顧春光，霍國(guó)慶

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué)　公共政策與管理學(xué)院，北京　100049)

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區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量保證核心機(jī)制研究
——基于扎根理論的我國(guó)省級(jí)十二五規(guī)劃實(shí)證研究

顧春光，霍國(guó)慶

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京100049)

摘要：當(dāng)前，我國(guó)“十二五”規(guī)劃已經(jīng)收官，各地政府有序開展總結(jié)評(píng)估工作。在這一時(shí)期，如何從“十二五”規(guī)劃文本挖掘角度切入，研究規(guī)劃編制的質(zhì)量保證機(jī)制，不僅具有學(xué)術(shù)意義，更具有指導(dǎo)未來規(guī)劃編制的實(shí)踐價(jià)值。本文首先從文獻(xiàn)回顧著手，分別從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等層面提煉規(guī)劃的本質(zhì)。其次，選擇了31個(gè)省級(jí)“十二五”規(guī)劃文本作為案例，通過扎根理論分析，構(gòu)建了區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量核心機(jī)理模型(“定位—博弈—平衡整合模型”)。最后，基于這一模型，分別從堅(jiān)持人民主體、堅(jiān)持依法治國(guó)、堅(jiān)持五大理念提出政策建議，以期對(duì)各地政府未來規(guī)劃編制提供方法論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃；扎根分析；“十二五”規(guī)劃；編制質(zhì)量

一、問題提出

戰(zhàn)略規(guī)劃作為我國(guó)政府公共政策的組成部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響遠(yuǎn)大于崇尚自由經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家。從建國(guó)初期第一個(gè)五年計(jì)劃到2015年為止，我國(guó)已經(jīng)完成了十二個(gè)五年計(jì)劃(規(guī)劃)的編制和實(shí)施工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要而深刻的影響[1]。

當(dāng)前，在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的大框架下[2]，我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃被賦予了更加豐富的內(nèi)涵，不僅承擔(dān)了重大建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的規(guī)劃任務(wù)，也承擔(dān)著社會(huì)治理、環(huán)境資源改善等方面的規(guī)劃任務(wù)。面對(duì)復(fù)雜多變的世情國(guó)情，為了完成全面建成小康社會(huì)的歷史重任，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)時(shí)代和現(xiàn)實(shí)的需求，更好地發(fā)揮凝聚、引領(lǐng)和保障等功能作用。在這一背景下，如何系統(tǒng)性地總結(jié)和提煉編制經(jīng)驗(yàn)，深入探討規(guī)劃的本質(zhì)，藉此完善規(guī)劃編制質(zhì)量保證機(jī)制，不僅具有較高的學(xué)術(shù)意義，而且將對(duì)各地方政府未來科學(xué)編制和落實(shí)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃等工作具有較大的實(shí)踐價(jià)值。

二、文獻(xiàn)回顧

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度和一定階段的產(chǎn)物。隨著戰(zhàn)略規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)界的推廣并不斷取得成功，政府公共部門也逐漸借鑒其管理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，以政府總體規(guī)劃為代表的一系列區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，已經(jīng)在西方國(guó)家公共部門得到廣泛應(yīng)用。從下而上來看，不同主體產(chǎn)生不同的利益訴求，需要一個(gè)合作平臺(tái)進(jìn)行對(duì)話；從上而下來看，地方政府作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)者，也需要一種政策工具來協(xié)調(diào)各方利益，形成發(fā)展共識(shí)?？梢哉J(rèn)為，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的本質(zhì)是地方政府主導(dǎo)下不同利益主體的博弈均衡狀態(tài)的顯性化。它不僅是一個(gè)博弈過程，同時(shí)也是一個(gè)博弈結(jié)果。而誰最有力量，誰就決定規(guī)劃，誰的利益就能夠得到更好地維護(hù)和體現(xiàn)。相對(duì)于企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃,區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃有著自身的顯著特點(diǎn)：

