李少毅　張東江

（陜西省城鄉(xiāng)供水管理辦公室　陜西　西安　710004）

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陜西農村飲水安全工程發(fā)展現狀及對策思考

李少毅張東江

（陜西省城鄉(xiāng)供水管理辦公室陜西西安710004）

摘要解決農村飲水困難、保障農村飲水水質安全，是全面建設小康社會的前提條件和重要基礎工作，對推動農村經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、增加農民收入和促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展具有重要意義。本文從分析陜西農村飲水安全發(fā)展歷程入手，全面總結了建設成效，并針對當前存在的突出問題和面臨的形勢，提出了今后一段時期發(fā)展的思路對策，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步加快農村飲水發(fā)展具有重要的指導意義。

關鍵詞陜西；農村飲水；現狀；對策研究

陜西地處西北干旱地區(qū)，面積達20.5萬km2，總人口3753萬人，農村人口2775萬人，人均水資源量為1125m3，僅占全國平均水平的一半。以秦嶺、北山為界，自北至南共分為陜北、關中和陜南三大區(qū)域，由于不同的地理、地形、地貌和水資源儲存條件，以及經濟社會發(fā)展水平的差異，農村飲水存在著水源性、水質性和工程性缺水，導致不少地區(qū)群眾飲水不安全，嚴重影響著群眾的身心健康，制約了區(qū)域經濟社會的快速發(fā)展。陜西歷屆省委、省政府高度重視農村飲水工作，自上世紀七八十年代起先后實施了“世行改水”、“甘露工程”、“防氟改水”、“飲水解困”等項目，有效緩解了農村群眾的飲水問題。特別是“十一五”以來，省委、省政府把解決農村飲水問題列為“八大民生工程”之首，擺在與解決群眾溫飽問題同等重要的位置來抓，不斷加大資金投入力度，加快飲水工程建設步伐，農村飲水工作取得了顯著成效，有效地保障了廣大群眾的飲水安全，為全省社會經濟持續(xù)健康發(fā)展提供了強有力的供水保障。當前，正處于“十二五”規(guī)劃收官的關鍵時期，如何更好的貫徹中央的治水思想以及省委省政府“水潤三秦、水美三秦、水興三秦”的新思路，按照構建陜西大水網的工程布局，更好的謀劃“十三五”農村飲水安全發(fā)展，努力構建有效的飲水安全保障體系，筆者結合工作實際并經過全面調查，詳細和深入的了解了農村飲水安全工作的進展、經驗、問題和要求，就進一步加快農村飲水安全建設與發(fā)展進行了探索和思考。

一、陜西農村飲水工作取得了顯著成效

改革開放以來，特別是“十一五”國家實施農村飲水安全項目以來，陜西堅持“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、狠抓前期工作、強化建設管理，打造精品工程、創(chuàng)新體制機制、確保供水安全”的指導思想，強化行政推動，加強組織領導，夯實項目前期，規(guī)范建設管理，注重建后運行，扎實推進農村飲水安全工程建設管理，解決了2000多萬人的飲水安全問題，農村自來水入戶率由“十五”末的34.4%提高到87%，水質合格率提高了30個百分點，農村群眾飲水條件從原始的轆轤提水、到簡易的公用水栓取水，到目前的水質、水量、方便程度及保證率全面達標的安全衛(wèi)生水，實現了歷史性的跨越。

（一）堅持政府主導，夯實責任合力推進實施。多年來特別是“十一五”以來，省委、省政府始終把農村飲水安全工作作為一項打基礎、利長遠的民生工程和民心工程來抓，納入到政府考核內容，并進一步加大資金整合力度，加強行政督導檢查，強勢推進農村飲水工程建設。各地充分發(fā)揮政府主導作用，貫徹落實省政府決策部署，把農村飲水安全工作列入重要議事日程，納入政府任期目標，成立領導組織機構，落實行政首長負責制，逐級簽訂責任書，一級抓一級，層層抓落實，通過夯實各級政府責任，發(fā)動群眾積極參與，強化目標考核，落實配套資金，形成了農村飲水工程建設的強大合力，加快了飲水工程建設步伐。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，狠抓前期工作。根據陜南、陜北、關中地域差異，堅持因地制宜，長遠結合，利用有利的水資源和現有的工程設施條件，合理地確定工程的形式和規(guī)模，編制了《陜西省農村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》、《陜西省農村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，確定了農村飲水工程建設管理路線圖，并經省政府批準分年度推進實施，按照國家《農村飲水安全工程建設管理辦法》，將“千噸萬人”以下的項目審批權限下放到市縣，減少了70%的省批項目，充分發(fā)揮了市縣管理部門的主動性，形成了省、市、縣三級聯動機制，有效推動了前期工作進度，加快了農村飲水安全工程建設步伐。

