周龍 余力 文良旭

摘 要：隨著金融業(yè)的發(fā)展，我國金融監(jiān)管經(jīng)歷了從弱到強(qiáng)，從混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的演進(jìn)過程，形成了現(xiàn)階段“一行三會(huì)”的監(jiān)管格局。目前，金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)空前加劇，金融創(chuàng)新不斷深入，綜合經(jīng)營趨勢(shì)日益明顯，跨行業(yè)、跨市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)日益突出，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管法律框架下，整合部門監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，建立有效的運(yùn)作方式，健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)我國金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，顯得十分迫切。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；機(jī)制；對(duì)策建議

2015年7月以來，我國股票市場(chǎng)出現(xiàn)的嚴(yán)重危機(jī)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)和熱議的話題，人們將這次“災(zāi)難”歸咎為管理不到位，一時(shí)間人民銀行、證監(jiān)會(huì)等部門紛紛出臺(tái)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)、干預(yù)和管理，甚至公安部門也介入進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)，美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)陰影至今仍揮之不去，雖然各國政府相繼出臺(tái)了各種救市方案，但由于危機(jī)已嚴(yán)重影響到各國實(shí)體經(jīng)濟(jì)，因此世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的衰退與探底。對(duì)于這些危機(jī)的深層次原因仍在爭(zhēng)論，但在國際社會(huì)上已形成了一個(gè)初步共識(shí)，金融危機(jī)的發(fā)生最主要的還是對(duì)金融業(yè)監(jiān)管的疏漏，因此，各國都十分重視金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。

一、現(xiàn)狀

我國目前的金融監(jiān)管實(shí)施分業(yè)監(jiān)管，是金融經(jīng)營體制與監(jiān)管體制發(fā)展的產(chǎn)物，具體表現(xiàn)為行政監(jiān)管主體多，各自承擔(dān)不同職責(zé)。金融業(yè)監(jiān)管主體是金融業(yè)行政管理職能的實(shí)踐者和監(jiān)管行為的實(shí)施者，既包括中央銀行、金融監(jiān)管部門、國家外匯管理局、國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、地方政府金融管理部門等政府公共組織。

目前，我國金融業(yè)各個(gè)系統(tǒng)都建立了專司市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，對(duì)于各自領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管工作都在加強(qiáng)，但是，這種“各管一段”的監(jiān)管模式造成了整個(gè)金融業(yè)監(jiān)管上的一些真空地帶，越來越不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況。最明顯的是銀行儲(chǔ)蓄、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為國際性潮流，銀行柜臺(tái)銷售基金、保險(xiǎn)、信托產(chǎn)品已經(jīng)成為常態(tài)。2016年，國泰君安公司獲準(zhǔn)試點(diǎn)加入央行支付系統(tǒng)，意味著證券公司已經(jīng)可以開展客戶匯款、儲(chǔ)蓄、理財(cái)及財(cái)富管理等準(zhǔn)銀行業(yè)務(wù)。

中央銀行行政管理。中央銀行對(duì)金融業(yè)的管理是一國金融行政管理的核心，其代表國家履行制定執(zhí)行貨幣政策、保持幣值穩(wěn)定、防化系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、開展金融宏觀調(diào)控、維護(hù)金融穩(wěn)定、向金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)提供金融服務(wù)的行政管理內(nèi)容。中國人民銀行作為我國的中央銀行，職責(zé)有發(fā)布與有關(guān)命令和規(guī)章；發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)；監(jiān)督管理黃金市場(chǎng)；持有、管理、經(jīng)營國家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；經(jīng)理國庫；維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行；指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢的資金監(jiān)測(cè)；負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)等，同時(shí)作為國家的中央銀行，從事有關(guān)的國際金融活動(dòng)。