(一)從政治角度來看，規(guī)劃體現(xiàn)了政府執(zhí)政者的意志

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，單純的市場(chǎng)機(jī)制無法兼顧局部與整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)與短期利益，客觀上需要一個(gè)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主導(dǎo)者。地方政府天然具備這樣的優(yōu)勢(shì)，也需要區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃作為公共政策工具，協(xié)調(diào)各方利益，搶抓外部機(jī)遇，明確發(fā)展目標(biāo)，提供公共服務(wù)。Robert R. Mayer認(rèn)為，在社會(huì)日趨多元化的背景下，政府這一顯性權(quán)威通過規(guī)劃對(duì)各類資源以及發(fā)展權(quán)的分配，整合不同群體和個(gè)人之間利益關(guān)系[3]。王虎峰認(rèn)為，規(guī)劃是以政府等為主體, 對(duì)未來問題所進(jìn)行的整體性思考，并開展一整套行動(dòng)方案設(shè)計(jì)的活動(dòng)[4]。P. Cooke認(rèn)為，規(guī)劃是政府通過法律實(shí)施的文明過程的重要組成部分[5]。John M. Levy認(rèn)為，公共部門有義務(wù)向整個(gè)城市的全體政治人群說明情況，因此規(guī)劃必然要受到政治影響[6]。George Steiner認(rèn)為,公共部門需要考慮的政治因素多于經(jīng)濟(jì)因素,因此具有一定的政治權(quán)威性[7]。A. Thornley認(rèn)為，規(guī)劃涉及到如何重塑當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程，以達(dá)到發(fā)展的目標(biāo)，因此是一種深刻的政治行為[8]。Rexford G. Tugwell認(rèn)為，規(guī)劃是運(yùn)用政府權(quán)力對(duì)國(guó)家資源進(jìn)行調(diào)配的過程，可以認(rèn)為它和立法、行政、司法類似，是政府的“第四種權(quán)力”[9]。在整合利益的過程，政府較為穩(wěn)定、連續(xù)的發(fā)展理念將逐步塑造為價(jià)值觀，深刻且持續(xù)地影響未來區(qū)域發(fā)展。

(二)從經(jīng)濟(jì)角度來看，規(guī)劃是追求收益最大化的結(jié)果

經(jīng)濟(jì)性因素既是規(guī)劃存在和發(fā)展的原動(dòng)力，也是規(guī)劃所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)。上個(gè)世紀(jì)90年代以后，我國(guó)規(guī)劃的價(jià)值取向經(jīng)歷了從單一的經(jīng)濟(jì)效益向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等綜合效益的轉(zhuǎn)變。王華兵認(rèn)為，規(guī)劃以全面塑造城市公共生活為主，其本質(zhì)訴求就在于社會(huì)公共利益的最大化和利益沖突的最小化[10]。Peter Hall認(rèn)為，規(guī)劃是一種為了既定目標(biāo)或者是目標(biāo)群而開展有序行動(dòng)的常規(guī)行為[11]。馮雁軍認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃體系的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)所進(jìn)行的地域空間上的安排[12]。肖秋生認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃是針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部分的建設(shè)安排，把相互隔閡的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來，同時(shí)納入地區(qū)生產(chǎn)力和空間結(jié)構(gòu)的有機(jī)體系[13]。毛漢英認(rèn)為，廣義的區(qū)域規(guī)劃是指在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所做出的總體部署[14]。胡序威認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃即對(duì)某一特定區(qū)域的發(fā)展和建設(shè)所進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性規(guī)劃[15]。賴世剛認(rèn)為，規(guī)劃是有關(guān)意圖、可能行動(dòng)、后果以及相互之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)化信息[16]。安淑新認(rèn)為，規(guī)劃是為達(dá)到某種目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃對(duì)象未來發(fā)展變化狀況的設(shè)想、謀劃、部署或具體安排。五年規(guī)劃是政府對(duì)一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治、生態(tài)等領(lǐng)域在時(shí)空上的設(shè)想、謀劃、部署或具體安排，側(cè)重于宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性[17]。

