張意翔，成金華，沈鐳

(1.中國地質(zhì)大學(xué) 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢　430074；2.湖北師范大學(xué) 資源枯竭城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展研究中心，湖北 黃石　435002；3. 中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京　100101)

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中國能源缺口形成機(jī)理與解決思路

張意翔1，2，成金華1，2，沈鐳2，3

(1.中國地質(zhì)大學(xué) 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢430074；2.湖北師范大學(xué) 資源枯竭城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展研究中心，湖北 黃石435002；3. 中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京100101)

〔摘要〕日益加大的能源缺口產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，研究能源缺口問題，有利于提供充足能源和提高發(fā)展質(zhì)量。本文在分析能源缺口表現(xiàn)和負(fù)外部性基礎(chǔ)上，從中央和地方博弈角度分析了能源缺口形成的內(nèi)在機(jī)理和解決思路。作者認(rèn)為地方財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一、官員考核機(jī)制和地方之間競爭引發(fā)的地方與中央博弈導(dǎo)致了能源缺口的形成和擴(kuò)大；可從加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)管、構(gòu)建更為合理的政績考核指標(biāo)、擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)等等角度使中央與地方的博弈轉(zhuǎn)為認(rèn)同進(jìn)而縮小能源缺口。

〔關(guān)鍵詞〕能源缺口；博弈；機(jī)理；認(rèn)同； 思路

能源是社會(huì)文明進(jìn)步最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。世界各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展程度取決于能源供應(yīng)的有效保障。中國和美國作為當(dāng)今世界兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體位列世界能源消費(fèi)前兩位，即是很好的例證。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，充足的能源尤其是清潔能源供給是轉(zhuǎn)型成功的前提條件，這是能源保障問題引發(fā)各界日益廣泛關(guān)注的關(guān)鍵所在。但能源資源技術(shù)路線使工業(yè)在發(fā)展過程中面臨日益加大的能源缺口[1]，能源約束已經(jīng)逼近我國能源紅線。在“新常態(tài)”下，要實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，就必須對(duì)能源缺口問題進(jìn)行分析，以保障工業(yè)化進(jìn)程的順利完成。本文試圖在分析我國能源缺口發(fā)展趨勢(shì)和負(fù)外部性基礎(chǔ)上，從中央和地方動(dòng)態(tài)博弈角度分析能源缺口形成原因并討論使兩者博弈轉(zhuǎn)化為認(rèn)同以解決能源缺口的思路。這不僅有利于認(rèn)識(shí)能源缺口形成機(jī)理和尋找解決思路，還有利于認(rèn)識(shí)政府在能源發(fā)展的作用，對(duì)充分發(fā)揮政府職能和促使能源經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.能源缺口現(xiàn)狀及其負(fù)外部性

我國正處于工業(yè)化快速推進(jìn)階段，正處于能源需求不斷加大時(shí)期。在供給能力不足情況下，消費(fèi)總量的增加會(huì)導(dǎo)致了能源缺口的形成和嚴(yán)重化。這種缺口主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，工業(yè)化進(jìn)程步入能源需求擴(kuò)展期，導(dǎo)致能源缺口加大。我國能源消費(fèi)量從1953年的5411萬噸標(biāo)煤增加到2012年的36.2億噸標(biāo)煤，年均增長接近9%，比同期世界平均水平高出近5.5%。這使能源消費(fèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的供不應(yīng)求格局。從1992起，開始出現(xiàn)供不應(yīng)求，2009年達(dá)到最大(-32028萬噸標(biāo)煤)。近年雖有所減少，但供不應(yīng)求依然存在。第二，國內(nèi)能源供給空間差異明顯，區(qū)域缺口逐漸加大。我國能源消費(fèi)主要分布于東部地區(qū)，而生產(chǎn)主要來源于中西部地區(qū)。這種空間差異使區(qū)域能源供需表現(xiàn)出不同特征：東部能源自給率只有25%左右，且一直在下降；中部能源自給率雖然高于100%，但也在下降；西部一直都超過了100%，且不斷上升?？梢?，區(qū)域能源缺口越來越明顯。第三，清潔能源發(fā)展緩慢，能源供給結(jié)構(gòu)造成的缺口越來越大。我國能源消費(fèi)具有明顯的行業(yè)特征。首先，居民生活能源消費(fèi)占比僅次于工業(yè)部門。2012年，該部門所占比重為10.72%。再次，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)及郵電通訊業(yè)等能源消費(fèi)逐漸成為重要影響力量。2012年該部門的比重達(dá)到了8.2%。這兩個(gè)部門能源消費(fèi)的增加使清潔能源的需求不斷增加。盡管清潔能源的供需缺口直到1995年才開始出現(xiàn)，但2002年就突破了億噸標(biāo)煤，到2013年達(dá)到了3億噸標(biāo)煤。我國面臨著越來越大的能源缺口。在社會(huì)發(fā)展正處于能源需求擴(kuò)展期情況下，能源缺口會(huì)產(chǎn)生哪些負(fù)效應(yīng)呢？