銀監(jiān)會(huì)等“三會(huì)”業(yè)務(wù)管理。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等“三會(huì)”是依法對(duì)金融業(yè)實(shí)施管理的政府機(jī)構(gòu)，現(xiàn)代中央銀行制度形成后，各國都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)與中央銀行共同履行管理職責(zé)。在我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式下，金融監(jiān)管實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，即在銀行、證券、保險(xiǎn)等金融領(lǐng)域分別設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，中國證券監(jiān)督委員會(huì)，中國保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)各行業(yè)開展以市場(chǎng)準(zhǔn)入，市場(chǎng)運(yùn)營和市場(chǎng)退出為內(nèi)容的金融業(yè)行政管理。

地方政府行政管理。目前，地方法人金融機(jī)構(gòu)作為金融體系的重要組成部分，隨著金融體制及機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，近年來逐步發(fā)展壯大，并成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，同時(shí)也增加了地方政府更多的金融行政管理職能。地方政府為了密切與中央銀行及金融監(jiān)管部門的聯(lián)系，有效行使地方政府金融業(yè)行政管理職能，相應(yīng)成立了地方政府金融辦和省屬國有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)等地方政府金融管理部門，以加強(qiáng)地方金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)地方金融改革、溝通與協(xié)調(diào)中央在轄金融機(jī)構(gòu)、參與風(fēng)險(xiǎn)救助等金融行政管理職能。

國家外匯管理局外匯業(yè)務(wù)管理。國家外匯管理局是外匯行政管理的政府機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要包括擬定外匯行政管理的組織形式，但有別于金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全面管理，其只對(duì)國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)和財(cái)產(chǎn)保值行為實(shí)施有限管理。

金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)行政管理。金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)是為存款類金融機(jī)構(gòu)、投資類金融機(jī)構(gòu)和契約類金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的專門金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，當(dāng)被保障金融機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)清算時(shí)，由金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)代替倒閉金融機(jī)構(gòu)在限度內(nèi)對(duì)存款人、債權(quán)人和保單持有人予以賠付的制度。我國目前已經(jīng)建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券投資者保護(hù)基金、期貨投資者保障基金和保險(xiǎn)保障基金等。實(shí)踐證明，完善的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)在檢測(cè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、參與金融機(jī)構(gòu)處置、賠付相關(guān)利益人等內(nèi)容中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

行業(yè)自律組織行政管理。金融機(jī)構(gòu)行業(yè)自律組織屬于社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的非政府公共組織，其功能主要體現(xiàn)在服務(wù)功能、協(xié)調(diào)同業(yè)行為、保護(hù)行業(yè)共同利益。我國金融機(jī)構(gòu)行業(yè)自律組織主要有中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)、中國證券業(yè)協(xié)會(huì)、中國保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國財(cái)務(wù)公司協(xié)會(huì)等，是金融業(yè)行政管理主體的重要組成部分，也是中央銀行和金融監(jiān)管部門以及地方政府金融行政管理部門等政府公共組織的有益補(bǔ)充。

二、需求

多層次的金融業(yè)行政監(jiān)管主體有利于金融業(yè)監(jiān)管的全覆蓋，鑒于我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制和地方金融業(yè)快速發(fā)展的實(shí)際，單個(gè)金融業(yè)行政監(jiān)管主體很難實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管，這就需要整合現(xiàn)有部門監(jiān)管資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，建立有效的協(xié)調(diào)運(yùn)作方式，健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，共同防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國金融業(yè)繁榮穩(wěn)健發(fā)展。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整階段與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相互迭加影響時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)加快暴露。我國在過去相當(dāng)長時(shí)間里，出于規(guī)避與逐利動(dòng)機(jī)，金融機(jī)構(gòu)之間跨行業(yè)、跨市場(chǎng)合作與融合進(jìn)程加快，金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)傳染可能性急劇增加，由實(shí)體經(jīng)濟(jì)單個(gè)主體經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)連鎖傳導(dǎo)反應(yīng)，有可能會(huì)危及區(qū)域性金融穩(wěn)定，甚至觸及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的六大重要任務(wù)之一就是要著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這就要求我們?cè)诩訌?qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制方面做好以下幾點(diǎn)：

第一，制定有關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。根據(jù)《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》等有關(guān)法規(guī)，制定相關(guān)法規(guī)，明確人民銀行和各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制中的職責(zé)。