(三)從社會(huì)角度來看，規(guī)劃是各方博弈均衡的結(jié)果

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃最大的不同，在于它擁有數(shù)量眾多的利益主體，構(gòu)成了一個(gè)典型的復(fù)雜博弈過程。西方協(xié)作式規(guī)劃理論強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)盡可能廣泛的相關(guān)利益方群體進(jìn)入規(guī)劃的相關(guān)程序，并通過交流達(dá)成共識(shí)[18]。金太軍認(rèn)為，公共政策的過程既包括政黨、政府以及公共社會(huì)的利益表達(dá)、博弈、妥協(xié)等過程，與之同時(shí)還伴隨著不同主體之間的價(jià)值取向的整合[19]。John Forest提出為“人民規(guī)劃”，提出要關(guān)注弱勢(shì)群體，通過溝通使規(guī)劃過程盡可能民主化[20]。John Friedmann認(rèn)為，公共規(guī)劃就是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，以支撐未來的行動(dòng)[21]。張庭偉認(rèn)為，規(guī)劃是在特定社會(huì)條件下對(duì)當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)需求所作出的一種制度性的安排[22]。孫施文認(rèn)為，規(guī)劃是人類有目的地改造自然以及創(chuàng)建人類環(huán)境的過程，具有社會(huì)目標(biāo)導(dǎo)引等社會(huì)特征[23]。郭夏娟認(rèn)為，建立利益表達(dá)機(jī)制可以從規(guī)劃決策的源頭防止規(guī)劃價(jià)值的利益“倒錯(cuò)”，使利益相關(guān)的各方都有機(jī)會(huì)參與規(guī)劃倫理目標(biāo)選擇過程，真正體現(xiàn)規(guī)劃主體的多元性，有助于從源頭防止不公正的規(guī)劃利益分配，使城市規(guī)劃真正成為造福社會(huì)大眾的政策平臺(tái)[24]。黃顯中認(rèn)為，公共問題處于公共空間的位置，與之相關(guān)的多元主體要相互協(xié)商、相互合作，從而尋求解決公共問題的方案[25]。吳群芳認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)公共政策間的環(huán)節(jié)結(jié)構(gòu)已有很大變化，并形成了多維空間下的立體式的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)[26]。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

扎根理論是自然主義研究范式下的質(zhì)性研究方法，其分析過程主要是在經(jīng)驗(yàn)資料的基礎(chǔ)上，通過將現(xiàn)象概念化、范疇化，進(jìn)而抽象出新的概念，并上升為理論。扎根理論的操作過程包括資料收集、分層次編碼、理論生成與檢驗(yàn)等三個(gè)主要階段。其中，編碼過程是最為重要的環(huán)節(jié)，由開放式、主軸和選擇性編碼等核心步驟構(gòu)成[27]。扎根理論為研究者提供了一個(gè)步驟清晰、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治瞿Ｊ?，避免研究者受到既定框架的束縛，有助于建構(gòu)具有系統(tǒng)性的理論模型。

(二)案例選擇

本文選擇31個(gè)省級(jí)政府“十二五”規(guī)劃案例作為扎根理論研究的對(duì)象。31個(gè)文本主要來源于各省發(fā)改委網(wǎng)站上公開資料，部分來源于互聯(lián)網(wǎng)搜索。之所以選擇這些案例，主要基于如下考慮：

1.典型性

我國(guó)31個(gè)省域一般都具有較大的經(jīng)濟(jì)體量，廣東、江蘇、山東、浙江等省份已經(jīng)“富可敵國(guó)”。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜程度高，各省發(fā)展差異化程度大。同時(shí)，相對(duì)地市級(jí)或縣級(jí)政府，省級(jí)政府相對(duì)具有較大的自主權(quán)，有能力制定符合自身發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，所編制的規(guī)劃文本具有典型的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃特征。

