■丨長安歌

讓執(zhí)法立于“光明”之下

■丨長安歌

昆明交警網(wǎng)絡(luò)直播執(zhí)法邀請網(wǎng)友圍觀

當(dāng)前，執(zhí)法之難，難于取證，證據(jù)是整個(gè)“輿論”導(dǎo)向的關(guān)鍵。沒有執(zhí)法視音頻記錄，即便發(fā)生矛盾沖突時(shí)，法律準(zhǔn)繩也無法判斷是非。建立健全執(zhí)法全流程記錄機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法應(yīng)在“鏡頭”的見證下規(guī)范進(jìn)行。

警察該如何執(zhí)法？民眾圍觀執(zhí)法時(shí)采取的手機(jī)視頻記錄是合法還是違法的？這是今年上半年出現(xiàn)的幾次涉警負(fù)面事件后，公眾和執(zhí)法者都在問的一個(gè)問題。兩個(gè)多月前，公安部印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》，近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再次印發(fā)《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》要求全面推行現(xiàn)場執(zhí)法活動視音頻記錄制度。警察執(zhí)法都要在“鏡頭下”，這一規(guī)定對執(zhí)法規(guī)范化有何推進(jìn)作用？對民眾有什么影響？

這是繼今年5月20日中央深改組第二十四次會議之后，公安執(zhí)法規(guī)范化問題再次受到中央層面高度關(guān)注。

“執(zhí)法不端”頻頻見諸媒體恐出“塔西陀陷阱”

前不久，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)的兩名男生，因拍攝警方執(zhí)法而被強(qiáng)行帶到蘭州榆中縣和平鎮(zhèn)派出所，在拒絕交出所拍視頻后，被民警用警棍毆打，“屁股被打開花”。此事件在網(wǎng)上傳播開后，當(dāng)晚榆中縣公安局即通報(bào)認(rèn)定網(wǎng)上反映情況屬實(shí)，并對涉事民警先行采取禁閉措施，由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門介入調(diào)查。

同一時(shí)間在法律圈廣為傳播的另一事件也與不規(guī)范執(zhí)法有關(guān)，廣西律師吳良述到南寧市青秀區(qū)法院立案時(shí)，因拒絕法警強(qiáng)行檢查隨身物品而遭到毆打，衣服褲腿被撕爛……

6月20日深圳寶安執(zhí)法事件中，偷拍視頻中，一名身穿警服的男子一邊開車，一邊與車后座兩名女子爭吵。該名男子言辭激烈，并不時(shí)出現(xiàn)侮辱性詞句。視頻播出不久，深圳市公安局寶安分局發(fā)布通報(bào)稱，視頻中男子系該分局流塘派出所民警，因“執(zhí)法不規(guī)范”，目前已被調(diào)查。

今年網(wǎng)絡(luò)塵囂四起的“雷洋案”也因“執(zhí)法不端”成為了大家爭議的焦點(diǎn)，一時(shí)間陰謀論等各種論調(diào)不停爆出，民眾認(rèn)為疑點(diǎn)重重，正是在于警方公布的資料不足以串聯(lián)起其整個(gè)案件的邏輯，而真相如何，現(xiàn)場執(zhí)法視頻成為是否程序正義的最關(guān)鍵證據(jù)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五六年僅媒體公開報(bào)道的各類公安機(jī)關(guān)及警員執(zhí)法不規(guī)范事件便超過百起。

據(jù)北京師范大學(xué)中國刑法研究所副所長彭新林觀察，現(xiàn)實(shí)中少數(shù)基層公安在查處治安案件時(shí)，不愿意耐心進(jìn)行思想教育工作，動輒使用強(qiáng)制傳喚手段，少數(shù)民警還存在濫用警械警具、對嫌疑人進(jìn)行體罰虐待暴力毆打等現(xiàn)象?！皬膰?yán)格意義上說，這些都屬于不規(guī)范執(zhí)法。

