宿連友

?

對深化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作的思考與探索

宿連友

2014年4月10日，劉延東副總理蒞臨開封市中醫(yī)院調(diào)研，指出：“開封市中醫(yī)院管理得很好，很有特色?！?/p>

開封市中醫(yī)院2012年被確定為國家登記局聯(lián)系試點單位和省登記局試點單位，開封市編辦全程參與了中醫(yī)院事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點的各項工作。借鑒全國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作的先進經(jīng)驗，參考現(xiàn)代企業(yè)制度，設(shè)計了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式，探索構(gòu)建了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”有機統(tǒng)一的事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)，有力促進了中醫(yī)院的民主管理，激發(fā)了發(fā)展活力，目前運轉(zhuǎn)有效。隨著實踐的不斷深入，對于深化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目的、意義以及制約工作開展的困境和問題有了更進一步的思考。

一、對深化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作的認識

建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，主要目的就是通過工作，實現(xiàn)事業(yè)單位法人決策權(quán)、管理執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離后的互相制衡，從而形成有效的決策、激勵機制。其意義在于：

進一步促進事業(yè)單位運行機制的完善。法人治理結(jié)構(gòu)建立健全的過程，是政府與舉辦的事業(yè)單位及其所服務(wù)對象和專家學者共同參與決策的過程，也是有效實現(xiàn)決策民主化和科學化的過程。同時，事業(yè)單位由于落實了法人自主權(quán)，建立了激勵機制，可以極大調(diào)動員工的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而有效激發(fā)內(nèi)部活力。

實現(xiàn)政事分開、管辦分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變。在事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后，各方可以按照法律法規(guī)、有關(guān)政策和行業(yè)規(guī)劃對事業(yè)單位開展活動進行有效監(jiān)督，政府和舉辦單位通過委派理事參與決策，使事業(yè)單位成為管理、約束、發(fā)展都自我實現(xiàn)的法人實體，管理層在用人、用工和分配上就擁有了法人自主權(quán)，實現(xiàn)了法人的實至名歸。

促進事業(yè)單位主體多元化投入。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建立后，政事分開、管辦分離，事業(yè)單位成為獨立平等的公益服務(wù)主體，為社會力量參與興辦公益事業(yè)創(chuàng)造了條件，從而引入競爭機制，有助于解決公益服務(wù)供給方式單一、總量不足，事業(yè)單位行政化等問題，促進公益服務(wù)新格局的形成，促使公益服務(wù)市場的發(fā)展更加健康有序。

有效促進對事業(yè)單位的監(jiān)管。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建立時，需要引入外部理事，這使事業(yè)單位在決策和監(jiān)督過程中能不斷兼顧各方利益，從而有效遏制一些不合理的利益取向，更好地規(guī)范事業(yè)單位行使公益職能，最大限度地實現(xiàn)公益屬性。

二、對深化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作中存在制約因素的梳理

在具體開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點工作中發(fā)現(xiàn)，要推進這項工作不斷深化，還受眾多因素的制約。

一是受內(nèi)外環(huán)境的制約。目前，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的深化尚處于試點起步階段，從政府機關(guān)到舉辦單位對此項工作的認識都還有些膚淺，有的知之甚少，更談不上認同。不少人對法人治理結(jié)構(gòu)建立的目的不清楚，對如何真正按照決策、管理、監(jiān)督的層面來運行沒有深入思考，有些人還停留在法人治理結(jié)構(gòu)就是單純建成理事會、選出管理層、制定好章程和制度、推選出決策層和管理層人員的認識層面。部分舉辦單位站在部門自身利益的立場上考慮得多，怕改革后會失去對事業(yè)單位的實際管理權(quán)，怕在財力、物力等方面的支持會減少，使單位的發(fā)展受到影響。因此在實際工作中還缺乏主動性，對一些深層次的問題還不想一下就深入觸及。