（三）加大資金投入，保障工程順利實施。堅持“政府主導、多元投入，利益共享”的農村飲水工程資金籌措機制，形成中、省、市、縣、群眾和社會共同投資建設飲水工程局面，“十一五”以來中央累計投入農村飲水安全資金77億元，省級累計配套資金6.12億元，確保了工程建設任務高質量完成。同時，省財政從2008年起整合相關方面的財政專項資金21.76億元，用于補助農村飲水安全工程建設，為農村飲水安全工程建設提供了資金保障。各級加強項目資金使用管理，嚴禁截留、擠占、挪用和滯留建設資金，確保資金使用安全，提高了資金使用效益。

（四）嚴格建設管理，促進項目實施和工程質量。嚴格按照國家《農村飲水安全工程建設管理辦法》，積極推進規(guī)范化建設管理，嚴格招投標程序，對千噸萬人規(guī)模以上的工程，嚴格執(zhí)行“四制”；規(guī)模以下的小型項目采取“一縣一法人”、打捆招投標和巡回監(jiān)理的方式，落實了政府分片包抓質量監(jiān)督的工作機制；對主要材料設備實行第三方檢測，加強材料質量監(jiān)管，嚴把招標采購關、設備進場關、質量抽檢關、施工工序關，確保了工程質量。加強督促檢查，充分發(fā)揮稽查審計和質量監(jiān)督部門的作用，加快了項目建設進度，促進了目標建設任務保質保量完成。

（五）注重建后管理，確保工程長久運行及供水安全。農村飲水工程“三分建、七分管”，做好建后管理工作是保證工程效益發(fā)揮的關鍵。針對農村飲水工程點多、面廣、線長、管理難度大的實際，陜西提出了符合省情的運行管理“三個一”模式，要求每縣出臺一個運行管理辦法，組建一個專門管理機構，制定一個工程維護制度，解決了農村飲水安全工程“沒人管、沒法管、沒錢管”的問題，構建了長效運行的良好機制，取得了實實在在的成效。目前，全省有62個縣（區(qū)）經地方編制機構批準，67個縣（區(qū)）以政府名義出臺了農村飲水安全工程運行管理辦法，53個縣（區(qū)）建立了維修基金養(yǎng)護提取制度，組建農民用水協會5149個。同時，按照“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔”的原則，適當兼顧用水戶的承受能力實行有償供水，積極推行“兩步制”水價改革，基層供水服務體系建設得到有效加強。

（六）加強水源保護，保障供水水質安全。陜西農村飲水安全水質管理實行行業(yè)自檢和衛(wèi)生部門監(jiān)測相結合的保障制度。各縣都建立了縣級農村飲水安全水質檢測中心，具備63項指標的水質化驗能力，定期對區(qū)域內所有飲水工程進行水質檢測，為確保農村供水水質達標安全提供了可靠保障。所建工程都配備水質凈化和消毒設備，規(guī)模以上集中供水工程設有水質化驗室，每天檢測6項～8項常規(guī)指標，在全國率先實現了縣級農村飲水工程水質監(jiān)測網絡全覆蓋。規(guī)模以上工程水源地，由縣政府明確保護范圍，劃定保護區(qū)，插標亮界，設置隔離防護圍欄，有條件的設立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，從源頭上保證水質安全。

（七）加強制度建設，落實惠民政策推進規(guī)范化進程。2008年省人大出臺頒布了《陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例》，首次從立法層面實現了農村飲水的法制化，實現了農村供水有法可依。2012年，省水利廳以部門規(guī)章印發(fā)了《陜西省村鎮(zhèn)供水工程運行管理辦法》，指導各市縣強化農村供水工程建后運行管理，實現工程的良性運行。各地積極落實農村飲水安全工程建設的用地、稅收、用電等優(yōu)惠政策，促進了農村飲水安全工程建設順利實施，農村飲水用電實行灌排電價優(yōu)惠政策，每度電價為0.19元～0.22元，有效降低農村飲水安全工程運行成本，促進了工程效益的良性發(fā)揮。