這些媒體所報(bào)道出的案件，每一件都對政府及執(zhí)法部門形象造成不同程度的破壞，尤其以雷洋案件矛盾最為突出，盡管此案的最新進(jìn)展中后公安部通報(bào)了對涉案民警進(jìn)行了審查，但都不由得讓人擔(dān)心“塔西陀陷阱”的出現(xiàn)。

“塔西佗陷阱”得名于古羅馬時(shí)代的歷史學(xué)家塔西佗。通俗地講就是指當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。

2014年3月，習(xí)近平到河南省蘭考縣指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動。他在參加縣委常委擴(kuò)大會議時(shí)就引用“塔西佗陷阱”這樣說道：“如果群眾觀點(diǎn)丟掉了，群眾立場站歪了，群眾路線走偏了，群眾眼里就沒有你，真的到了那一天，就會危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位?！彼麖?qiáng)調(diào)，黨員干部要從嚴(yán)要求自己，保持好在群眾中的形象和公信力。

“塔西佗陷阱”是當(dāng)前黨和政府執(zhí)政中面臨的一個(gè)突出問題，遠(yuǎn)的如之前的“街區(qū)制”改造，近的如不久前的“邢臺洪災(zāi)”，都有體現(xiàn)。比如后者，在新聞出現(xiàn)的時(shí)候，網(wǎng)上甚至出現(xiàn)了認(rèn)為當(dāng)?shù)卣怯幸獠煌ㄖ枭⒌募傧?。這種“陰謀論”的說法，按理說是很容易就被揭穿的，但卻依然在網(wǎng)絡(luò)空間有市場。這充分體現(xiàn)出，由于過去部分行政人員的不當(dāng)行為，不少民眾對很多不利于政府的“新聞”是抱著“寧可信其有”的態(tài)度。這給政府的工作帶來了很大的阻力。

時(shí)下正在遭遇的現(xiàn)實(shí)，為這一判斷提供了微妙的例證。人們一次次目睹公權(quán)力部門游走在“陷阱”的邊緣。先是山東東營市政府網(wǎng)站就山東濱源化學(xué)公司“8?31”著火事故的通報(bào)里，赫然出現(xiàn)一句“遇難者家屬情緒穩(wěn)定”，引發(fā)輿論軒然大波。余音未消時(shí)，南京警方發(fā)布“6?20”寶馬車肇事案鑒定結(jié)果，稱肇事司機(jī)案發(fā)時(shí)患“急性短暫性精神障礙”，更遭到了公眾的普遍質(zhì)疑。

再早先，各地發(fā)生的多起公共事件中，代表公權(quán)力的黨政機(jī)關(guān)所發(fā)出的聲音、作出的決策，常常不為公眾接受，以致遭遇強(qiáng)烈反彈。在一些地方，“你說我不信”、“越說越不信”，甚至成為官民對立的突出表征。

此時(shí)重提“塔西佗陷阱”，就有特別的意義。并不是說，公眾的習(xí)慣性誤解就一定是對的，但相關(guān)方面至少需要付出一點(diǎn)特別的精力，來慢慢消弭這樣的誤解與隔閡。其實(shí)許多“習(xí)慣性誤解”的肇因，恰恰來自另一方的習(xí)慣性思維，比如“官方”就意味著“輿論強(qiáng)勢”、“權(quán)威”就意味著“高高在上”，“專業(yè)”就意味著“一言堂”。一些官員心中根深蒂固的這類想法，久而久之就形成了一種“習(xí)慣性話語”和“習(xí)慣性手勢”。

而能夠消除這種不信任感，公安部此次制定的這一規(guī)定體現(xiàn)出的，讓權(quán)力在民眾監(jiān)督的“陽光下運(yùn)行”的原則，就是破解“塔西佗陷阱”的鑰匙之一。

