王丹丹

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題研究
——以政府責任為視角

王丹丹

摘要：隨著人口老齡化進程的加速，農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難成為了一個亟需解決的問題，針對我國社會現(xiàn)實，除了農(nóng)村家庭承擔主要養(yǎng)老責任之外，政府也應(yīng)該積極履行其職責，以維護農(nóng)村空巢老人合法的養(yǎng)老權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空巢老人；養(yǎng)老保障；政府責任

伴隨著城市化進程的進一步加深，農(nóng)村青壯年勞動力大量涌入城市，農(nóng)村留守兒童和空巢老人問題成為了日益關(guān)注的社會焦點問題。空巢老人是指兒女不在身邊，缺乏照顧的老人，包括老人單獨居住或夫妻共同居住。隨著年齡的增長，身體機能逐步下降，辨識和控制行為能力也在降低，老年人成為了社會中的弱勢群體，尤其是兒女不在身邊的農(nóng)村空巢老人，其養(yǎng)老保障問題更為嚴峻。誰應(yīng)該承擔農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老責任，這是一個目前存在爭議的問題。各個國家從不同國情出發(fā)，確立了不同的責任主體，有的是由政府完全承擔，有的設(shè)置了包括政府在內(nèi)的多種主體共同承擔。不可否認的是，政府在養(yǎng)老保障方面承擔了越來越多的責任。那么在我國，針對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老權(quán)益得不到充分保障的現(xiàn)實情況下，政府是否應(yīng)該承擔責任，應(yīng)該承擔何種責任這是本文研究的重點問題。

一、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度中確立政府責任的必要性分析

現(xiàn)代漢語詞典對“責任”一詞的解釋為：一，分內(nèi)應(yīng)做之事；二，特定的人對特定事項的發(fā)生、發(fā)展、變化及其后果負有積極的助長義務(wù)；三，應(yīng)承擔的過失。因此政府責任可以界定為，政府依法履行職權(quán)，并同時承擔沒有履職的法律后果。政府責任與責任政府密切相關(guān)，但是也有不同之處。責任政府強調(diào)政府不當履職應(yīng)該承擔過錯或過失責任，而政府責任問題主要研究政府應(yīng)該承擔何種責任，強調(diào)承擔責任的種類與內(nèi)容。伯特蘭·羅素在其著作《權(quán)威與個人》中論述到：“政府的主要目的，我認為應(yīng)該有三個：安全、公正和保護?！倍r(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題正是涉及這一特殊群體的安全、公正和保護的需求，因此應(yīng)該由政府承擔相應(yīng)責任。

（一）政府承擔農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老責任有利于促進社會公平與公正

社會公平指的是社會主體，包括個人、組織平等的享有權(quán)利和履行義務(wù)，合理享有社會資源及公共產(chǎn)品與服務(wù)。養(yǎng)老保障體現(xiàn)公平、公正。我國的養(yǎng)老和醫(yī)療保障長期實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，資金與政策投入向城市傾斜，忽視村民的養(yǎng)老與醫(yī)療問題，農(nóng)村老年人主要依靠家庭養(yǎng)老。2013年新修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了：“老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。”這體現(xiàn)出國家已經(jīng)認識到養(yǎng)老保障問題是一個嚴峻的社會問題，其解決政府負有不可推卸的責任。盡管《老年人權(quán)益保護法》從家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)、社會保障、社會服務(wù)和社會優(yōu)待等方面對老年人權(quán)益保障問題進行了規(guī)定，但是迄今為止，法律實施方面，我國養(yǎng)老保障制度設(shè)計、相關(guān)實施細則、財政支持、其他社會組織參加等方面仍然存在問題。

以農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老中的保險制度為例，2009年的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)?；饋碓从趥€人、集體及政府，參保方式為農(nóng)民個人自愿，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每月55元，地方政府可以適當增加。通過法律規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，國家制定的養(yǎng)老金標準偏低，僅僅依靠養(yǎng)老保險金達不到農(nóng)村空巢老人維持基本生活的目的。而農(nóng)村空巢老人在自己及兒女為社會發(fā)展做出貢獻的同時，在養(yǎng)老問題上政府卻沒有提供基本保障，這是有違社會公平與公正的。因此政府除了承擔促進社會發(fā)展職能之外，還應(yīng)該公平的分配社會資源，使每個人分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，尤其應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題，盡快制定有針對性和可操作性的法律法規(guī)，完善配套措施，真正使農(nóng)村空巢老人老有所養(yǎng)，以促進社會公平與公正。

（二）提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的責任

第六次人口普查顯示，中國60歲及以上人口占13.26%，老齡化進程加快。而我國還遠遠沒有達到現(xiàn)代化，“未富先老”已經(jīng)成為一個重要的社會現(xiàn)象。伴隨著年齡的增長，老年人身體機能逐年下降，而空巢化現(xiàn)象的出現(xiàn)使老年人得不到應(yīng)有的照顧，晚年生活堪憂。大多數(shù)的農(nóng)村空巢老人由于子女外出打工，需要承擔繁重的家務(wù)勞動及照顧家庭留守兒童的責任，生活壓力大，情感需求往往長期得不到滿足。