1.1加大國家能源安全的國際風(fēng)險(xiǎn)

總量缺口意味著必須到國外進(jìn)口能源來滿足國內(nèi)能源需求。近年來，我國能源自給率不斷下降，對(duì)外依存度日益加大。首先，石油對(duì)外依存度已經(jīng)超過國際警戒線。我國在1993年就成為石油凈進(jìn)口國，但1999年進(jìn)口依存度只有18.62%，2009年就達(dá)到了51.3%，越過了國際公認(rèn)的資源對(duì)外依存度警戒線；2013年和2014年均接近60%。其次，天然氣對(duì)外依存度也不斷提高，上升幅度超過了石油對(duì)外依存度。中國從2006年開始進(jìn)口天然氣，2011年就上升到21%；2013年則達(dá)到了31.6%。不斷增加的能源對(duì)外依存度使國家能源安全面臨著越來越大的國際風(fēng)險(xiǎn)。以原油進(jìn)口為例，2011年至2013年，進(jìn)口量排名前十的國家占中國原油總進(jìn)口量都在81.5%以上。過于集中的進(jìn)口來源使我國面臨著極大的國際政治風(fēng)險(xiǎn)。例如，南北蘇丹局勢(shì)的持續(xù)惡化導(dǎo)致中國2013年從蘇丹的石油月均進(jìn)口量只有2120萬噸/月，比2011年凈減少了80.4%。同時(shí)，中國石油進(jìn)口主要運(yùn)輸通道(霍爾木茲海峽與馬六甲海峽)實(shí)際掌握在美國手中。一旦美國破壞中國海上能源運(yùn)輸，則中國石油進(jìn)口就會(huì)面臨較大運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。

1.2能源資源流動(dòng)過程損失，加大能源缺口

區(qū)域缺口使能源區(qū)域流動(dòng)成為必然。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響下，能源區(qū)域流動(dòng)呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)：1952～2010年，一次能源資源區(qū)域間凈流動(dòng)量從0.13億噸標(biāo)煤增加到13.5億噸標(biāo)煤[2]。其中，煤炭流動(dòng)范圍最廣，規(guī)模最大。以2010年為例，除廣西、西藏兩地區(qū)外，其它29個(gè)省(區(qū)、市)均需從其他省份調(diào)入煤炭資源；從流動(dòng)規(guī)模上看，煤炭總流量占該年全國煤炭消費(fèi)總量的92.8%。能源區(qū)域流動(dòng)使能源在運(yùn)輸過程中產(chǎn)生極大損耗。表1顯示了1985年到2008年期間電力運(yùn)輸?shù)妮斉潆姄p失量。可以看出，能源運(yùn)輸過程中的能源損失量在不斷增加：1985年全年損失電力總量只有304.3億千瓦時(shí)，但到1995年就增長了一倍，到2000年增長了3倍多；2008年損失量高達(dá)2243.8億千瓦時(shí)，占全年電力消費(fèi)總量的6.6%。

表1　1985-2007 年期間中國的電力運(yùn)輸?shù)妮斉潆姄p失量表(單位：億千瓦時(shí))

注：(1)*表示數(shù)據(jù)缺失；(2)損失率指輸配電損失率，即輸配電損失量除以相應(yīng)的電力消費(fèi)量。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒(1985-2009)，中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒(2007-2009)。

1.3 能源供需缺口也影響環(huán)境質(zhì)量的改善

首先，能源流動(dòng)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染。表2顯示了煤炭區(qū)間流動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示，煤炭流動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的影響。以煤炭氣化產(chǎn)生的廢水為例，1991年，煤炭氣化產(chǎn)生的廢水是86993萬m3(8.6993億噸)，2005年為176378萬m3(17.64億噸)，是1991年的2倍多，年均增長14.48%。

表2　中國煤炭產(chǎn)業(yè)流動(dòng)及利用的環(huán)境影響

資料來源：成升魁、沈鐳、徐增讓等，《中國資源報(bào)告-資源流動(dòng)：格局、效應(yīng)與對(duì)策》(2010)，科學(xué)出版社，2011。