漫畫：讓執(zhí)法立于“光明”之下（丹尼斯/圖）

規(guī)范執(zhí)法程序 讓執(zhí)法習(xí)慣“鏡頭”存在

警察該怎么執(zhí)法？這是今年上半年出現(xiàn)的幾次涉警負(fù)面事件后，公眾和執(zhí)法者似乎都提出了同樣的問題。這也是我們討論公安執(zhí)法規(guī)范化中不能回避的問題。一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，當(dāng)前正值社會轉(zhuǎn)型期，矛盾多，處于執(zhí)法一線的基層民警常常處于這些矛盾的前沿。由于警力不足、壓力過大等原因，經(jīng)常面對處理各種突發(fā)情況，這本身就是一種挑戰(zhàn)。加上目前法律法規(guī)對執(zhí)法過程規(guī)范化的規(guī)定相對籠統(tǒng)，執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象就比較容易發(fā)生。

對普通老百姓而言，警察該怎么執(zhí)法？這個(gè)問題的提出更多在于，我走在路上閑逛會不會被無故盤查、傳喚；“深圳女孩被盤查事件”、“蘭州警察打屁股事件”會不會發(fā)生在我身上，我配合警察執(zhí)法，但又該如何保障自己的權(quán)益？

對于警察來說，似乎一樣渴望得到明確的答案。我們怎么執(zhí)法才是合理界限？面對暴力抗法，我們是否毫還擊之力？如果一執(zhí)法就被質(zhì)疑濫用權(quán)力，我們還怎么執(zhí)法?

從事執(zhí)法工作的民警，他們的辛苦付出是常人無法想象的。一方面打擊犯罪以身試險(xiǎn)、沖在最前面，但另一方面，一旦面對負(fù)面事件，涉事警察被停職處分，甚至追究刑事責(zé)任幾乎也成了一種常態(tài)。面對民眾們的再三追問，他們內(nèi)心不安,他們滿腹委屈、他們無所適從。

一邊是外界復(fù)雜環(huán)境帶來的執(zhí)法挑戰(zhàn)，一邊是人民群眾的殷切期待，在全面依法治國大背景下，公安機(jī)關(guān)究竟該怎樣執(zhí)法？答案，又在哪里？

一句話，讓警察權(quán)在陽光下運(yùn)行，而且是以細(xì)化規(guī)則、全面監(jiān)督的方式運(yùn)行。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年以來，為嚴(yán)明紀(jì)律，樹立公安機(jī)關(guān)良好形象公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就被列入“三項(xiàng)建設(shè)”之一，制定了29萬字的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》。

而數(shù)字印證了其成效：2009年與2003年相比，全國公安行政復(fù)議、行政訴訟案件的維持率上升了6.3和9.4個(gè)百分點(diǎn)，撤銷率分別下降了9.7和4.7個(gè)百分點(diǎn)。

五年以后，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》，具體提出了43項(xiàng)新的工作任務(wù)。

2015年3月，公安部又印發(fā)了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》。這些措施涵蓋了案件證據(jù)收集、執(zhí)法信息化建設(shè)、執(zhí)法責(zé)任履行等公安執(zhí)法工作的多個(gè)方面。

2016年5月，中央深改組審議通過《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》

我們似乎從中找到了答案。歸納成八個(gè)字：嚴(yán)格，規(guī)范，公正，文明。其中，“規(guī)范”二字更是是重中之重。

《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》要求建立健全執(zhí)法全流程記錄機(jī)制，全面推行現(xiàn)場執(zhí)法活動視音頻記錄制度，有利于減少矛盾沖突，拉近與群眾的關(guān)系。這既是公安部門作為紀(jì)律的程序要求，又是公安干警在網(wǎng)絡(luò)輿情事件方面的自我保障。同時(shí)，讓正義以民眾看得見的方式實(shí)現(xiàn)結(jié)果程序公正，這是公安干警的責(zé)任。