2.科學(xué)性

中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過多年的發(fā)展，目前的起草模式和程序已較為完善。由于省級(jí)政府規(guī)劃涉及到復(fù)雜而深刻的利益關(guān)系，經(jīng)過各層級(jí)、各界面的多方博弈、多輪研討論證，還需要中央層面的認(rèn)可，并經(jīng)過省級(jí)人大部門的法律程序，因此相對(duì)于一般性訪談資料，其內(nèi)容的系統(tǒng)性和邏輯性較為顯著。

3.全面性

隨著我國(guó)政府政務(wù)信息公開程度的提高，省級(jí)政府“十二五”規(guī)劃樣本相對(duì)容易獲得，在操作方面可行性較高。所選擇的31個(gè)省級(jí)政府“十二五”規(guī)劃覆蓋了除港澳臺(tái)的我國(guó)所有的省級(jí)區(qū)域，屬于全樣本性質(zhì)的數(shù)據(jù)采集，既能夠反映我國(guó)區(qū)域發(fā)展的共性特點(diǎn)，也能夠體現(xiàn)不同區(qū)域類型的差異化特征。

四、范疇提煉和模型建構(gòu)

(一)開放性編碼

本研究所涉及的初始資料涉及31個(gè)省級(jí)“十二五”規(guī)劃文本，平均每個(gè)文本超過5萬字。但是，由于政府規(guī)劃已經(jīng)形成固定模式，一般來說第一句話是整個(gè)段落的中心句。按照此思路進(jìn)行編碼，可節(jié)省大量的精力和時(shí)間成本。在具體操作中，對(duì)第一個(gè)案例進(jìn)行開放式編碼，形成概念化結(jié)果，作為整個(gè)編碼過程中的概念化模板。以此為基礎(chǔ)，再逐個(gè)進(jìn)行下一個(gè)案例的開放式編碼，補(bǔ)充和修正概念模板[28]。完成31個(gè)案例的開放式編碼之后，就形成了比較完善的的概念模板。在最終概念模板的基礎(chǔ)上范疇化。表1是開放式編碼結(jié)果，包括108個(gè)初始概念、12個(gè)范疇。

(二)主軸編碼

通過主軸編碼，本研究發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著一定的邏輯關(guān)系。重新梳理和歸類這12個(gè)范疇化之間的關(guān)系，最終將12個(gè)范疇歸類為3大類，如表2所示。

表1　我國(guó)省級(jí)政府十二五規(guī)劃開放式編碼范疇化

表2　經(jīng)過主軸編碼而形成的主范疇

(三)選擇性編碼

選擇性編碼是在挖掘核心范疇的基礎(chǔ)上，以“故事線”方式建構(gòu)新理論架構(gòu)。通過對(duì)108個(gè)概念和12個(gè)子范疇及3個(gè)主范疇的深入分析梳理，同時(shí)結(jié)合原始資料的對(duì)照比較，發(fā)掘可以用“區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量保證核心機(jī)制”作為核心范疇來統(tǒng)領(lǐng)其它主范疇。故事線可以概括為:在規(guī)劃編制過程中，戰(zhàn)略定位機(jī)制、戰(zhàn)略博弈機(jī)制和戰(zhàn)略平衡機(jī)制是構(gòu)成區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵要素，也是確保一個(gè)好的規(guī)劃編制質(zhì)量的核心機(jī)制。以此“故事線”為基礎(chǔ)，本研究建構(gòu)出新的理論構(gòu)架——“區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量核心機(jī)制”，簡(jiǎn)稱“定位—博弈—平衡整合模型”(location -game-equilibrium system model，LGE model)，如圖1所示。

(四)理論飽和度檢驗(yàn)

本研究隨機(jī)抽取5個(gè)省級(jí)“十二五”規(guī)劃文本進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，模型中的范疇已經(jīng)發(fā)展得非常豐富，對(duì)于區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量核心機(jī)理模型的3個(gè)主范疇，沒有發(fā)現(xiàn)新的范疇和關(guān)系，主范疇內(nèi)也沒有發(fā)現(xiàn)新的構(gòu)成因子?？梢哉J(rèn)為，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量核心機(jī)理模型從理論上來說是飽和的。