其次，清潔能源的不足加重了環(huán)境影響。清潔能源缺口使本應(yīng)使用輕污染的清潔能源的地方因?yàn)闆]有充足的輕污染的天然氣和零排放的清潔能源而不得不使用重污染的煤炭和石油。這種“以劣驅(qū)優(yōu)”的能源替代模式使我國環(huán)境質(zhì)量大幅度降低。所以，盡管國家采取了很多政策減少碳排放，但碳排放強(qiáng)度一直居于世界前列(如圖1所示)。

圖1　二氧化碳排放強(qiáng)度世界比較

資料來源：IEA2013 年二氧化碳排放統(tǒng)計(jì)。

需要補(bǔ)充的是，能源缺口的負(fù)外部性不僅僅局限于上述三個(gè)方面。如煤炭運(yùn)輸使煤炭終端用戶煤炭價(jià)格遠(yuǎn)高于坑口價(jià)。以2007年10月優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤價(jià)格為例，大同的坑口價(jià)只有265元/噸，但上海和廣州的提貨價(jià)分別達(dá)到了580～590元/噸和610～620元/噸。運(yùn)輸成本占了我國終端煤炭用戶煤炭價(jià)格的55%～60%[3]。

2.我國能源發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)

我國正處于工業(yè)化快速推進(jìn)階段，正處于能源需求不斷加大時(shí)期。能源供給與需求不僅會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和能源結(jié)構(gòu)等因素的影響，還會(huì)受到國家所處發(fā)展階段和形勢(shì)的影響。我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展期，盡管“新常態(tài)”下能源消費(fèi)會(huì)有所減少，但能源消費(fèi)絕對(duì)數(shù)量不斷上升是不可避免的趨勢(shì)①。所以，在能源消費(fèi)增速大于供給增速情況下，能源缺口的長期存在也將是一種常態(tài)。要對(duì)我國能源缺口問題進(jìn)行深入了解，必須研究工業(yè)化進(jìn)程中的能源缺口發(fā)展趨勢(shì)。而社會(huì)發(fā)展具有不可觀測(cè)性，所以要想把握能源缺口變化趨勢(shì)，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)總量、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等因素對(duì)未來能源缺口影響的不同情景進(jìn)行預(yù)測(cè)。預(yù)測(cè)思路是：首先，對(duì)預(yù)測(cè)期內(nèi)中國能源供給與需求變化情景進(jìn)行假設(shè)；其次，預(yù)測(cè)不同情景下能源供給與需求量；最后，對(duì)本預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。

2.1 2016-2025年間中國能源供需變化情景假設(shè)

預(yù)測(cè)期為2016-2025年。綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國家能源、環(huán)境政策等因素對(duì)能源供給與需求的影響基礎(chǔ)上，對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)增速情景進(jìn)行假設(shè)(如表3所示)。

表3　2016-2025年能源生產(chǎn)、消費(fèi)量增長速度假設(shè)

2.2 能源供需缺口預(yù)測(cè)

選取總產(chǎn)量、原煤、原油、天然氣、發(fā)電量作為供給預(yù)測(cè)變量；總消費(fèi)量、煤炭、石油、天然氣、發(fā)電量作為需求預(yù)測(cè)變量。很多學(xué)者使用了投入產(chǎn)出、誤差修正模型等方法對(duì)能源供需進(jìn)行了預(yù)測(cè)，但這些方法因其無法反應(yīng)變量間相互關(guān)系而使結(jié)果不精確。本文采用向量自回歸模型(VAR)，因?yàn)樵撃Ｐ偷姆墙Y(jié)構(gòu)化多方程屬性使其能反映變量的相互作用和描述隨機(jī)擾動(dòng)對(duì)變量的動(dòng)態(tài)影響，影響能源供需變量間的相互替代關(guān)系說明可用VAR預(yù)測(cè)不同情形下能源缺口變化情況。數(shù)據(jù)區(qū)間選取1978年到2014年，數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒》。對(duì)原始序列對(duì)數(shù)化處理以消除異方差性。原序列是一階單整I(1)序列，可建立VAR模型②。對(duì)2016-2025年間能源供需缺口的預(yù)測(cè)結(jié)果如表4所示。

表4　2016-2025中國能源總量供需缺口預(yù)測(cè)(萬噸標(biāo)煤)

上表的數(shù)據(jù)表明，在未來，我國一次能源缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。到2025年，該缺口最高可能達(dá)到5.88億噸左右，而最低也會(huì)有5.05億噸。

2.3 預(yù)測(cè)結(jié)果的檢驗(yàn)