其實(shí)執(zhí)法之難，難于取證，證據(jù)是整個(gè)“輿論”導(dǎo)向的關(guān)鍵。沒有執(zhí)法視音頻記錄，即便發(fā)生矛盾沖突時(shí)，法律準(zhǔn)繩也無法判斷是非。然而群眾處于弱勢地位，公安執(zhí)法者又無法證明自身清白，出于同情弱者的心理，人們的輿論就會習(xí)慣性的認(rèn)為執(zhí)法者有錯(cuò)，導(dǎo)致公信力受損。建立健全執(zhí)法全流程記錄機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法活動，約束了執(zhí)法雙方，判斷孰是孰非一目了然，無可辯駁。試想，如果在此前的“雷洋案”中，全程都有視頻的記錄，整個(gè)執(zhí)法過程都是在民眾的監(jiān)督下透明地進(jìn)行，那么就不會在網(wǎng)上激起種種猜測，各種“陰謀論”也就不會有市場。這也是在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法中，目前廣泛引入執(zhí)法儀的原因。這樣，即使出現(xiàn)公務(wù)人員執(zhí)法不當(dāng)、甚至違法行政的情況，違法的公務(wù)人員將受到法律的制裁，但政府的公信力并不會因此而被殃及。

另一方面，透明行政對于執(zhí)法人員本身也是一種保護(hù)。面對當(dāng)前各種治安事態(tài)多發(fā)的現(xiàn)狀，基層公務(wù)人員經(jīng)常要面臨復(fù)雜的行政環(huán)境，比如在邢臺洪災(zāi)中當(dāng)?shù)鼗鶎诱媾R的數(shù)十年一遇的大雨和隨之而來的洪水。如果他們的行政行為都能有所記錄，那么，每個(gè)人要承擔(dān)的責(zé)任也就十分清楚，不會存在擔(dān)心“背黑鍋”的情況。同時(shí)，在充分的監(jiān)督下做出的行政行為，顯然也會更加慎重、規(guī)范，這本身對公務(wù)人員就是一種保護(hù)。

對于公安執(zhí)法而言，是紀(jì)律約束也是保障。執(zhí)法者需要改變傳統(tǒng)的執(zhí)法理念，自覺地接受公眾監(jiān)督；增加依法執(zhí)法底氣，有人質(zhì)疑違法執(zhí)法，執(zhí)法者可以拿出視音頻記錄，證明清白。對于相對弱勢執(zhí)法對象來說，有助于還原事實(shí)真相，減少不必要的猜疑和沖突，進(jìn)一步保障合法權(quán)益。

建立健全執(zhí)法全流程記錄機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法應(yīng)在“鏡頭”的見證下規(guī)范進(jìn)行。這一良好“初衷”在貫徹執(zhí)行中“不走樣”，需要強(qiáng)化責(zé)任追究，明確法律責(zé)任，落實(shí)監(jiān)督配套機(jī)制。同時(shí)，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的視音頻記錄，需要保證每一次執(zhí)法活動都有相關(guān)記錄，確保記錄真實(shí)完整，讓每一位民眾在每一次執(zhí)法活動中都感知到公平和正義。

正如人民日報(bào)中所談道，公安干警手里握著的是一把“雙刃劍”。打擊違法犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定、著力提升人民群眾安全感，是公安干警的天職，但如果公安干警自身執(zhí)法行為不規(guī)范，甚至是執(zhí)法者違法，則會讓公眾感到不安。為了讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)必須不斷深入推進(jìn)。

不僅讓結(jié)果正義 更讓程序正義

公安部要求民警“習(xí)慣在鏡下執(zhí)法”，還有更深遠(yuǎn)、更廣泛的法治意義和普遍意義。

在《意見》有一個(gè)專有名詞叫——推動公安重點(diǎn)立法。一句話：“職權(quán)由法定”。

毫無疑問，規(guī)則必須約束警察權(quán)無限擴(kuò)張。比如，科學(xué)合理界定人民警察職責(zé)權(quán)限；比如，明確各級公安機(jī)關(guān)事權(quán)；比如，規(guī)范警械武器使用情形和程序……

