朱茹穎

“營改增”后消費稅改為中央地方共享稅的可行性分析

朱茹穎

“營改增”后，地方主體稅種缺失，作為同是商品勞務(wù)稅的消費稅的改革被提上了日程。為了既保持中央與地方事權(quán)與支出責任的財稅結(jié)構(gòu)體系，又能增加地方財政收入，消費稅的改革目標應(yīng)是將目前的中央稅改為中央地方共享稅，在具體操作方面，可從消費稅稅目的擴展、征收環(huán)節(jié)的增加和稅率的結(jié)構(gòu)調(diào)整進行。

消費稅改革；中央地方共享稅；可行性

在2016年5月1日，營改增在全國施行。作為地方財稅收入主要來源的營業(yè)稅退出地方財政收入體系，從而造成地方主體稅種缺失。為了提升地方的稅收自主權(quán)，有效改善地方的消費環(huán)境，從而進一步提高消費能力，將同為流轉(zhuǎn)稅的消費稅改為中央地方共享稅的建議呼之欲出。

一、消費稅改為中央地方共享稅的必要性

歷年來，營業(yè)稅均是地方財政收入的主體稅種，占地方財政收入的比重在五成左右，是地方財政收入的重要來源。營業(yè)稅改為增值稅后，對地方的稅收收入將會造成非常大的沖擊。雖然財政部初步制定了收入過渡方案，即遵循“保存量、動增量”的原則來保證地方的既有利益格局，將原75%和25%的比例調(diào)整為過渡期間的五五分成。但地方稅收真正的保障還是要求確保有主體稅種，從而可以提升稅收自主權(quán)，直接取得稅收收入。因此在地方稅收收入主體稅種缺失的情況下，將同是商品勞務(wù)稅體系的消費稅作為中央地方共享稅，彌補地方政府因之失去的重要財力，成為了新一輪財稅體制改革必須面對和解決的問題之一。

目前由地方稅務(wù)局征收的稅種雖然不多，但是地稅局擔任著聚集地方財稅收入的責任，不可能合并到國稅系統(tǒng)。因此，在營改增后，有必要重新劃分征管權(quán)限，進一步明確中央和地方事權(quán)與支出責任，合理調(diào)整兩者收入劃分，形成中央與地方財力支出責任相配的財政體制。具體來說，可將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅或中央地方共享稅種，比如消費稅，以彌補營改增后對地方財稅收入影響。

對消費稅實行中央地方共享，對政府轉(zhuǎn)變治理能力也有積極意義。在實體經(jīng)濟勢微的今天，地方政府不應(yīng)主要依靠招商引資、置換土地來獲取稅源，只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，通過提高公共服務(wù)能力，改善地方消費環(huán)境，從而擴大并能帶動內(nèi)需，提高公眾消費能力得到體現(xiàn)。

二、消費稅改為中央地方共享稅的可行性

從營改增開始，國家拉開了新一輪財稅體制改革的序幕，涉及到重新配置中央和地方的財力格局，作為目前我國稅收體系中的第三大單行稅種，消費稅的改革在中央與地方分配關(guān)系中扮演著重要角色。從稅制原理來說，消費稅應(yīng)在最終的消費環(huán)節(jié)征收，但是由于零售環(huán)節(jié)征收成本相對較高，所以改在比較容易控制稅源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，就形成了目前消費稅收入全部納入中央財政的分配體系中。隨著改革的要求和征管系統(tǒng)的逐步完善，消費稅在零售環(huán)節(jié)征收并作為營業(yè)稅的替代稅種成為可能。由于消費稅的特殊調(diào)節(jié)功能，不可能將全部稅目收入歸地方所有，因此，使消費稅逐步成為地方稅的主體稅種，并實行中央地方共享稅款不失為一種選擇。這種分配方式下，不但使地方政府擁有較大稅收權(quán)限，也可增強消費內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，促進供給側(cè)改革。

三、完善消費稅稅制，為改為中央地方共享稅提供操作空間

1.逐步擴大消費稅征稅范圍，彌補地方稅收收入

地方主體稅種的缺失，雖然可以通過對增值稅的中央和地方分成比例的調(diào)節(jié)進行一部分的彌補，但地方稅收的真正保障是要求地方有主體稅種，從而可以直接取得稅收。2015年消費稅稅收收入占總稅收的8.4%，營業(yè)稅占比15%，從體量上來說，即使消費稅的稅收收入全歸地方財政，也不足以彌補營業(yè)稅缺失后的缺口。