表4總結(jié)了近年來對(duì)我國能源消費(fèi)總量未來變化的幾個(gè)代表性預(yù)測(cè)③。2003-2014年間實(shí)際消費(fèi)總量和變化速度說明預(yù)測(cè)1、預(yù)測(cè)2和預(yù)測(cè)3有可能發(fā)生。因此，可通過比較本預(yù)測(cè)與預(yù)測(cè)1、2和3的差異來檢驗(yàn)本預(yù)測(cè)值的可靠性。首先，本文關(guān)于2020年的預(yù)測(cè)值剛好落在預(yù)測(cè)1關(guān)于2020年的預(yù)測(cè)值區(qū)間內(nèi)；其次，本預(yù)測(cè)值與預(yù)測(cè)2有重合的地方；再次，中速發(fā)展情形下的預(yù)測(cè)(52.56億噸)和預(yù)測(cè)3的中間值(53.5億噸)非常接近。同時(shí)，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》中將2020年的一次能源消費(fèi)量限制為48億噸，與表3中的低速預(yù)測(cè)值(47.5億噸)非常接近。這說明，本文的預(yù)測(cè)結(jié)果具有較高可靠性。

表5　關(guān)于我國能源消費(fèi)總量未來變化的相關(guān)預(yù)測(cè)(億噸標(biāo)煤)

需要說明的是，為減少能源消費(fèi)，國家采取了很多控制消費(fèi)總量的措施，如將2015年能源消費(fèi)總量控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。不可否認(rèn)，這些措施對(duì)減緩能源消費(fèi)增長速度是具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向作用，但由于總量控制的政策目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)之間存在較大差距，如2014年的實(shí)際總量就超過了42億噸。這說明，總量控制等措施對(duì)我國能源消費(fèi)的影響并不是很大?？梢?，工業(yè)化進(jìn)程的加快將會(huì)使我國能源缺口問題越來越嚴(yán)重。

3.我國能源缺口形成機(jī)理：基于中央和地方博弈

要消除能源缺口和實(shí)現(xiàn)社會(huì)持續(xù)發(fā)展就必須了解其形成原因。盡管從總量上來看，能源缺口是供給總量不足造成的，但各品種能源的供給狀況并不相同：原煤供給一直大于需求，而石油、天然氣和清潔能源則供不應(yīng)求。但它們供不應(yīng)求形成的原因有很大區(qū)別：石油、天然氣的供不應(yīng)求主要是地質(zhì)特征和資源稟賦等自然因素造成的，而清潔能源則主要是技術(shù)、國家政策、行為主體決策等經(jīng)濟(jì)因素造成的。由于地質(zhì)特征和資源稟賦等因素短期內(nèi)很難改變，所以本文并不將其作為分析對(duì)象；而經(jīng)濟(jì)因素是可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來分析和解決的，所以本文以清潔能源為重點(diǎn)，分析能源缺口形成原因。以清潔能源為研究重點(diǎn)的另一個(gè)原因是：石油和天然氣是碳排放的重要來源，增加清潔能源使用會(huì)減少環(huán)境壓力。本文并不分析所有的清潔能源而只分析新能源供不應(yīng)求形成的原因。那么是什么原因造成新能源供給不足呢？研究表明，我國新能源發(fā)展緩慢的一個(gè)重要原因是由中央和地方利益博弈造成兩者行為和偏好偏差而導(dǎo)致的新能源政策失靈[4]。下面重點(diǎn)分析這種博弈是如何影響新能源發(fā)展。

3.1 中央和地方在新能源發(fā)展中的關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，中央和地方由原來中央主導(dǎo)下的單向命令-服從關(guān)系演變成為具有不同權(quán)力和利益的對(duì)等博弈主體[5]。地方不僅是中央和地方非政府主體的雙重利益代表，還是兩者信息溝通的中介和橋梁。中央與地方的關(guān)系就演變?yōu)橐环N委托-代理關(guān)系[6]。這不僅使兩者的目標(biāo)既統(tǒng)一又有差異性，還會(huì)導(dǎo)致中央政策異化[7]。

中央和地方的委托代理關(guān)系使兩者在新能源發(fā)展中存在既合作又博弈關(guān)系。一方面，地方必須執(zhí)行中央新能源政策，而發(fā)展新能源又能給地方帶來效益，地方有與中央合作動(dòng)機(jī)。另一方面，地方作為獨(dú)立利益的追求者，在合作中也尋求自身利益，這使兩者存在利益沖突。從現(xiàn)實(shí)來看，這種沖突主要表現(xiàn)在雙方目標(biāo)差異和利益博弈上。首先，中央強(qiáng)調(diào)提高新能源技術(shù)水平、培育市場(chǎng)等宏觀內(nèi)容，而地方偏好能在短時(shí)間內(nèi)給其帶來效益的項(xiàng)目。其次，當(dāng)中央政策損害地方利益時(shí)，地方會(huì)與中央討價(jià)還價(jià)，甚至直接對(duì)抗。