公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品相對，指的是為社會大多數(shù)人共同消費或者共同享有的服務(wù)或者物品。社會中的每個人都會成為老年人，因此養(yǎng)老保障是每一個人的基本需求，具有公共產(chǎn)品與服務(wù)的屬性。公共產(chǎn)品和服務(wù)需要由國家提供，這是國家責任之一，政府應(yīng)該通過制定法律法規(guī)、財政支持，輿論宣傳等多角度建立較為成熟和完善的包括保障農(nóng)村空巢老人在內(nèi)的社會養(yǎng)老體系，以充分履行政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。

（三）維護農(nóng)村空巢老人的合法權(quán)益是政府的責任

我國《憲法》規(guī)定公民在年老的情況下享有物質(zhì)幫助權(quán)?！独夏耆藱?quán)益保障法》也規(guī)定國家保障老年人依法享有的權(quán)益。這表明，養(yǎng)老權(quán)作為老年人法律權(quán)利之一，受到國家保護。農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求主要體現(xiàn)為經(jīng)濟資助、生活照顧和精神慰藉三個方面，如何滿足農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求，這需要國家運行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)積極作為，參考其他國家的成熟經(jīng)驗，建立完備的老年人權(quán)益保障體系，以實現(xiàn)維護農(nóng)村空巢老人權(quán)益的政府責任。

二、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度中政府責任的內(nèi)容

（一）制定和完善相關(guān)法律法規(guī)

通過對我國相關(guān)法律制度的梳理，我國目前養(yǎng)老保障法律制度形成了以《社會保險法》、《老年人權(quán)益保障法》為龍頭，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章作為實施配套的基本格局。整體上來看，《社會保險法》規(guī)定了我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建立的基本原則，雖然這部法律對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老制度具有重要意義，但是規(guī)定較為原則，還需要相關(guān)立法主體進行補充性及執(zhí)行性立法。2013年修改的《老年人權(quán)益保障法》從保障老年人權(quán)益的角度出發(fā)，從老年人權(quán)益保障的基本原則，家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會保障、賦予、優(yōu)撫、宜居環(huán)境等八個方面對老年人權(quán)益保障問題進行了規(guī)定，與《社會保險法》相比，針對性更強，更具有前瞻性。不過相應(yīng)配套措施并沒有及時跟上立法節(jié)奏，該法實施三年以來，仍然存在財政支持不足，相關(guān)實施細則不完善、社會組織參與動力不足等問題。

因此，針對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題，國家應(yīng)該在《社會保險法》及《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上，督促有關(guān)國家機關(guān)盡快出臺相關(guān)配套規(guī)定及實施細則，注意相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性及可操作性，針對農(nóng)村空巢老人問題可以單獨進行有針對性的立法，以維護其合法權(quán)益。

（二）組織實施相關(guān)養(yǎng)老保障法律規(guī)定

亞里斯多德曾經(jīng)論述法治的基本條件，即首先制定的法律是良法，其次良法得到有效實施。因此法律的生命在于實施，不能真正實施的法律得不到任何人的尊重。為了維護農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老權(quán)益，應(yīng)該組織各地各機關(guān)認真學(xué)習(xí)《社會保險法》及《老年人權(quán)益保障法》，真正把法律落到實處。各地農(nóng)村可以建立空巢老人養(yǎng)老專項基金，對符合幫扶條件的農(nóng)村空巢老人定期給予經(jīng)濟資助和醫(yī)療服務(wù)。同時針對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難的問題，各地方政府應(yīng)該根據(jù)本地實際情況，采取靈活多樣、切實可行的手段維護其合法權(quán)益，例如可以通過獎勵政策，鼓勵農(nóng)村青壯年在本地創(chuàng)業(yè)，這樣在發(fā)展本地經(jīng)濟的同時兼顧家庭內(nèi)部老年人的養(yǎng)老需求?？梢怨膭钌鐣α窟M入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中來，發(fā)揮社會中每個人和每個組織的力量為解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題貢獻力量。

（三）監(jiān)管實施情況，評價實施效果

政府應(yīng)該針對法律法規(guī)及配套措施的實施情況進行監(jiān)管，建立監(jiān)督機制，對養(yǎng)老基金的籌集及使用情況進行監(jiān)督，監(jiān)督主體應(yīng)該和養(yǎng)老金發(fā)放主體相分離。同時，各地政府應(yīng)該建立關(guān)于空巢老人養(yǎng)老扶助制度實施評價機制，通過相關(guān)措施實施效果的評價，及時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)范及政策內(nèi)容，以優(yōu)化農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障措施。

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難已經(jīng)成為了一個社會性難題，如何維護其合法權(quán)益，這需要政府真正負擔起其責任，在制度設(shè)計、實施各方面進行積極有效的作為，從而促進社會公平與公正，樹立良好的政府形象。

結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空巢老人數(shù)量呈增長趨勢，如何使農(nóng)村空巢老人安度晚年，這需要政府、社會、家庭各個方面的共同努力?，F(xiàn)階段農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題折射出我國養(yǎng)老保障制度尚不完善，這需要政府在資源配給、制度設(shè)計、輿論宣傳等各個方面有所作為，以真正實現(xiàn)農(nóng)村空巢老人的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂?！?/p>

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作者單位：（錦州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院醫(yī)事法律教研室）