第二，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度。要切實(shí)建立“一行三會(huì)”之間的信息共享制度，討論與金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管有關(guān)的重大問題，協(xié)調(diào)各項(xiàng)政策與業(yè)務(wù)，開展金融監(jiān)管信息交流和重大監(jiān)管事項(xiàng)協(xié)作。加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，促進(jìn)金融業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定。

第三，制定金融改革發(fā)展規(guī)劃和資源配置戰(zhàn)略。金融業(yè)的健康運(yùn)行，需要一個(gè)持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，金融體系是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一個(gè)有機(jī)組成部分，中國人民銀行要與各金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部、發(fā)改委等部委合理規(guī)劃，科學(xué)論證，制定和完善具有中國特色、適合我國國情的金融業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃和金融資源配置戰(zhàn)略。

第四，協(xié)調(diào)對(duì)有問題和高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和處置。及時(shí)、妥善處置有問題和高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)金融生態(tài)環(huán)境，是維護(hù)金融穩(wěn)定、化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在對(duì)有問題和高風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)處置上，人民銀行應(yīng)與各監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切配合，將保護(hù)金融消費(fèi)者的利益、保護(hù)金融消費(fèi)者的信心和加強(qiáng)市場(chǎng)約束、防止道德風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合。

第五，制定金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)規(guī)則。通過制定準(zhǔn)則，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，防止金融控股公司跨行業(yè)經(jīng)營和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)交叉性金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)傳遞、利益沖突等問題。

三、問題

目前，金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營雖然可以打破行業(yè)內(nèi)部專業(yè)壁壘，促使行業(yè)獲得更全面的發(fā)展，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)模和層次，有利于社會(huì)以更低廉的價(jià)格得到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但這種模式對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。主要是我國金融業(yè)行政管理主體各自為政，信息交流效果有限，政策協(xié)調(diào)溝通不暢，聯(lián)合行動(dòng)很少實(shí)施，危機(jī)處理時(shí)部門目標(biāo)利益不一，中央與地方權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管缺乏協(xié)同效應(yīng)。

經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)建立起了功能比較齊全的金融市場(chǎng)，無論是銀行、證券、保險(xiǎn)、還是信托等行業(yè)都出現(xiàn)了快速發(fā)展，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一個(gè)重要組成部分，也在世界金融市場(chǎng)循環(huán)中成為重要的一環(huán)。但是，我國金融市場(chǎng)在發(fā)展過程中也暴露出不少問題，就銀行體系來說，盡管已經(jīng)確立了自負(fù)盈虧的機(jī)制，但在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍然握有強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)的環(huán)境之下，銀行信貸聽命于政府指令時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致信貸壞賬難以控制。就證券市場(chǎng)來說，由于過度重視市場(chǎng)的融資功能，特別是將股市當(dāng)作配合政府經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)工具來使用，市場(chǎng)發(fā)展逐漸衰竭，投機(jī)風(fēng)氣熾盛，導(dǎo)致中小投資者的利益得不到保障。就保險(xiǎn)市場(chǎng)來說，理財(cái)型保險(xiǎn)的發(fā)展中存在嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象，特別是過度開發(fā)創(chuàng)新型產(chǎn)品以后，一些以高回報(bào)吸引客戶的理財(cái)產(chǎn)品，容易引發(fā)無法歸還本息的高風(fēng)險(xiǎn)。

（一）信息交流效果有限。金融業(yè)的迅速發(fā)展導(dǎo)致金融活動(dòng)不斷延伸并呈現(xiàn)出綜合性與交叉性的特征，在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管信息在不同行政管理主體之間交流共享就顯得尤為迫切。我國雖已建立了國務(wù)院金融旬會(huì)制度、“一行三會(huì)”金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度和反洗錢監(jiān)管合作機(jī)制，監(jiān)管信息在中央銀行、金融監(jiān)管部門、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)等行政管理主體之間基本能夠做到定期交流，但在具體實(shí)施中，由于金融監(jiān)管部門按銀行、證券、保險(xiǎn)的領(lǐng)域分別實(shí)施金融業(yè)行政管理，對(duì)于非特定管理領(lǐng)域的金融行業(yè)，一般的交流信息就可以滿足其共享的需求，中央銀行由于貨幣政策的全局性以及最后貸款人穩(wěn)定社會(huì)的職責(zé)，需要全面充分的監(jiān)管信息，來及時(shí)識(shí)別判斷系統(tǒng)性不穩(wěn)定因素。而且隨著中央銀行防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)的強(qiáng)化，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域從傳統(tǒng)金融業(yè)逐步延伸至“影子銀行”乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)，交流共享的信息資料遠(yuǎn)不能滿足對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展實(shí)質(zhì)性分析。