3.2 新能源發(fā)展中地方與中央的博弈

對(duì)中央和地方新能源發(fā)展中的博弈進(jìn)行描述性介紹后，通過建立博弈模型，分析兩者最優(yōu)行為以揭示它們?cè)谛履茉窗l(fā)展中的博弈機(jī)理。以新能源投資政策來代表全體新能源政策。

3.2.1 博弈模型的構(gòu)建

基本假設(shè)是：1個(gè)中央、n個(gè)地方，均追求最大利益；地方行為一致且規(guī)模相同，中央收益是地方的簡單加總；信息完全；若收益矩陣不變則參與人選擇不變；地方“嚴(yán)格執(zhí)行”政策時(shí)不產(chǎn)生社會(huì)成本，而“超額完成”則產(chǎn)生；政府發(fā)展新能源的效用是全社會(huì)福利。

以兩者對(duì)常規(guī)能源和新能源的投資分配比例為研究對(duì)象建立博弈模型，用完全信息靜態(tài)博弈方法來分析投資差異產(chǎn)生的效果。以 C和L 代表中央和地方，NC、NL表示兩者對(duì)新能源的投資， CC、 CL為兩者對(duì)常規(guī)能源的投資。中央(UC)和地方投資的效用函數(shù)(UL)均滿足C-D生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系，則 UC=(NC+NL)γ(CC+CL)β,UL=(NC+NL)α(CC+CL)β,0<α,β，γ<1;α+β≤1;γ+β≤1 .

由于中央側(cè)重于基礎(chǔ)研究等具有全局影響的領(lǐng)域，而地方主要關(guān)心實(shí)際開發(fā)等直接和地方經(jīng)濟(jì)相關(guān)的領(lǐng)域，所以中央投入的溢出效應(yīng)和正外部性要大于地方。基于此，假定中央和地方的政策是在對(duì)方投資分配給定前提下選擇各自投資分配。用 BC和 BL代表中央和地方的投資總預(yù)算。都是在滿足預(yù)算約束下最大化各自的效用函數(shù)。

3.2.2 短期博弈分析

兩者博弈還體現(xiàn)在投資方向上。地方往往會(huì)投資那些見效快、技術(shù)含量低的新能源產(chǎn)業(yè)中。地方這種決策盡管使新能源得到了較快發(fā)展，如我國已經(jīng)成為世界光伏制造中心，但“低端過剩、高端進(jìn)口”等現(xiàn)象說明這種決策對(duì)我國新能源發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

3.2.3 長期博弈分析

上述模型盡管指出了兩者最優(yōu)選擇，但沒有分析長期決策，無法解釋地方?jīng)Q策形成原因。鑒于此，本文采用完全信息的討價(jià)還價(jià)動(dòng)態(tài)博弈分析方法構(gòu)建中央和地方在新能源發(fā)展中的博弈模型，以討論約束地方行為、完善新能源政策的對(duì)策。兩者無期限討價(jià)還價(jià)模型的納什均衡結(jié)果取決于討價(jià)還價(jià)成本和外部成本，其中討價(jià)還價(jià)成本取決于談判雙方的力量對(duì)比。由于中央占主導(dǎo)地位，可從討價(jià)還價(jià)的外部成本和中央給地方強(qiáng)加的成本方面分析兩者的博弈。盡管使用的是無期限博弈模型，但由于任一子博弈都是由中央開始出價(jià)，所以該模型等價(jià)于從 開始的博弈，故用有限階段法來分析參與人決策。地方總是在中央做出投資決策后選擇自己的行為，中央再根據(jù)地方?jīng)Q策進(jìn)行下一次選擇。

該博弈思路是：第一，中央提出政策后，地方會(huì)依據(jù)獲益選擇“嚴(yán)格執(zhí)行”或“超額完成”。選擇“嚴(yán)格執(zhí)行”時(shí)，投資將帶來收益，但需付出投資成本和承擔(dān)因等待投資產(chǎn)生足夠效益而付出的時(shí)間成本，此時(shí)，地方效用為：UL1=ULe-rt(1+r)n-1-(C+Ct)， c為當(dāng)期投資成本，Ct為時(shí)間成本；若地方“超額完成”，其收益將在上式的基礎(chǔ)上增加部分收入(ΔT)，成本中會(huì)增加超額投資成本(ΔC)，但沒有時(shí)間成本，則此時(shí)效益為： UL2=ULe-rt(1+r)n-1+△T-(C+△C)。第二，中央根據(jù)地方?jīng)Q策產(chǎn)生的收益來決定行為，其收益由地方投資收益加上要承擔(dān)的社會(huì)成本構(gòu)成。若地方“嚴(yán)格執(zhí)行”，中央的效用為： UC1=ULe-rt(1+r)n-1-C；若地方“超額完成”，則：UC2=ULe-rt(1+r)n-1+ΔT-(C+△C)-SC； 其中SC是中央需要承擔(dān)地方不按要求發(fā)展而帶來的社會(huì)成本。