二是受管理體制的制約。按照有關(guān)章程，事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后，出現(xiàn)任何重大問題管理層都必須向理事會報告，經(jīng)理事會研究后向舉辦單位領(lǐng)導匯報才能做出決策，這種多層級的研究決策方式很容易導致效率降低。同時，理事會和舉辦單位之間的關(guān)系也不易理順，按說理事會對有些問題有直接決策權(quán)，但由于舉辦單位在人、財、物的處置方面擁有較大的職權(quán)，并且是代表政府行使對事業(yè)單位的管理職責，因此在對有些問題的決策上，理事會決策還不得不考慮舉辦單位的意見，這就使理事會處于兩難的境地，行使決策權(quán)徒有虛名，不能全部實現(xiàn)管辦分離的目的。

三是受制度的制約。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一項復(fù)雜的體制機制創(chuàng)新，這種體制機制的創(chuàng)新，更需要各層級制度的更新和頂層設(shè)計的配套來進行引導。法人治理在具體操作上不只需要單位內(nèi)部各類制度的建立健全，還需要組織、人事、財政等各部門政策的配套。但目前的事業(yè)單位績效考核制度只是一個為考核而考核的工具，沒有形成全面科學衡量事業(yè)單位績效的標準，也與事業(yè)單位取得的社會效益、經(jīng)濟效益不匹配。當前，事業(yè)單位不論公益屬性發(fā)揮怎樣，財政撥款是不變的，特別是在現(xiàn)行的管理體制下，理事會對管理執(zhí)行層的決策自主權(quán)落實較難，對管理層的人事任免還難以實現(xiàn)有關(guān)章程的條款。

四是受現(xiàn)實條件的制約。理論上的法人有兩個必備條件，一個是人，一個是財產(chǎn)，但現(xiàn)實中這兩個條件都具備得不那么充分。在人的因素方面，部分事業(yè)單位人員對有關(guān)法人治理結(jié)構(gòu)工作的知識掌握不深不透，舉辦單位和服務(wù)對象代表對事業(yè)單位的業(yè)務(wù)掌握不夠?qū)I(yè)，也很難通過一時的培訓進行補齊，這就導致理事們在發(fā)揮履職能力上天生就有欠缺；在財產(chǎn)因素方面，部分事業(yè)單位資產(chǎn)無獨立的賬戶，無辦公場所，這些現(xiàn)實困境難免對推進法人治理結(jié)構(gòu)工作帶來制約。

三、對深化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作的淺層思考

開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作雖然存在一些困難，但其意義重大。許多地方的試點工作都取得了很大進展，也積累了不少經(jīng)驗。如何進一步將這項工作擴大范圍推向深入呢？

一是范圍界定要明確。目前，政府舉辦的事業(yè)單位的種類、屬性、規(guī)模都不盡相同，這就需要按范圍進行一一區(qū)別界定。第一，要明確類別。如醫(yī)院、學校、公共文化等事業(yè)單位，它們直接向社會提供公益性的服務(wù)，涉及利益相關(guān)者較多，比較適合開展此項工作，而一些在機關(guān)內(nèi)部從事技術(shù)、事務(wù)、輔助性工作的事業(yè)單位則不適用。第二，要明確規(guī)模。目前事業(yè)單位編制規(guī)模從三五人到千余人，相差較大，實行法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，在多大規(guī)模中進行，要科學界定，不能盲目機械地一刀切進行。第三，要結(jié)合工作實際。在哪些單位開展法人治理結(jié)構(gòu)工作，要進行科學的調(diào)研，必須以有利于工作開展、有利于事業(yè)發(fā)展為前提，符合條件的才能進行，不能一概而論、一鍋端、一般齊。