二、分析形勢謀劃農村飲水鞏固提升發(fā)展

陜西農村飲水安全工作起步早，投入多，力度大，效果好，在全國處于較為先進的水平。但是，農村飲水安全基礎設施還很薄弱，仍徘徊在“補欠賬、強基礎”階段，隨著經濟社會發(fā)展，新型城鎮(zhèn)建設、移民搬遷和一些區(qū)域供水范圍的不斷擴大造成了新的飲水困難，供需矛盾日益突出，農村飲水安全形勢發(fā)生了很大的變化，對村鎮(zhèn)供水工程建設提出了新的要求。一是“十二五”農村飲水安全工程規(guī)劃中建設條件較好、居住集中的地區(qū)大部分建設完成，但是分布于山大溝深的邊遠地區(qū)部分群眾，居住分散，遠離水源，工程造價高，施工難度大，仍然存在不同程度的飲水困難，成為難啃的“硬骨頭”。二是移民搬遷戰(zhàn)略和農村新型社區(qū)、城鎮(zhèn)化建設，導致農村人口流動，農村群眾出現了新的飲水不安全問題，需新建供水工程加以解決。三是部分困難區(qū)域飲水工程未納入“十二五”規(guī)劃，早期建設的一些農村飲水工程，由于當時投資少，建設標準低，加之管理不規(guī)范，致使設施老化失修嚴重，自然災害等水設施損壞或水源枯竭等新的飲水問題突出，農村群眾的飲水工程急需重新規(guī)劃建設。四是已建成的農村飲水安全工程點多分散，多數屬于單村供水形式，沒有形成規(guī)模，集中供水工程較少，與當前社會經濟發(fā)展形勢不相適應；加之，農村排水設施建設普遍滯后，工程使用率和供水保證率不高，制約了農村自來水入戶率的提高。五是水源保護和水質保障亟待加強，現有的部分工程凈水設施、消毒設備簡陋，特別是一些小型、分散飲水工程沒有配備凈化、消毒設施，供水能力和水質不能滿足經濟社會發(fā)展和群眾用水需求，急需進行提質增效改造，提高供水保證率。因此，要在評估農村飲水安全現狀的基礎上，統(tǒng)籌謀劃發(fā)展布局，謀劃“十三五”農村飲水鞏固提升工程，大幅提升農村供水的水質、水量、保障程度、供水保證率和方便程度，建立“從源頭到龍頭”全流程的農村飲水安全保障體系。一是科學分析現狀和準確把握形勢。通過開展農村飲水安全調研活動，摸清現有供水設施現狀，總結好的經驗和做法，分析存在的問題，結合國內外農村飲水發(fā)展形勢要求，按照新的治水思想和要求，把握好農村飲水安全發(fā)展趨勢，及時了解中省有關投資政策和規(guī)定，為謀劃新常態(tài)下農村飲水發(fā)展提供充分依據。二是重視對重大城鄉(xiāng)供水問題的研究。注重“補短板”、“強基礎”、“保安全”，圍繞供水水源、水質和保障率等問題，加強對新形勢下農村飲水安全發(fā)展思路、建設目標、工程布局、管理模式、政策措施等全局性和戰(zhàn)略性問題的前瞻研究，使發(fā)展思路和規(guī)劃更具有針對性和實效性。三是合理安排規(guī)劃布局和發(fā)展重點。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、遠近兼顧、資源互補的原則，著重解決事關區(qū)域發(fā)展大局、社會各界關注、群眾要求迫切的突出問題，充分發(fā)揮水資源統(tǒng)管統(tǒng)配作用和工程的規(guī)模效益，把偏遠農村和欠發(fā)達地區(qū)、重點鎮(zhèn)建設、新型農村社區(qū)建設和移民安置等突出的飲水安全問題作為規(guī)劃的重點，分利用已建成的骨干水源和重點水利工程，努力構建現代化的城鄉(xiāng)供水大水網，切實提高農村飲水安全保障能力。四是制定切實可行的保障措施。圍繞飲水安全民生基礎設施改善需要，加強與區(qū)域各類相關規(guī)劃的銜接和協調，合理布局“十三五”農村飲水安全建設項目，研究制定保障規(guī)劃目標實現的對策措施，確保對策措施有針對性和可操作性，確保工程建設和發(fā)展布局科學合理。繼續(xù)實行農村飲水行政首長負責制，逐級落實各級政府責任，納入績效考評內容，加大與省級發(fā)改、財政、衛(wèi)生、環(huán)保、國土等部門的溝通協調，形成合力支持農村飲水發(fā)展。