由于中央可以“懲罰”地方，所以博弈結(jié)果取決于兩者博弈收益與成本的對(duì)比，當(dāng)利益大于成本時(shí)，地方就有違背中央的沖動(dòng)。在中央提出投資目標(biāo)后，地方會(huì)比較超額投資所需成本與其收入和時(shí)間成本。若地方“嚴(yán)格執(zhí)行”，不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本。若地方“超額完成”，中央會(huì)衡量自己的收益和地方“嚴(yán)格執(zhí)行”時(shí)地方收益，當(dāng)后者大于前者時(shí)，中央會(huì)“采取措施”使地方“嚴(yán)格執(zhí)行”；而當(dāng)前者大于后者時(shí)，盡管中央收益大于地方收益，但若社會(huì)成本過大，中央也會(huì)“采取措施”。這說明，地方的“超額完成”均會(huì)以中央“采取措施”結(jié)束。這使地方能意識(shí)到只要自己“超額完成”中央就會(huì)“采取措施”，就會(huì)從一開始選擇“嚴(yán)格執(zhí)行”。

3.3 中央與地方博弈的影響

盡管在新能源發(fā)展中，中央處于主導(dǎo)地位，但由于地方是政策的執(zhí)行者，政策效果受制于地方行為，所以，地方在博弈中處于主動(dòng)地位。因此，主要分析地方行為對(duì)新能源發(fā)展的影響。分析結(jié)果顯示：在短期，地方偏好“搭便車”，會(huì)盡量減少投資；長期中，則與中央討價(jià)還價(jià)，積極執(zhí)行對(duì)自己有利的政策，消極執(zhí)行對(duì)自己不利的政策。那么，地方?jīng)Q策會(huì)產(chǎn)生什么影響呢？一方面，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、政策體系的完善說明地方對(duì)中央政策的配合產(chǎn)生了積極效應(yīng)，如《可再生能源法》等政策、法規(guī)的出臺(tái)正是地方對(duì)新能源政策制定產(chǎn)生的“倒逼效應(yīng)”。另一方面，地方利用自身的信息優(yōu)勢(shì)與中央討價(jià)還價(jià)、甚至違背中央政策而造成的低端產(chǎn)能過剩，如2011年底的我國多晶硅產(chǎn)量為8.2萬噸，而同期全球需求量只有4.5萬噸左右。說明地方行為影響了新能源的健康發(fā)展，并加大了國家能源缺口。

4.地方與中央博弈的原因

可以看出，在利益激勵(lì)下，地方總有違反中央政策加大新能源投資的沖動(dòng)。盡管中央可以通過加大對(duì)地方違規(guī)行為的行政查處力度來遏制新能源投資過熱，但新能源發(fā)展事實(shí)證明中央的任何決策均會(huì)引發(fā)地方更多投資。地方作為中央的代理人，為什么會(huì)“搭便車”和與中央討價(jià)還價(jià)呢？按照上文結(jié)論，主要是因?yàn)橹醒牒偷胤秸吣繕?biāo)的偏離。那么又是什么原因?qū)е聝烧吣繕?biāo)的背離呢？在綜合分析現(xiàn)有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為主要有以下方面的原因。

4.1 地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離

地方執(zhí)行中央政策的積極性決定于其財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)比，當(dāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，甚至大于事權(quán)時(shí)，地方執(zhí)行中央政策的積極性就會(huì)提高；當(dāng)財(cái)權(quán)小于事權(quán)時(shí)，地方就會(huì)消極執(zhí)行。