圖1　區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量核心機(jī)制

五、模型闡釋

(一)戰(zhàn)略定位機(jī)制

做好戰(zhàn)略定位是保證區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量的基礎(chǔ)。首先，需要明確規(guī)劃本身的功能，是政府履職依據(jù)、社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖和人民行動(dòng)綱領(lǐng)。這就明確了為什么要做規(guī)劃。對(duì)做規(guī)劃的目標(biāo)不明確，顯然是無法完成一個(gè)高質(zhì)量的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的。第二，要對(duì)過去五年的規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)，吸取其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。如果對(duì)過去規(guī)劃的實(shí)施沒有清醒的認(rèn)識(shí)，新的規(guī)劃的編制基礎(chǔ)將根基不牢。第三，要針對(duì)未來五年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行科學(xué)的掃描和分析。這對(duì)于能否應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抓住重大機(jī)遇至關(guān)重要。最后，在上述基礎(chǔ)上，要形成統(tǒng)一的規(guī)劃理念，解決規(guī)劃為誰而服務(wù)這一關(guān)鍵問題，進(jìn)而完成整個(gè)戰(zhàn)略定位機(jī)制的程序。在這一過程中，政府的指導(dǎo)思想和發(fā)展理念將發(fā)揮決定性影響[29]。

(二)戰(zhàn)略博弈機(jī)制

規(guī)劃的編制是一個(gè)復(fù)雜的利益整合過程，它的重要功能就是調(diào)和社會(huì)矛盾和沖突，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)明確的目標(biāo)指引。在規(guī)劃理念的指引下，各個(gè)階層或群體通過法定程序的，協(xié)商形成共同的戰(zhàn)略目標(biāo)，推動(dòng)規(guī)劃編制邁出實(shí)質(zhì)性博弈的重要一步。因?yàn)槟繕?biāo)的設(shè)定，意味著資源配置和收益分配與之匹配。這不可避免地涉及到各群體的切身利益。政府的重要任務(wù)之一，就是要維護(hù)社會(huì)和諧。因此，在規(guī)劃實(shí)施階段，采取必要的改革措施勢(shì)在必行。

(三)戰(zhàn)略平衡機(jī)制

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，有著自身的運(yùn)行規(guī)律。單純的博弈機(jī)制無法從長(zhǎng)期和全局的高度來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多維度的利益沖突，需要政府這一有形之手來加以協(xié)調(diào)。集中體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是如何從空間產(chǎn)業(yè)等維度來統(tǒng)籌局部發(fā)展不平衡的問題，二是如何從城鄉(xiāng)維度統(tǒng)籌農(nóng)村和城市發(fā)展不均衡的問題，三是如何從代際維度統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間不協(xié)調(diào)的問題，四是如何從全局維度統(tǒng)籌自身發(fā)展與外部發(fā)展之間的競(jìng)合關(guān)系。

六、結(jié)論與展望

從總體上來看，我國(guó)省級(jí)“十二五”規(guī)劃編制質(zhì)量已經(jīng)邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，呈現(xiàn)出良好的局面。如果立足于本文所解構(gòu)出的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡三大機(jī)制來看，仍然存在較大的提升空間：一是戰(zhàn)略定位偏向雷同。大部分省級(jí)規(guī)劃談過去成績(jī)較多，對(duì)問題分析篇幅較少。戰(zhàn)略定位過多地參考上級(jí)的要求，而對(duì)自身發(fā)展實(shí)際的差異化表述較少。二是戰(zhàn)略博弈相對(duì)單一。由于規(guī)劃具有話語權(quán)的博弈主體更多地體現(xiàn)在是中央和地方兩級(jí)政府之間，目標(biāo)設(shè)置以及相應(yīng)的資源配置和收益分配更多地傾斜于地方政府方面，民生改善方面缺乏實(shí)質(zhì)性支撐。三是戰(zhàn)略平衡稍微不足。大部分省份還是追逐大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目和大工程等物質(zhì)建設(shè)，社會(huì)發(fā)展等方面重視程度不夠，對(duì)資源環(huán)境等方面實(shí)質(zhì)性平衡略顯不足。