三、加快農村飲水工程建設的對策建議

保障飲水安全是維護人的健康生命的必要條件。實施農村飲水安全工程，加快解決農村飲水安全問題，確保群眾用上方便水、安全水，是貫徹落實黨的十八大精神、實現“中國夢”、全面建設“三個陜西”的重要舉措，是關系到廣大群眾切身利益的民心工程。所以，必須從戰(zhàn)略高度出發(fā)，加快工程建設，加大投入力度，創(chuàng)新管理機制，強化水質監(jiān)測，全力加快解決農村飲水安全問題，實現水量、水質“雙安全”，保障程度、方便程度“雙達標”。

（一）立足實際，統(tǒng)籌推進農村飲水安全工程建設。農村飲水安全事關農村穩(wěn)定和農民身體健康，目前全省普遍存在飲水安全標準降低、飲水不安全人口數量被低估的情況，農村飲水工作仍是一項長期的重要任務。必須充分考慮區(qū)域水資源條件變化、生產活動影響導致的不穩(wěn)定性，針對農村飲水安全建設中出現的新情況和新問題，注意遠近結合、集中與分散相結合，因地制宜確定供水工程類型，統(tǒng)籌推進農村飲水安全工程建設。一是根據區(qū)域經濟社會發(fā)展水平，既要著眼長遠解決根本問題，又要立足當前解決現實困難，既有高標準目標，又要有分步推進的措施，繼續(xù)作為改善民生的重要內容切實抓緊抓好。二是要統(tǒng)籌新農村建設和城鎮(zhèn)化建設，加大已建供水工程更新改造和提質增效建設力度，鼓勵有條件的地方延伸供水管網，盡量修建集中供水工程，做到新農村、城鎮(zhèn)化建設與農村飲水安全建設相互推動、共同促進。三是要注重與水利基礎設施工程建設的協調配套，抓緊解決工程性缺水問題，加強水資源配置工程建設，按照全省水利發(fā)展“五大體系”和“雙十雙網”工程布局，加快構建城鄉(xiāng)供水“大供水”格局，推進城鄉(xiāng)供水一體化和農村供水城市化進程。

（二）克難攻堅，全面完成飲水工程規(guī)劃建設任務。當前，農村飲水安全工作正處在“攻堅”、“爬坡”階段，要以高度負責的態(tài)度，進一步加強組織領導，認真落實行政首長負責制，夯實各級政府責任，按照農村飲水安全工程建設管理責任書要求，嚴格落實農村飲水安全工作責任追究和任務考核機制，全面核查“十二五”規(guī)劃任務實施情況，深入剖析農村飲水安全面臨的新問題，制定更加完善的管理政策，通過強化監(jiān)督檢查，實行嚴格的考核，加強部門溝通配合，全力保證各項工作順利開展，舉全力覆蓋解決全省農村飲水安全問題，讓廣大農民群眾“有水吃”。

（三）加大投入，提高飲水安全工程建設投資標準。農村飲水安全建設，是農村公共衛(wèi)生體系和農村公共基礎設施的重要組成部分。因此，要繼續(xù)完善政府投入為主導、農戶自愿投入為基礎、其它經濟組織參與的多元化投入機制，繼續(xù)爭取中央加大對農村飲水工程的投入，提高人均補助標準和增加國家投入比例，降低地方資金配套壓力，緩解農村飲水安全工程建設的資金矛盾；各級政府要繼續(xù)把實施農村飲水安全工程列入民生工程，增加農村飲水工程投入，優(yōu)先列支飲水安全工程建設補助；要拓寬融資籌資渠道及探索多元化投入模式，按照“誰投資、誰建設、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，結合農村飲水安全工程運行管理中的產權改革，在獨資承包、租賃、股份制等形式上有所突破，鼓勵社會投入飲水工程建設。

（四）多措并舉，提升飲水安全工程建設和管理水平。農村飲水安全前期工作涉及水源的可靠性、設計的合理性，關系到工程投入能否長期內根本解決農村飲水安全狀況。要落實前期設計工作經費，提高項目設計深度和質量，前置項目前期設計審查審批，規(guī)范審批程序和內容。針對農村飲水安全的建設任務，切實加快在建工程進度，確保工程按期投入運行，加快廣大農村群眾受益的速度。嚴格項目建設程序和管理，加強資金使用的監(jiān)督管理，加大項目建設督察和資金稽查力度，提高項目建設標準和工程質量，努力打造精品工程，確保建一處、成一處、受益一處，把每個飲水工程都建設成為質量達標、效益發(fā)揮充分、群眾滿意的優(yōu)良工程。