改革開放到1994年實(shí)行“分稅制”之前，地方財(cái)權(quán)大于事權(quán)。1994年開始實(shí)行的“分稅制”盡管使地方財(cái)權(quán)和事權(quán)均得到了擴(kuò)大，但財(cái)權(quán)增加的幅度要小于事權(quán)增加的幅度。地方幾乎要承擔(dān)本地區(qū)絕大部分事務(wù)，而得到的是隱蔽性強(qiáng)、征收難度大的稅種，這不僅使地方財(cái)政收入得不到保障，還使其中財(cái)政支出大幅度增加。結(jié)果是兩者在國家財(cái)政中所占比重發(fā)生了極大變化：地方財(cái)政收入在國家財(cái)政收入的比重由1978年的84.5%下降到2010年的48.9%(近年有小幅度上升)；而支出的比重則由1980年的45.7%上升到2013年的85.4%。這使地方財(cái)政自給能力大大削弱(如圖2所示)。因此，分稅制使地方事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，造成了地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重錯(cuò)位[8]。地方盡管財(cái)政自給能力很小，但為了滿足中央考核，必須通過借債等方式來籌借發(fā)展資金。這使地方債務(wù)不斷增加：2000-2014年，地方政府債務(wù)增長了26.4萬億元(2014年為30億元)，年均增長1.9萬億元。債務(wù)的增加使地方抵制中央政策[9]。而發(fā)展新能源不僅需要很多資金而且要很長時(shí)間才產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，如果嚴(yán)格執(zhí)行中央新能源政策，不僅不會(huì)增加當(dāng)前財(cái)政收入，還會(huì)增大財(cái)政負(fù)擔(dān)，會(huì)進(jìn)一步加大地方債務(wù)。因此，地方往往會(huì)消極減少新能源投資，以減輕財(cái)政壓力[10]。

注：財(cái)政自給能力=一般預(yù)算收入÷一般預(yù)算支出。資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國財(cái)政年鑒》。

4. 2 以GDP為核心的地方官員考核指標(biāo)

建國以來，中央采取了多種手段對(duì)地方進(jìn)行考核以調(diào)動(dòng)地方積極性。這些手段隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)而不斷變化。在上個(gè)世紀(jì)80年代以前是純政治指標(biāo)為主，80年代后則以“GDP為核心”。以“GDP為核心”的考核指標(biāo)在強(qiáng)化地方政府經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的同時(shí)，也使地方政府關(guān)注政治收益[7]。由于地區(qū)GDP總量和增長速度直接決定著地方政府的政績和晉升，所以地方會(huì)將全部精力放在能在任期內(nèi)極快提高GDP的項(xiàng)目中，對(duì)于那些不屬于考核領(lǐng)域內(nèi)的指標(biāo)則不予考慮?？梢?，以GDP為核心的考核方式會(huì)使地方利用掌握的資源尋求租金、追求自身收益的必要性與可能性大大提高。只要考核方式不變，地方這種本性就不會(huì)改變。因此，盡管中央要求地方大力發(fā)展新能源，但由于新能源投資很難在短期內(nèi)真正提高GDP導(dǎo)致地方將有限資源盡可能多的發(fā)展常規(guī)能源以為自己獲取更多利益。

不可否認(rèn)，在能源環(huán)境約束日益嚴(yán)重情況下，中央逐漸加強(qiáng)從資源利用和環(huán)境保護(hù)方面考核地方，地方目標(biāo)函數(shù)也納入了社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等社會(huì)收益，但地方目標(biāo)仍是本地利益最大化④。只要中央的考核機(jī)制沒有發(fā)生根本性改變，那么地方不可能完全執(zhí)行中央政策。

4.3 地方政府之間的競爭

現(xiàn)有考核機(jī)制使地方處于一種錦標(biāo)賽主導(dǎo)的競爭中，為了在考核排序中占據(jù)有利地位，各地會(huì)不遺余力的增加“GDP”總量。而發(fā)展新能源能在短期內(nèi)快速增加“GDP”總量。由于各地均想使自己的考評(píng)指標(biāo)高于其它地區(qū)，地方在發(fā)展新能源中的競爭非常激烈，都希望其他地方政府在競爭中退下來，而自己繼續(xù)留下來。這樣，新能源發(fā)展中的地方競爭博弈演變?yōu)椤岸冯u”博弈：為了自己的經(jīng)濟(jì)與政治利益，均不計(jì)成本的發(fā)展新能源。這就使地方為了提高短期經(jīng)濟(jì)總量而盲目投資新能源項(xiàng)目。這盡管能在短期內(nèi)促使新能源發(fā)展，但不僅無法提高新能源產(chǎn)業(yè)整體水平，而且會(huì)使新能源領(lǐng)域里出現(xiàn)日益嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩[7]。如在國家補(bǔ)貼制度的刺激下，國內(nèi)很多廠家開始生產(chǎn)新能源汽車。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國已有近50家的企業(yè)宣布能生產(chǎn)純電動(dòng)轎車,企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)超過美國、德國等發(fā)達(dá)國家。但由于新能源汽車交易市場(chǎng)的不成熟和相關(guān)配套措施的缺乏，新能源汽車一直無法得到市場(chǎng)的認(rèn)同，相關(guān)企業(yè)已進(jìn)入兩難境地。這不僅占用了地方資源，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；還使新能源產(chǎn)品面臨過剩危機(jī)。

