王丹丹
農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題研究
——以政府責(zé)任為視角
王丹丹
摘要:隨著人口老齡化進(jìn)程的加速,農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難成為了一個亟需解決的問題,針對我國社會現(xiàn)實(shí),除了農(nóng)村家庭承擔(dān)主要養(yǎng)老責(zé)任之外,政府也應(yīng)該積極履行其職責(zé),以維護(hù)農(nóng)村空巢老人合法的養(yǎng)老權(quán)益。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村空巢老人;養(yǎng)老保障;政府責(zé)任
伴隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加深,農(nóng)村青壯年勞動力大量涌入城市,農(nóng)村留守兒童和空巢老人問題成為了日益關(guān)注的社會焦點(diǎn)問題??粘怖先耸侵竷号辉谏磉叄狈φ疹櫟睦先?,包括老人單獨(dú)居住或夫妻共同居住。隨著年齡的增長,身體機(jī)能逐步下降,辨識和控制行為能力也在降低,老年人成為了社會中的弱勢群體,尤其是兒女不在身邊的農(nóng)村空巢老人,其養(yǎng)老保障問題更為嚴(yán)峻。誰應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老責(zé)任,這是一個目前存在爭議的問題。各個國家從不同國情出發(fā),確立了不同的責(zé)任主體,有的是由政府完全承擔(dān),有的設(shè)置了包括政府在內(nèi)的多種主體共同承擔(dān)。不可否認(rèn)的是,政府在養(yǎng)老保障方面承擔(dān)了越來越多的責(zé)任。那么在我國,針對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老權(quán)益得不到充分保障的現(xiàn)實(shí)情況下,政府是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任,應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任這是本文研究的重點(diǎn)問題。
現(xiàn)代漢語詞典對“責(zé)任”一詞的解釋為:一,分內(nèi)應(yīng)做之事;二,特定的人對特定事項的發(fā)生、發(fā)展、變化及其后果負(fù)有積極的助長義務(wù);三,應(yīng)承擔(dān)的過失。因此政府責(zé)任可以界定為,政府依法履行職權(quán),并同時承擔(dān)沒有履職的法律后果。政府責(zé)任與責(zé)任政府密切相關(guān),但是也有不同之處。責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)政府不當(dāng)履職應(yīng)該承擔(dān)過錯或過失責(zé)任,而政府責(zé)任問題主要研究政府應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任,強(qiáng)調(diào)承擔(dān)責(zé)任的種類與內(nèi)容。伯特蘭·羅素在其著作《權(quán)威與個人》中論述到:“政府的主要目的,我認(rèn)為應(yīng)該有三個:安全、公正和保護(hù)?!倍r(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題正是涉及這一特殊群體的安全、公正和保護(hù)的需求,因此應(yīng)該由政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
(一)政府承擔(dān)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老責(zé)任有利于促進(jìn)社會公平與公正
社會公平指的是社會主體,包括個人、組織平等的享有權(quán)利和履行義務(wù),合理享有社會資源及公共產(chǎn)品與服務(wù)。養(yǎng)老保障體現(xiàn)公平、公正。我國的養(yǎng)老和醫(yī)療保障長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),資金與政策投入向城市傾斜,忽視村民的養(yǎng)老與醫(yī)療問題,農(nóng)村老年人主要依靠家庭養(yǎng)老。2013年新修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了:“老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利,有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利,有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利?!边@體現(xiàn)出國家已經(jīng)認(rèn)識到養(yǎng)老保障問題是一個嚴(yán)峻的社會問題,其解決政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。盡管《老年人權(quán)益保護(hù)法》從家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)、社會保障、社會服務(wù)和社會優(yōu)待等方面對老年人權(quán)益保障問題進(jìn)行了規(guī)定,但是迄今為止,法律實(shí)施方面,我國養(yǎng)老保障制度設(shè)計、相關(guān)實(shí)施細(xì)則、財政支持、其他社會組織參加等方面仍然存在問題。
以農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老中的保險制度為例,2009年的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定,新農(nóng)?;饋碓从趥€人、集體及政府,參保方式為農(nóng)民個人自愿,基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每月55元,地方政府可以適當(dāng)增加。通過法律規(guī)定,我們可以發(fā)現(xiàn),國家制定的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低,僅僅依靠養(yǎng)老保險金達(dá)不到農(nóng)村空巢老人維持基本生活的目的。而農(nóng)村空巢老人在自己及兒女為社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時,在養(yǎng)老問題上政府卻沒有提供基本保障,這是有違社會公平與公正的。因此政府除了承擔(dān)促進(jìn)社會發(fā)展職能之外,還應(yīng)該公平的分配社會資源,使每個人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,尤其應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題,盡快制定有針對性和可操作性的法律法規(guī),完善配套措施,真正使農(nóng)村空巢老人老有所養(yǎng),以促進(jìn)社會公平與公正。
(二)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的責(zé)任
第六次人口普查顯示,中國60歲及以上人口占13.26%,老齡化進(jìn)程加快。而我國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代化,“未富先老”已經(jīng)成為一個重要的社會現(xiàn)象。伴隨著年齡的增長,老年人身體機(jī)能逐年下降,而空巢化現(xiàn)象的出現(xiàn)使老年人得不到應(yīng)有的照顧,晚年生活堪憂。大多數(shù)的農(nóng)村空巢老人由于子女外出打工,需要承擔(dān)繁重的家務(wù)勞動及照顧家庭留守兒童的責(zé)任,生活壓力大,情感需求往往長期得不到滿足。