我國的消費稅從功能上來說，主要是從宏觀角度出發(fā)、聚集財政收入，具中央稅特性，目前由中央政府實施征收、管理和支配，對于引導消費行為、調(diào)節(jié)收入分配有著重要作用。從國際上來看，各國普遍都征收消費稅，但多屬中央稅，英國和法國的中央稅占稅收收入的80%左右，美國和日本的消費稅則是中央地方共享，所以從國際經(jīng)驗上來看，我國可借鑒兩國案例進行操作。

作為財稅體制改革中需進一步完善的稅種，消費稅改革的方向應(yīng)是逐步擴大征收范圍規(guī)模。目前我國的消費稅從課征范圍來看，屬于有選擇性的有限型消費稅，只對15大類商品征收，除了目前的高能耗、高消費、高污染行業(yè)產(chǎn)品外，結(jié)合經(jīng)濟體制改革的方向及消費需求、消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，在消費稅范圍的選擇上，可逐步從有限型向中間型甚至延伸型發(fā)展，擴展到稅基廣、征稅后不會影響日常生活消費的新興的奢侈品、消費品，如私人飛機、高級定制、皮革制品等。進一步緩解收支缺口，發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。至于如果擴圍成功后消費稅中哪些項目歸地方財政，哪些項目歸中央，可由中央權(quán)衡統(tǒng)盤考慮。一般來說，對于占到消費稅收入大部分的卷煙、酒、車輛、化妝品、珠寶玉石、鞭炮煙火等這些大量在最終消費環(huán)節(jié)銷售的消費品，完全可以作為地方稅收收入稅目征收。

2.增加消費稅征收環(huán)節(jié)

消費稅目前除了金銀首飾在零售環(huán)節(jié)征收、卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)多征一道稅外，其余都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，這種設(shè)計雖然可提高稅務(wù)部門征管效率、降低征管成本。但隨著消費稅的進一步改革，會更多地向批發(fā)、零售環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，納稅人數(shù)量中將有更多的商業(yè)零售企業(yè)，由于商業(yè)零售企業(yè)信息比較分散、監(jiān)管力度難，這些企業(yè)由地方稅務(wù)部門來進行監(jiān)控、征管比較恰當，也為消費稅改為中央地方共享稅提供了操作環(huán)境。

3.進一步調(diào)整消費稅稅率結(jié)構(gòu)

目前消費稅稅率是按應(yīng)繳消費稅商品的不同品類規(guī)定稅率，包括從量計征在內(nèi)，稅率達到四十多個，操作性強，結(jié)構(gòu)較為合理。如果消費稅擴圍，由目前的主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收更多地轉(zhuǎn)移到消費環(huán)節(jié)，為了進一步調(diào)整消費結(jié)構(gòu)，可考慮將煙、酒等對環(huán)境、身體有害的劣值類消費品的稅率作進一步上調(diào)。

隨著消費稅改革的深入、自身的完善，必然會帶來消費稅稅收收入的增加，進一步影響到消費稅改為中央地方共享稅的稅制安排。本著保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的原則，共享稅收后地方政府的占比應(yīng)不會高于中央，因此無論是采用目前如增值稅的簡單比例分享，還是稅目中一部分歸中央一部分歸地方，地方財政從消費稅中分享到的收入是有限的。因此，消費稅只能暫時、部分緩解“營改增”后地方財政缺口，隨著財稅體制改革的進一步深入，消費稅稅制的改革還需和其他稅種一起，如資源稅、擬議開征的房地產(chǎn)稅等，從整個中央和地方財政稅收關(guān)系的重新構(gòu)建出發(fā)，主動對接國家的供給側(cè)政策改革，制定具體的、實效性及可操作性強的稅收分享辦法，進一步為化解產(chǎn)能過剩、支持創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新提供稅收支持。

[1]繆慧星.借鑒國外稅制改革經(jīng)驗完善我國結(jié)構(gòu)性減稅政策[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2013,35(2)：40.

[2]趙婧.消費稅或改為中央地方共享稅或面臨操作層面困難[N].經(jīng)濟參考報,2016-2-18.

[3]消費稅暫行條例,2009-01-01.

（作者單位：南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院）