5 .我國能源缺口解決思路：從博弈到認(rèn)同

在分析能源缺口現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)及負(fù)面影響基礎(chǔ)上，分析了中央和地方在新能源發(fā)展中的博弈過程、效應(yīng)及原因。結(jié)論認(rèn)為，中國社會(huì)發(fā)展中存在著越來越大的能源缺口，這些缺口的存在嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；中央和地方在新能源發(fā)展中的博弈是能源缺口形成的主要原因之一；地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一、以GDP為核心的地方官員考核體系和地方之間的相互競爭則是這種博弈形成的基本原因?？梢姡胤綖榱俗陨斫?jīng)濟(jì)利益和政治晉升而與中央展開利益博弈行為，短期看，不利于我國新能源健康發(fā)展；長期看，減少了能源供應(yīng)量，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在能源缺口越來越大情況下，我們認(rèn)為要在加強(qiáng)對(duì)地方監(jiān)管的同時(shí)采取激勵(lì)措施促使兩者的利益博弈轉(zhuǎn)化為利益認(rèn)同并最終實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(1)中央應(yīng)重視對(duì)地方能源活動(dòng)的行政干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)地方能源發(fā)展政策尤其是新能源發(fā)展政策執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查。通過建立包括能源組織和社會(huì)公眾在內(nèi)的能源監(jiān)督體系，搭建能源發(fā)展政策執(zhí)行情況交流平臺(tái)。增加地方不執(zhí)行新能源發(fā)展政策、縱容企業(yè)單純發(fā)展傳統(tǒng)能源行為的行政和經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)于新能源發(fā)展政策不積極執(zhí)行的官員，給予相應(yīng)處罰。

(2)調(diào)整現(xiàn)有政績考核機(jī)制，淡化“GDP”地位，將地方官員晉升的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向能源結(jié)構(gòu)改善和環(huán)境質(zhì)量提高方面。將清潔能源增加量、傳統(tǒng)能源削減量等能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化指標(biāo)納入政績考核體系，并適當(dāng)提高政績考核體系中優(yōu)質(zhì)能源數(shù)量指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，對(duì)地方任期內(nèi)的優(yōu)質(zhì)能源數(shù)量和環(huán)境質(zhì)量改善變化情況進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，以考核結(jié)果作為日后選拔任用的依據(jù)，對(duì)于認(rèn)真貫徹和執(zhí)行中央能源政策的地方給予獎(jiǎng)勵(lì)。

(3)加大支持、擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，降低減少地方發(fā)展新能源成本。將地方新能源發(fā)展納入中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，特別是對(duì)地方優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展新能源情況等進(jìn)行重點(diǎn)支持，同時(shí)為企業(yè)提供新能源發(fā)展技術(shù)支持、鼓勵(lì)新能源產(chǎn)品創(chuàng)新，提高地方執(zhí)行能源政策的預(yù)期收益；建立中央與地方在新能源發(fā)展中的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，中央應(yīng)給重點(diǎn)新能源投資地區(qū)在資金上傾斜，受益地區(qū)要給由于因發(fā)展新能源而犧牲經(jīng)濟(jì)利益的地區(qū)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；通過產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策以及相應(yīng)的稅收、信貸手段擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，激勵(lì)地方投資新能源。

注釋：

①研究表明我國能源消費(fèi)增速到2035年后才會(huì)放緩(沈鐳，2015)。本文預(yù)測(cè)的是一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)量。

②限于篇幅，沒有給出能源供需預(yù)測(cè)的VAR模型，需要了解預(yù)測(cè)過程的讀者可以和作者聯(lián)系。

③當(dāng)然，還有其他研究如EIA(2013)也進(jìn)行了預(yù)測(cè)，限于篇幅，只給出近年國內(nèi)學(xué)者的預(yù)測(cè)結(jié)果。

④《化解產(chǎn)能過剩遭地方政府怠工 部分產(chǎn)能越減越多》，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014年09月23日。

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(責(zé)任編輯：胡喬)

[基金項(xiàng)目]國家社科基金青年項(xiàng)目(13CK021)；國家社科基金重大項(xiàng)目(11&ZD040)；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(41271547)；中國科學(xué)院先導(dǎo)項(xiàng)目(XDA05010400)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)人才類計(jì)劃項(xiàng)目(CUGW150808)。

[收稿日期]2016—03—17

[作者簡介]張意翔，男，博士，副教授，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展研究中心研究成員,研究方向?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)學(xué)。

〔中圖分類號(hào)〕F206

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009- 4733(2016)04- 0075- 08

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.04.019