公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品相對,指的是為社會大多數(shù)人共同消費(fèi)或者共同享有的服務(wù)或者物品。社會中的每個人都會成為老年人,因此養(yǎng)老保障是每一個人的基本需求,具有公共產(chǎn)品與服務(wù)的屬性。公共產(chǎn)品和服務(wù)需要由國家提供,這是國家責(zé)任之一,政府應(yīng)該通過制定法律法規(guī)、財政支持,輿論宣傳等多角度建立較為成熟和完善的包括保障農(nóng)村空巢老人在內(nèi)的社會養(yǎng)老體系,以充分履行政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。
(三)維護(hù)農(nóng)村空巢老人的合法權(quán)益是政府的責(zé)任
我國《憲法》規(guī)定公民在年老的情況下享有物質(zhì)幫助權(quán)?!独夏耆藱?quán)益保障法》也規(guī)定國家保障老年人依法享有的權(quán)益。這表明,養(yǎng)老權(quán)作為老年人法律權(quán)利之一,受到國家保護(hù)。農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)資助、生活照顧和精神慰藉三個方面,如何滿足農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求,這需要國家運(yùn)行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)積極作為,參考其他國家的成熟經(jīng)驗,建立完備的老年人權(quán)益保障體系,以實(shí)現(xiàn)維護(hù)農(nóng)村空巢老人權(quán)益的政府責(zé)任。
(一)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)
通過對我國相關(guān)法律制度的梳理,我國目前養(yǎng)老保障法律制度形成了以《社會保險法》、《老年人權(quán)益保障法》為龍頭,相關(guān)法規(guī)、規(guī)章作為實(shí)施配套的基本格局。整體上來看,《社會保險法》規(guī)定了我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建立的基本原則,雖然這部法律對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老制度具有重要意義,但是規(guī)定較為原則,還需要相關(guān)立法主體進(jìn)行補(bǔ)充性及執(zhí)行性立法。2013年修改的《老年人權(quán)益保障法》從保障老年人權(quán)益的角度出發(fā),從老年人權(quán)益保障的基本原則,家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會保障、賦予、優(yōu)撫、宜居環(huán)境等八個方面對老年人權(quán)益保障問題進(jìn)行了規(guī)定,與《社會保險法》相比,針對性更強(qiáng),更具有前瞻性。不過相應(yīng)配套措施并沒有及時跟上立法節(jié)奏,該法實(shí)施三年以來,仍然存在財政支持不足,相關(guān)實(shí)施細(xì)則不完善、社會組織參與動力不足等問題。
因此,針對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題,國家應(yīng)該在《社會保險法》及《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上,督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)盡快出臺相關(guān)配套規(guī)定及實(shí)施細(xì)則,注意相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性及可操作性,針對農(nóng)村空巢老人問題可以單獨(dú)進(jìn)行有針對性的立法,以維護(hù)其合法權(quán)益。
(二)組織實(shí)施相關(guān)養(yǎng)老保障法律規(guī)定
亞里斯多德曾經(jīng)論述法治的基本條件,即首先制定的法律是良法,其次良法得到有效實(shí)施。因此法律的生命在于實(shí)施,不能真正實(shí)施的法律得不到任何人的尊重。為了維護(hù)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老權(quán)益,應(yīng)該組織各地各機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)《社會保險法》及《老年人權(quán)益保障法》,真正把法律落到實(shí)處。各地農(nóng)村可以建立空巢老人養(yǎng)老專項基金,對符合幫扶條件的農(nóng)村空巢老人定期給予經(jīng)濟(jì)資助和醫(yī)療服務(wù)。同時針對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難的問題,各地方政府應(yīng)該根據(jù)本地實(shí)際情況,采取靈活多樣、切實(shí)可行的手段維護(hù)其合法權(quán)益,例如可以通過獎勵政策,鼓勵農(nóng)村青壯年在本地創(chuàng)業(yè),這樣在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的同時兼顧家庭內(nèi)部老年人的養(yǎng)老需求??梢怨膭钌鐣α窟M(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中來,發(fā)揮社會中每個人和每個組織的力量為解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題貢獻(xiàn)力量。
(三)監(jiān)管實(shí)施情況,評價實(shí)施效果
政府應(yīng)該針對法律法規(guī)及配套措施的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管,建立監(jiān)督機(jī)制,對養(yǎng)老基金的籌集及使用情況進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督主體應(yīng)該和養(yǎng)老金發(fā)放主體相分離。同時,各地政府應(yīng)該建立關(guān)于空巢老人養(yǎng)老扶助制度實(shí)施評價機(jī)制,通過相關(guān)措施實(shí)施效果的評價,及時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)范及政策內(nèi)容,以優(yōu)化農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障措施。
農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難已經(jīng)成為了一個社會性難題,如何維護(hù)其合法權(quán)益,這需要政府真正負(fù)擔(dān)起其責(zé)任,在制度設(shè)計、實(shí)施各方面進(jìn)行積極有效的作為,從而促進(jìn)社會公平與公正,樹立良好的政府形象。
隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,農(nóng)村青壯年勞動力向城市的轉(zhuǎn)移,農(nóng)村空巢老人數(shù)量呈增長趨勢,如何使農(nóng)村空巢老人安度晚年,這需要政府、社會、家庭各個方面的共同努力?,F(xiàn)階段農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題折射出我國養(yǎng)老保障制度尚不完善,這需要政府在資源配給、制度設(shè)計、輿論宣傳等各個方面有所作為,以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村空巢老人的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂?!?/p>
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作者單位:(錦州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院醫(yī)事法律教研室)