（二）政策協(xié)調(diào)溝通不暢。金融業(yè)行政管理主體間的協(xié)調(diào)主要包括銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，中央銀行貨幣政策、金融穩(wěn)定職能與金融監(jiān)管部門監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，金融安全網(wǎng)各組成部分間的政策協(xié)調(diào)。在當(dāng)前金融安全網(wǎng)主體尚不健全的背景下，政策協(xié)調(diào)突出的表現(xiàn)在金融監(jiān)管部門自身和金融監(jiān)管部門與中央銀行政策協(xié)調(diào)方面。政策協(xié)調(diào)要求每個(gè)金融業(yè)行政管理主體在確定自身政策的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮其他金融業(yè)行政管理主體的政策立場(chǎng)和目標(biāo)，尋求共同目標(biāo)價(jià)值的協(xié)調(diào)效應(yīng)，避免政策實(shí)施的負(fù)溢出效應(yīng)，在實(shí)踐中，不僅金融監(jiān)管部門監(jiān)管政策與中央銀行貨幣政策在制定和實(shí)施過程中缺乏事前有效的溝通與協(xié)調(diào)，就連監(jiān)管政策之間也缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào)。由于各個(gè)金融監(jiān)管主體的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管指標(biāo)、操作方式的不同，各金融監(jiān)管部門對(duì)某一特定綜合經(jīng)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)管結(jié)論可能大相徑庭，究其原因主要是我國目前法律并沒有賦予任何一個(gè)金融業(yè)行政監(jiān)管主體有協(xié)調(diào)其他管理主體的職能，人民銀行“三定”方案中雖然提到加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但《中國人民銀行法》卻沒有賦予人民銀行綜合協(xié)調(diào)的職能，出于部門利益，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制政策制定與協(xié)調(diào)層面沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）聯(lián)合監(jiān)管很少實(shí)施，交叉監(jiān)管地帶模糊。聯(lián)合監(jiān)管是指中央銀行與金融監(jiān)管部門或者金融監(jiān)管部門之間就某一特定的金融業(yè)務(wù)開展的聯(lián)合行政管理行為，其作為金融業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)的較高層次，實(shí)質(zhì)意義較信息交流與政策協(xié)調(diào)更為明顯，但是在具體實(shí)踐中，卻很少有金融業(yè)行政管理主體的聯(lián)合行動(dòng)，有也僅是表現(xiàn)在就某一金融事項(xiàng)商務(wù)聯(lián)合發(fā)文，在操作的層面少之又少。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下，中央銀行和金融監(jiān)管部門出于職責(zé)范圍限制，無法全面監(jiān)管測(cè)跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品交易中的資金流轉(zhuǎn)，僅靠金融業(yè)行政管理主體的單獨(dú)行動(dòng)不可能控制資金流轉(zhuǎn)過程中潛存的跨市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)。在交叉地帶監(jiān)管上，一方面，以機(jī)構(gòu)為主的分業(yè)監(jiān)管模式與以功能為主的業(yè)務(wù)發(fā)展模式存在矛盾?，F(xiàn)行金融監(jiān)管部門按照分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制設(shè)置，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等部門分別按照各自分工行使監(jiān)管職責(zé)，對(duì)交叉監(jiān)管地帶盡管建立了相關(guān)聯(lián)席會(huì)議制度，但由于缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間缺乏常規(guī)協(xié)調(diào)制度與執(zhí)行制度、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營與市場(chǎng)運(yùn)行情況的信息共享機(jī)制，致使交叉地帶出現(xiàn)監(jiān)管真空。如“余額寶”業(yè)務(wù)，由于未建立各金融監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，各監(jiān)管部門無法互相提示和告知其在開展業(yè)務(wù)或受理投訴過程中發(fā)現(xiàn)的問題，影響監(jiān)管效率。另一方面，跟進(jìn)式監(jiān)管方法與自發(fā)性的金融創(chuàng)新形成矛盾。近年來我國金融管理部門已不斷完善和改進(jìn)對(duì)交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管思路，但相對(duì)于層出不窮的金融創(chuàng)新市場(chǎng)來說，部分監(jiān)管對(duì)象總能借助互聯(lián)網(wǎng)的廣泛性和多樣性找到監(jiān)管機(jī)構(gòu)一時(shí)難以找到解決方案的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和生存環(huán)境，使得金融監(jiān)管部門在界定新業(yè)務(wù)的合法性和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益上面臨重大挑戰(zhàn)。如從“余額寶”的實(shí)際運(yùn)作模式看，公司有基金代銷之嫌，但其以僅僅提供直銷平臺(tái)及服務(wù)，收取相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用為借口，繞開無基金銷售牌照，沒有權(quán)限涉足基金銷售的監(jiān)管限制。