權(quán)利不被約束，“暴力也可能戴著法律的假面具”。規(guī)則的制定，能讓每一個(gè)執(zhí)法的警察知悉，“國家授權(quán)你可以做什么，你就只能在這個(gè)范圍里面做，你不能越過這個(gè)邊界?！贝蜩F還需自身硬，民眾信任和執(zhí)法配合默契的基石便來自于執(zhí)法規(guī)范的常態(tài)化運(yùn)行。

《意見》展示警察執(zhí)法規(guī)范化的決心和誠意，讓群眾在面對執(zhí)法時(shí)感受到公平公正和文明尊重，但另一方面《意見》又以法律文件的權(quán)威形式，讓群眾對執(zhí)法權(quán)的行使建立起更大信任。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目的，是營造良好文明的執(zhí)法環(huán)境。但一個(gè)良好文明執(zhí)法環(huán)境的形成，既需要公安民警的嚴(yán)格執(zhí)法，也離不開社會每一位公眾的密切配合。有信任，才有默契。

規(guī)則，除了限制，對于警察來說，也意味著保護(hù)。只要警察嚴(yán)格按照規(guī)則執(zhí)法，就能最大程度上，確保權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行；一旦發(fā)生意外情況，也是一道最有說服力的“隔離墻”。

有規(guī)則，才有執(zhí)法的底氣。面對那些打罵阻攔闖紅燈的志愿者、圍毆開出罰單的交警、為逃避處罰脫下衣服卻大喊警察“耍流氓”等違法行為， 敢勇于亮劍，大膽出手。

而規(guī)則，除了對警察權(quán)力的明確，也是在執(zhí)法配合的默契上，給公眾指明方向。

首先，這一規(guī)范當(dāng)然也適應(yīng)于新聞采訪，也就是說，執(zhí)法者要尊重媒體記者的監(jiān)督權(quán)，只要媒體記者不影響正常執(zhí)法，民警不能動輒哄走記者，搶奪攝像機(jī)、手機(jī)等，更不能砸設(shè)備。

其次，“習(xí)慣在鏡頭下執(zhí)法”也適應(yīng)于各類執(zhí)法主體，并應(yīng)當(dāng)被它們借鑒和采用，包括法院執(zhí)法、城管執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水利執(zhí)法、國土執(zhí)法等等。這既是依法治國的題中應(yīng)有之義，也是保證公正執(zhí)法的必然要求，核心是要尊重被執(zhí)法對象包括圍觀者的合法權(quán)利。當(dāng)各類執(zhí)法主體都嚴(yán)格守法了，法治時(shí)代就真正到來了。

而當(dāng)警察同老百姓之間，因?qū)σ?guī)則的熟悉、對各自權(quán)力邊界的“心中有數(shù)”而達(dá)成了默契，那么，改變的將不止是你我心中的安全感、不止是警察的執(zhí)法環(huán)境，更是整個(gè)社會的秩序意識、輿論生態(tài)和互信程度。

這一切，皆由規(guī)則而來。背后，是穩(wěn)定性和可預(yù)期性，對執(zhí)法者和被執(zhí)法者，雙方皆然。

在不遠(yuǎn)的將來，我們期待看到這樣的畫面：守法的民眾不畏懼警察執(zhí)法的“不規(guī)范”，因?yàn)楸O(jiān)督和救濟(jì)渠道令人放心；警察執(zhí)法時(shí)，不會無所適從，因?yàn)槊恳徊蕉家?guī)定得細(xì)致而精確；當(dāng)警察將犯罪嫌疑人帶回公安機(jī)關(guān)后，一律有視頻監(jiān)控并記錄，一旦警察有違規(guī)行為，大數(shù)據(jù)平臺會有“自動報(bào)警”……

這畫面并不遙遠(yuǎn)，因?yàn)橐言谡?duì)伍的日程表當(dāng)中。全面依法治國，也正是在執(zhí)法的一幀幀細(xì)節(jié)里，一幅幅可知、可觸、可感的日常里，彰顯出它的無處不在。