（五）加強管理，創(chuàng)新工程管護機制實現永續(xù)利用。農村飲水工程能否用得久，根本之策在于建后管理維護，這已是當前農村飲水安全的工作重點。農村飲水安全工作具有重大的公益性和政治內涵，大多數農村飲水安全工程不具備市場引導、自發(fā)經營、自負盈虧、自我發(fā)展的市場經濟條件，農民對水價承受能力相當有限，必須把農村飲水安全工程作為政府特許經營的社會公益性行業(yè)來看待，營造良好的運行環(huán)境，給予必要的優(yōu)惠政策和公共財政支持。要極落實國家對飲水工程建設用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策，進一步健全價格機制，形成合理的水價，推行基本水費和計量水費“兩部制”水價，落實運行維護費用，提高管理人員技術水平，確保有人建、有人管、用得好，保證飲水工程的良性運行，長久發(fā)揮效益，促進飲水工程的可持續(xù)發(fā)展。

（六）注重安全，建立水源水質保護及應急處置機制。隨著農村群眾飲水的問題逐步得到緩解，確保群眾喝上衛(wèi)生達標的安全水，已是農村飲水安全管理工作的新要求。當前，要針對部分供水工程水源不足、供水保障能力弱等問題，采取開源節(jié)流并舉等措施，加快構建城鄉(xiāng)供水水質安全保障機制。一是加快備用水源和水處理系統(tǒng)建設，因地制宜興建投資少、見效快的應急水源工程，想方設法解決供水水源不足問題，不斷提高應急供水水源保障保障能力。二是針對已建成的供水工程，落實水源保護制度，合理劃定飲用水水源保護區(qū)和工程管護范圍，加快水質凈化消毒設施配備和完善，健全工作規(guī)程確保設施規(guī)范使用，提高農村供水工程水質衛(wèi)生達標率，杜絕水質污染重大飲水安全事故的發(fā)生；三是對供水工程取水、制水、供水實施全過程監(jiān)督，加強供水設施維護更新和水質檢測，加大供水環(huán)節(jié)的巡查，及時采取措施解決和消除隱患，有效提高應對突發(fā)事件能力，確保城鄉(xiāng)飲用水水質安全達標。四是健全農村供水安全應急處理工作機制，完善農村飲水安全工程事故應急預案，選擇并保護好后備水源，做好供水材料、設備的必要儲備，提高基層技術人員和廣大農民的健康、衛(wèi)生和水源保護意識，妥善應對自然災害和水源短缺、水質污染等突發(fā)事件，保障好廣大群眾飲水安全。

（七）提高認識，建立農村飲水安全工作長效機制。農村飲水安全的程度只能提高，不能降低，更不能走回頭路。建立農村飲水安全工程長效機制，不僅與工程建成后的運行管理有關，而且與工程建設期間的規(guī)劃、設計、施工也有密切關系，建立農村飲水安全工程長效機制貫穿于農村飲水安全工程規(guī)劃、設計、施工、管理的全過程。所以，要按照“以民為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的指導思想，準確把握農村飲水安全階段的目標任務，解決好長效機制的建立發(fā)展問題。一是要加強組織領導，繼續(xù)把農村飲水安全作為民生問題，落實各級政府責任，保障工程建設投入，強化督導檢查，嚴格考核獎懲，及時協調解決問題，深入推進提質擴效建設，通過提高規(guī)模建設標準，達到供水保證率，降低制水成本，從而實現長效運行。二是要深入研究農村飲水安全行業(yè)的社會公益性，解決好飲水安全工程自身經營管理和行業(yè)社會扶持關系，積極探索和推進農村供水價格改革，不斷完善和創(chuàng)新專業(yè)化的工程管護機制，力求每一處工程都做到產權清晰，責權明確，管理規(guī)范，運行良好。三是要加強供水管理部門自身建設，落實機構人員編制及管理經費，認真履行崗位職責，加強目標責任考核，推行績效動力機制，加強人員管理技術培訓，保證供水水質和服務質量，提高行業(yè)管理水平和抗風險能力。陜西水利

（責任編輯：闕嘉雯）

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