（四）危機(jī)處理部門間目標(biāo)利益不一致。當(dāng)前，我國金融業(yè)行政監(jiān)管主體金融危機(jī)處置預(yù)案呈現(xiàn)部門化、操作演練呈現(xiàn)個(gè)體化，表現(xiàn)在危機(jī)處理中個(gè)部門目標(biāo)利益不一致。金融監(jiān)管部門再嚴(yán)格的金融監(jiān)管也無法確保金融機(jī)構(gòu)不倒閉或者不發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)，而在有其他行政管理主體承擔(dān)損失或者買單的情況下，出于部門利益考慮就可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管套利和監(jiān)管寬容。金融監(jiān)管部門往往不愿將高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)推向?qū)嵤┬姓P(guān)閉的政策邊緣，其更傾向于希望中央銀行出手，通過最后貸款人職能給高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)輸血。而中央銀行最后貸款人職能的過度使用會(huì)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重沖突，因?yàn)樽詈筚J款人職能在挽救高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，卻轉(zhuǎn)化為通貨膨脹的誘因。同時(shí)，我們著眼于保護(hù)個(gè)別金融機(jī)構(gòu)支付的即期表層金融穩(wěn)定，卻不能掩飾遠(yuǎn)期深層通貨膨脹帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（五）中央與地方權(quán)責(zé)不清。近年來，伴隨著地方金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，地方政府加大了對(duì)金融業(yè)的管理力度，各地相繼成立了地方政府金融管理辦公室，與中央銀行，金融監(jiān)管部門共同管理轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)?？傮w來看，中央與地方金融業(yè)行政管理權(quán)責(zé)不清、條塊不順，協(xié)調(diào)范圍狹窄、合作層次較低，究其原因，一是與“一行三會(huì)”縱向條狀管理對(duì)應(yīng)，地方政府金融辦作為橫向塊狀管理的產(chǎn)物有其合理性，但與“一行三會(huì)”成熟體制對(duì)應(yīng)，地方政府金融辦并不是在國家統(tǒng)一的意見和建議的指導(dǎo)下設(shè)立的，不是嚴(yán)格意義上的政府行政序列設(shè)置，行政法律主體資格并不明確。二是國家并沒有嚴(yán)格界定地方政府的分級(jí)管理權(quán)限，地方政府金融業(yè)行政管理事項(xiàng)和管理方法在制度設(shè)計(jì)上不明朗也不清晰。從地方政府金融管理的實(shí)踐來看，強(qiáng)勢(shì)地方政府的金融辦不僅會(huì)對(duì)其出資的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)事上的控制，而且會(huì)通過各種途徑或明或暗對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)實(shí)施不同程度的行政干預(yù)，管理權(quán)限過寬過泛，有越權(quán)管理和重復(fù)管理。三是出于地方部門利益考慮，與地方政府金融辦參與地方金融業(yè)改革、績效評(píng)價(jià)、人事任免職能中積極作為和過度作為形成鮮明對(duì)比的是，其在主導(dǎo)和承擔(dān)地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置職能中的不作為和少作為，在履行地方金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)處置的事權(quán)中往往采取避重就輕和拖延回避的態(tài)度，弱化對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的主導(dǎo)責(zé)任。

