出審批(第9條)；行業(yè)協(xié)會(huì)的年檢也不再由業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)前置審批，改為單獨(dú)由登記管理機(jī)關(guān)受理。雖然從程序上剝離了業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)之間的聯(lián)系，但業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)仍然具有監(jiān)督管理職責(zé)。例如，“指導(dǎo)、監(jiān)督行業(yè)協(xié)會(huì)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，依據(jù)其章程開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)”；“協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門(mén)查處行業(yè)協(xié)會(huì)的違法行為”。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)需要在每年3月31日前向業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位報(bào)送上一年度的活動(dòng)報(bào)告和下一年度的活動(dòng)安排，并向業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位提交行業(yè)協(xié)會(huì)的重大變更事項(xiàng)書(shū)面報(bào)告。從這個(gè)意見(jiàn)征求稿可以看出，廣東省人大最初的立法意圖也是實(shí)行一種變通的新式雙重管理體制。對(duì)此，公眾也積極地反映意見(jiàn)。10月19日廣東省人大常委會(huì)在《羊城晚報(bào)》開(kāi)通了人大代表熱線，“群眾對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)立法反應(yīng)熱烈，提出了很多意見(jiàn)和建議”。另外許多行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和市民還積極通過(guò)不同的方式積極反映訴求、傳達(dá)意見(jiàn)。在意見(jiàn)征求階段，通過(guò)市民傳真、電子郵件、來(lái)信、當(dāng)面反映、接聽(tīng)電話以及相關(guān)部門(mén)單位召開(kāi)座談會(huì)等方式收集聽(tīng)取的意見(jiàn)和建議總計(jì)168份[8]。在這些意見(jiàn)和建議中，行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制創(chuàng)新是重大焦點(diǎn)：其中多數(shù)意見(jiàn)同意這種創(chuàng)新；部分意見(jiàn)建議徹底廢除雙重體制；個(gè)別意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)該參照上海、深圳的做法設(shè)立獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會(huì)管理部門(mén)歸攏業(yè)務(wù)主管單位的職能；還有意見(jiàn)認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)仍需要政府來(lái)辦，否則大多數(shù)以前政府辦的行業(yè)協(xié)會(huì)將會(huì)因得不到政府部門(mén)的支持而癱瘓。廣東省人大原本打算在2004年11月正式進(jìn)入《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》的立法程序，但是由于在雙重管理體制等方面分歧較大，直到2005年5月23日《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例(第一稿)》才被送至廣東省人大常委會(huì)進(jìn)行審議。

正當(dāng)廣東省人大對(duì)此面臨重大分歧之時(shí)，國(guó)家發(fā)改委則正在籌劃行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制改革。在2003年的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委被撤銷(xiāo)，原有的指導(dǎo)和改革行業(yè)協(xié)會(huì)的職能被轉(zhuǎn)移至新成立的國(guó)家發(fā)改委。隨后發(fā)布的《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于2004年經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》提出，“推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)管理體制改革；按照自主設(shè)立、自我管理、自律運(yùn)行、自我發(fā)展”的總體思路，研究制定行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)改革指導(dǎo)意見(jiàn)；選擇有代表性的行業(yè)和城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)管理體制改革試點(diǎn)”，并首次提出行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制改革(之前1999年國(guó)家經(jīng)貿(mào)會(huì)提出的是“積極探索工商領(lǐng)域協(xié)會(huì)管理模式”)。為了加快行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制改革，同年，國(guó)家發(fā)改委與中國(guó)工經(jīng)聯(lián)聯(lián)合完成了《促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革與發(fā)展的若干政策(討論稿)》，提出“改革行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，采取分步實(shí)施的辦法，積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制改革，逐步形成單一、有效的管理體制；簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)主管單位對(duì)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)的管理內(nèi)容；抓緊修訂有關(guān)法規(guī)，取消業(yè)務(wù)主管單位對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立、變更、注銷(xiāo)登記前的審查和年檢的初審……鼓勵(lì)有條件的地方進(jìn)行管理體制改革試點(diǎn)，探索建立有效的監(jiān)管體制，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)”。從討論稿可以看出，這是一個(gè)相當(dāng)激進(jìn)的改革方向。2005年3月25日，國(guó)家發(fā)改委工業(yè)政策司將這個(gè)討論稿發(fā)送至中央政府各相關(guān)職能部門(mén)和省市級(jí)人民政府征求意見(jiàn)，并要求在4月15日之前反饋其意見(jiàn)[9]。根據(jù)筆者對(duì)立法人員的訪談得知，這份文件對(duì)于廣東省最后能夠?qū)崿F(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)單一管理體制的變革至關(guān)重要，起到了定位改革方向的作用。雖然有了基本的改革方向，但是中央的改革方案還未正式出臺(tái)，為了進(jìn)一步減少改革阻力，廣東省人大法制委員會(huì)進(jìn)行了廣泛的意見(jiàn)征求：包括46位人大代表、26個(gè)省政府部門(mén)、廣東省的21個(gè)市縣人大常委會(huì)、17個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)和7位專(zhuān)家學(xué)者，除此之外還派專(zhuān)人去北京咨詢(xún)?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)意見(jiàn)并得到支持。2005年9月，廣東省人大法制委員會(huì)將《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例(草案修改稿)》送至省人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議。在這個(gè)修改稿中，沒(méi)有了關(guān)于業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)的提法，只是規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)是行業(yè)協(xié)會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)；其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并通過(guò)提出建議、發(fā)布信息、制定導(dǎo)向性政策等方式對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)?！睆闹贫仍O(shè)計(jì)來(lái)看，這實(shí)際是一種單一行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，因?yàn)樗鼜U除了原有業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)程序、人財(cái)物和活動(dòng)的管制，并明確了有關(guān)部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)：監(jiān)督必須依法進(jìn)行；指導(dǎo)只是宏觀指導(dǎo)并明確具體形式。2005年12月2日，省人大常委會(huì)審議通過(guò)《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，有56名人大常委參與了投票，其中54票贊成、2票棄權(quán)。行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制首次被地方政府突破并引入了全新的單一管理體制。從結(jié)果來(lái)看，廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制創(chuàng)新最為徹底，屬于制度替代創(chuàng)新模式。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)溫州、上海、深圳和廣東等地方政府關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制創(chuàng)新模式選擇的實(shí)證研究可以看出，在改革動(dòng)機(jī)和能力相同或相似的情況下，中央層面的外部宏觀制度環(huán)境的改革成本和制度變通余地對(duì)于地方政府的制度創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、能力、程度具有重要影響，特別是那些具有較高改革成本和較大受制于宏觀制度安排的領(lǐng)域,更需要中央政府提供更為寬松的政治環(huán)境，并賦予更多的制度安排回旋空間。作為理性人的地方政府，會(huì)根據(jù)中央政府提供的制度約束考慮改革成本，并選擇適當(dāng)可行的創(chuàng)新模式，其政策含義是既要充分釋放地方政府的改革潛力，又要更大程度地發(fā)揮地方的創(chuàng)新積極性。這需要中央政府提供更為寬松的政治環(huán)境，并賦予地方政府更多的突破現(xiàn)有制度安排的余地。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

收稿日期：2015-05-20；

修訂日期：2015-12-10

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國(guó)新型獨(dú)立政社關(guān)系的重構(gòu):廣東社會(huì)組織管理體制改革的實(shí)踐及效果研究”(13YJC810010)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)團(tuán)體管理體制改革研究：原因分析及效果研究”(2015XMS01)

作者簡(jiǎn)介：劉英(1976—)，女，講師，博士，從事國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-462X(2016)06-0062-06

·政治發(fā)展研究·