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃編制質(zhì)量，涉及到治理體系和能力現(xiàn)代化的重大命題，需要付出長(zhǎng)期、系統(tǒng)的努力。基于現(xiàn)實(shí)考慮，可以從本研究中得到以下方面的啟示：

(一)堅(jiān)持人民主體，深化戰(zhàn)略定位機(jī)制建設(shè)

人民是推動(dòng)發(fā)展的根本力量，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的。規(guī)劃的戰(zhàn)略定位機(jī)制的核心，在于立足過去發(fā)展基礎(chǔ)和未來發(fā)展環(huán)境，更好地服務(wù)人民福祉。如果不能真正地做到以人為本，把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，那么將很難保證一個(gè)高質(zhì)量的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃。

(二)堅(jiān)持依法治國(guó)，深化戰(zhàn)略博弈機(jī)制建設(shè)

依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。要不斷探索和完善戰(zhàn)略博弈機(jī)制建設(shè)，把公眾參與、專家論證、集體討論決定確定為法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，推進(jìn)博弈規(guī)則制度化、民主化、科學(xué)化。如果博弈主體僅僅限制在各級(jí)政府之間，將很難從制度上保證人民的利益不受侵害。

(三)堅(jiān)持五大理念，深化戰(zhàn)略平衡機(jī)制建設(shè)

要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃真正的綜合平衡，需要有先進(jìn)的發(fā)展理念作為頂層指引。必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，并滲入規(guī)劃編制的全過程，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期利益和短期利益、局部利益和全局利益、群體利益和集體利益之間的協(xié)調(diào)。通過這些理念的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

(四)堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)+”，探索公民共建共享機(jī)制建設(shè)

在規(guī)劃編制過程中，如何使利益相關(guān)者獲得及時(shí)、準(zhǔn)確、充分的信息，是戰(zhàn)略定位、博弈和平衡機(jī)制的基礎(chǔ)。應(yīng)吸收消化“互聯(lián)網(wǎng)+”理念實(shí)質(zhì)，加大改革力度，破除部門壁壘，提升政府大數(shù)據(jù)整合、開放和共享能力，增強(qiáng)政府決策透明度，使廣大民眾能夠真正地越過規(guī)劃決策的“玻璃門”參與其中，形成政府、公眾和社會(huì)多元良性互動(dòng)的規(guī)劃主體結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

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(本文責(zé)編：辛城)

收稿日期：2016-01-20修回日期：2016-05-12

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11&ZD143)。

作者簡(jiǎn)介：顧春光(1979-)，男，漢族，江蘇連云港人，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士生，研究方向：區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃。

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)06-0073-07

Research on the Core Mechanism for Quality Assurance of Regional Strategic Planning:An Empirical Analysis of China’s Provincial 12th Five Year Plans Based on the Grounded Theory

GU Chun-guang，HUO Guo-qing

(SchoolofPublicPolicyandManagement,UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100049,China)

Abstract：At present, China’s twelfth five year plan is already ending, local governments in order to carry out the evaluation work summary. During this period, how to cut into the quality assurance mechanism of the research planning from the perspective of text mining in the twelfth five year plan, not only has academic significance, but also has the practical value to guide the future planning. This paper begins from the literature review, respectively, from the political, economic and social aspects of the essence of refining planning. Secondly, the text of 31 provincial "Twelfth Five Year Plan" was selected as a case. Based on the theoretical analysis, the core mechanism model of regional strategic planning was built. Finally, based on this model, the policy recommendations are put forward from five main ideas, which are insisting on the subject of the people, insisting on the rule of law and upholding the rule of law, in order to provide methodological guidance for the future planning of the local governments.

Key words:government strategic planning; arounded analysis; Twelfth Five-Years Plan；quality of work