四、對(duì)策

下一步，我國金融業(yè)行政監(jiān)管主體的重塑和金融業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)堅(jiān)持主行政監(jiān)管與集中行政監(jiān)管相結(jié)合的改革路徑，主行政監(jiān)管主要體現(xiàn)在與現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式相適應(yīng)的對(duì)金融業(yè)行政監(jiān)管主體的外延性改革、漸進(jìn)性改革和單一性改革，是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管模式弊端的修補(bǔ)，集中行政監(jiān)管主要體現(xiàn)在與將來綜合監(jiān)管模式相適應(yīng)的對(duì)金融業(yè)行政管理主體的內(nèi)涵型改革、突變型改革和系統(tǒng)性改革，是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管模式弊端的破解。

（一）做實(shí)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，我國的金融監(jiān)管以防范本行業(yè)和單一機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，對(duì)金融行業(yè)相互關(guān)聯(lián)可能引發(fā)的跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不足。如對(duì)金融控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)缺乏負(fù)責(zé)任的監(jiān)管主體，在交叉環(huán)節(jié)和集團(tuán)內(nèi)部可能出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)和不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生資本重復(fù)計(jì)算和混用、資本套利、杠桿率高、不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險(xiǎn)集中度過高等問題，需要一個(gè)具有宏觀審慎管理能力的部門，從金融體系的整體而不是分行業(yè)角度考慮，將其納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。一是做實(shí)信息交流層面的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。要豐富中央銀行監(jiān)管方法，賦予中央銀行從各類金融機(jī)構(gòu)直接獲取報(bào)表資料的權(quán)利與中央銀行更為直接和普遍的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，在此基礎(chǔ)上再堅(jiān)持定期的“一行三會(huì)”金融穩(wěn)定信息交流作為補(bǔ)充，做實(shí)信息交流層面的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。二是做實(shí)政策協(xié)調(diào)層面的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。金融監(jiān)管部門和中央銀行出臺(tái)的政策如涉及對(duì)方政策的受眾、目標(biāo)或工具的，應(yīng)事前加強(qiáng)夠溝通與協(xié)調(diào)以便形成政策合力，同時(shí)應(yīng)賦予和明確中央銀行在政策協(xié)調(diào)溝通中的主導(dǎo)權(quán)。三是做實(shí)聯(lián)合行動(dòng)層面的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，中央銀行和金融監(jiān)管部門出于職責(zé)范圍限制，無法全民啊檢測(cè)跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品交易中資金的流轉(zhuǎn)，針對(duì)跨市場(chǎng)交叉性金融行為應(yīng)積極開展聯(lián)合行動(dòng)，消除監(jiān)管盲區(qū)。四是做實(shí)危機(jī)處理層面“一行三會(huì)”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在危機(jī)處理這種偶然、臨時(shí)性的緊急聯(lián)合行動(dòng)中，部門之間一定程度的制約與博弈有助于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)必須明確各行政部門的權(quán)責(zé)，防止個(gè)別部門管理行為“被綁架”現(xiàn)象的發(fā)生，形成權(quán)利間的有效制衡，進(jìn)而形成危機(jī)個(gè)案處理的最優(yōu)方案，并注意加強(qiáng)危機(jī)處置預(yù)案的系統(tǒng)化和操作演練的聯(lián)合化。