二是制度保障要到位。第一，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)必須堅持制度先行。目前，要做好法人治理結(jié)構(gòu)工作，需在現(xiàn)有各項規(guī)章的前提下，建立確保此項工作開展的新的制度體系，在適宜的制度體系下去探索創(chuàng)新政事分開的體制機制，用制度機制的完善促進事業(yè)單位的自我管理與發(fā)展。第二，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)要防止一哄而起。任何事都可能會欲速則不達。受涉及面廣、政策性強、改革任務(wù)重的制約，這項工作必須抓住時機，持續(xù)推進。要在試點中探索，在探索中完善，在照顧各方利益的前提下從制度上逐步完善，在與現(xiàn)行制度結(jié)合中規(guī)范，防止“一口吃個胖子”的思想和做法，防止帶來過多后遺癥。第三，要切實激發(fā)舉辦單位的改革意識。事業(yè)單位組織進行法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一項全新的工作，也是一項非常敏感的改革，它對舉辦單位對于是一場沖擊，在傳統(tǒng)的管理觀念下，舉辦單位把下屬事業(yè)單位的人事權(quán)、管理權(quán)從自己手中拿走是不習慣的，因此，必須加強經(jīng)常性的教育、宣傳和引導，促進舉辦單位逐步扭轉(zhuǎn)思想，主動適應(yīng)和參與到這項改革工作中去。

三是政策規(guī)則要健全。首先是從法律法規(guī)方面對有關(guān)事業(yè)單位的法人地位、權(quán)力義務(wù)、監(jiān)督管理等做出明確規(guī)定，對事業(yè)單位理事會、監(jiān)事會、管理層的構(gòu)成、職責權(quán)限、產(chǎn)生方式和相互關(guān)系等做出規(guī)定。其次是組織、財政、人社等職能部門要建立配套政策，保證事業(yè)單位法人用人自主權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、分配自主權(quán)的落實。再次是建立一套評定事業(yè)單位公益屬性服務(wù)質(zhì)量、效率效能的指標和評價體系，保證理事和行政執(zhí)行主管的選聘、經(jīng)費的預(yù)算、管理層人員的任免以及機構(gòu)編制的調(diào)整都有據(jù)可依。最后就是完善內(nèi)部規(guī)則，把事業(yè)單位的章程做得切合實際，有實際操作性。這些制度規(guī)則的建立健全需要一個過程，同時這個過程也將是法人治理結(jié)構(gòu)工作不斷深化完善的過程。

四是相互關(guān)系要協(xié)調(diào)。首先，主管部門和事業(yè)單位要各自定好位。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，主管部門行使的是政府出資人的職權(quán)，它的業(yè)績由社會來評價。這樣的定位應(yīng)以法規(guī)的形式確立下來，在實際工作中，主管部門一定要按照自己的定位履行好自己的職權(quán)，不缺位，也不越位。其次，理事會和職工代表大會要相互補好臺。建立法人治理結(jié)構(gòu)后，理事會是單位最高權(quán)力機構(gòu)，代表出資者行使事業(yè)單位重大事項決策權(quán)；職工代表大會是行使職工民主管理權(quán)利、保障職工利益的權(quán)力機構(gòu)，負責對涉及勞動者切身利益規(guī)章制度和重大事項進行管理的參與和監(jiān)督。它們的職權(quán)各有側(cè)重，實際中可能會有交叉。在實際工作中，二者要按照各自的職權(quán)履行好責任，在涉及出資者和勞動者的權(quán)益沖突中，要相互平衡，相互補充，以期達成雙贏。最后，事業(yè)單位和服務(wù)對象要處理好相互之間的關(guān)系。無論是否建立法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位的公益屬性不變，因此，一定要在制度上保障人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)權(quán)力和公平享受公益服務(wù)權(quán)益的實現(xiàn)，同時用制度性的措施保證服務(wù)對象的代表真正在人民群眾中推選產(chǎn)生。當前很多單位都在探索服務(wù)對象代表進入事業(yè)單位理事會直接參與事業(yè)單位決策的方法，這是一種很好的探索。

責任編輯 張繼梅

作者單位：（河南省開封市編辦）