（二）明確中央與地方金融管理權(quán)責(zé)。一是明確地方政府對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的科學(xué)管理理念，引導(dǎo)其注重地方金融業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，改變竭澤而漁的短期管理目標(biāo)，從支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性出發(fā)，從防范地方金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)其穩(wěn)健運(yùn)行的角度出發(fā)，積極指導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)規(guī)范化、市場(chǎng)化運(yùn)作。二是明確地方政府金融辦行政序列設(shè)置。地方政府金融辦是適應(yīng)地方金融業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張亟需橫向塊狀管理的應(yīng)時(shí)產(chǎn)物，建議明確地方政府金融辦的行政序列設(shè)置，將其納入地方政府組成部門，提升其公權(quán)利以加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的橫向塊狀主行政管理。三是明確地方政府金融辦行政管理權(quán)限。中央政府應(yīng)該嚴(yán)格界定地方政府的地方金融業(yè)管理權(quán)限，明晰地方政府金融業(yè)行政管理事項(xiàng)和方法，以清晰的制度設(shè)計(jì)調(diào)動(dòng)地方政府在金融管理上的主動(dòng)性，防止管理權(quán)限賦予的過寬過泛，防止人為因素和過度的行政干預(yù)。四是明確地方政府金融辦的責(zé)任，做實(shí)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，強(qiáng)化地方政府在地方金融風(fēng)險(xiǎn)中的主導(dǎo)權(quán)，在責(zé)權(quán)利對(duì)等的原則下讓地方政府真正承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，消除地方政府在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)救助和處置中對(duì)中央兜底的預(yù)期。

（三）建設(shè)集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式。無論是做實(shí)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制或是明確中央與地方金融管理權(quán)責(zé)都只是從縱向條狀管理或者橫向塊狀管理出發(fā)對(duì)現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式的小修小補(bǔ)，這種外延型、漸進(jìn)型和單一型的改革路徑是不會(huì)觸及到金融業(yè)行政管理主體各自為政，監(jiān)管缺乏協(xié)同效應(yīng)的問題本質(zhì)的，只有順應(yīng)我國金融業(yè)綜合經(jīng)營實(shí)際的集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式，亦即內(nèi)涵型、突變型和系統(tǒng)型改革，才能真正觸碰問題本質(zhì)、破解困局。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)際，在現(xiàn)有的金融業(yè)行政管理主體上在增加一個(gè)超部委的實(shí)體委員會(huì)，由主管金融工作的副總理或國務(wù)委員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，由這個(gè)超部委的實(shí)體委員會(huì)，履行宏觀審慎管理職責(zé)以突出管理的整體效應(yīng)，中央銀行、金融監(jiān)管部門、投資者保護(hù)基金都由其直接管理以改變目前金融業(yè)行政管理主體各自為政的弊端，對(duì)中央銀行、金融監(jiān)管部門、投資者保護(hù)基金的責(zé)權(quán)也進(jìn)行一定的重新劃分。中央銀行依舊履行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，但將金融穩(wěn)定職能中的風(fēng)險(xiǎn)處置類再貸款移交給投資者保護(hù)基金管理，銀行、證券、保險(xiǎn)三家監(jiān)管部門以便于更好地履行微觀審慎管理，并將金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)利和主導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的職責(zé)歸于投資者保護(hù)基金行使。

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The Research on Current Cross-coordination Mechanism of

Financial Supervision in China

ZHOU Long YU Li WEN Liangxu

（Heshui County Sub-branch PBC， Qingyang Gansu 745400）

Abstract： With the development of the financial industry， Chinas financial supervision has experienced the evolution process from weak to strong as well as from mixed supervision to separate supervision， and finally formed current regulatory pattern of one central bank and three commissions， that is PBC， CBRC， CSRC and CIRC. At present， unprecedentedly intensified competition of the financial industry， the deepening financial innovation， increasingly obvious trend of comprehensive management and increasingly prominent cross-industry and cross-market financial risk present serious challenges on the existing regulatory system. Therefore， under the legal framework of the current separate supervision， how to integrate the advantages of individual regulatory sectors， establish the effective operation mode， improve the supervision and coordination system and promote the sound development of Chinas financial industry is extremely urgent.

Keywords： financial supervision； mechanism； countermeasure and suggestion