馮飛飛

【摘要】改革開放以來，廣西壯族自治區(qū)所轄12個自治縣共出臺12件單行條例。整體上來看，沒能很好體現(xiàn)出民族特征及地方特色，立法程序和技術不規(guī)范，主要是由于上位法對單行條例的立法指引不夠明確。為此，應加強自治縣單行條例的立法規(guī)范，推進立法實踐，發(fā)揮單行條例在民族區(qū)域法制建設中的重要作用。

【關鍵詞】民族區(qū)域自治地方 單行條例 自治條例 地方性法規(guī)

【中圖分類號】D921.8 【文獻標識碼】A

根據我國《憲法》規(guī)定，制定自治條例和單行條例（自治法規(guī)）是民族區(qū)域自治地方、自治機關的一項自治權。自改革開放以來，廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱“廣西”）所轄12個自治縣共出臺了12件單行條例。38年時間，平均每個自治縣僅僅只有一件單行條例得以制定出臺，盡管這是經濟、社會文化因素共同作用的結果，但也從一個側面凸顯出了我國自治縣單行條例立法的現(xiàn)實困境。基于此，文章擬結合廣西所轄自治縣單行條例的法律文本，對我國民族區(qū)域自治地方單行條例立法進行分析與展望。

自治縣單行條例的立法現(xiàn)狀和特點

據廣西人大網公布，截止目前，廣西先后共出臺了12件民族區(qū)域單行條例，主要集中在金秀瑤族、龍勝各族、恭城瑤族、三江侗族、大化瑤族、巴馬瑤族等自治縣，內容涉及森林資源管理、旅游管理、城鎮(zhèn)道路管理、水電庫區(qū)移民安置、野生植物保護等。同時需要說明的是，隆林各族、三江侗族、羅城松佬族自治縣分別于2001年、2006年、2008年出臺了實施《中華人民共和國森林法》的若干規(guī)定，這也是民族區(qū)域自治縣單行條例的延伸。作為民族區(qū)域的特別立法產物，上述單行條例立法具有某些鮮明的、帶有共性的特點。

與地方性法規(guī)相比，自治縣單行條例立法數(shù)量較少。前文述及，自改革開放以來的30多年時間，廣西所轄自治縣僅正式頒布了12件單行條例，而同期的地方性法規(guī)卻比較多，從一個側面反映了民族區(qū)域重地方法規(guī)輕自治條例或單行條例的現(xiàn)象。當前，這一現(xiàn)象在民族地方普遍存在，背后有著深層次的政治、經濟、法律、文化等原因。特別是在當前政治體制下，中央層面出臺的法律法規(guī)相對較多，對全國所有地方均具有普適作用，民族自治縣盡管有一定的特殊性，但從本質上來看，與我國其他縣市并沒有太大的區(qū)別，直接適用中央或上級的法律規(guī)范，并不會對自治縣固有的一些個性特征造成影響，因此自治縣出臺專門的單行條例的立法意愿就相對要少一些。然而，這一現(xiàn)象容易造成自治縣疏于或怠于啟動單行條例立法，對于一些可立法或不立法的單行條例，自治縣都不再立法；而對于一些應該立法的單行條例，也借口于各種原因而放棄了本應屬于自治縣應有的立法權力。長此以往，民族區(qū)域自治縣與其他普通縣市也就沒有差異性了。

在立法內容方面，沒有很好地體現(xiàn)出民族特征及地方特色。從內容來看，目前廣西所轄自治縣的單行條例大都集中在森林資源管理、旅游管理、城鎮(zhèn)道路管理、水電庫區(qū)移民安置、野生植物保護等方面，即對國家的大政方針結合自治縣的實際略作變通，整體體現(xiàn)出的民族自治地方的差異性不強。而對于真正的屬于民族自治特色的一些領域，如民族教育、少數(shù)民族習俗保護、民族經濟發(fā)展等，很少或幾乎沒有涉及，不利于民族自治區(qū)域的生態(tài)多樣化保護和更廣泛意義上的社會公平。我國之所以賦予了民族自治縣一定權限的單行條例立法權，根本出發(fā)點就在于體現(xiàn)出一些自治縣與全國其他普通縣市的差異性，特別是對一些自治事宜，如獨特的民族文化、相對落后的民族經濟等，給予一定政策上的補強，但在當前經濟社會發(fā)展背景下，卻沒有得到充分發(fā)揮與拓展。

立法程序和立法技術不規(guī)范。與全國人大出臺的規(guī)范法律文本相比，廣西所轄自治縣單行條例的法律文本普遍存在著法律體系結構不夠嚴謹，立法語言運用方面不夠規(guī)范，存在著脫離實際、可操作性不強等弊端。特別是很多單行條例立法模式與普通地方法規(guī)沒有區(qū)別，這些均不利于單行條例的貫徹執(zhí)行。另外，根據我國自治區(qū)單行條例的立法體例要求，理應按照規(guī)范立法程序操作，盡可能地吸收廣泛的群眾基礎。然而具體操作過程中，一些民族自治縣卻沒有很好地吸引少數(shù)民族居民廣泛參與，很少進行立法聽證程序，也沒有到居民身邊宣講法律，僅由政府相關部門起草，在一定范圍內征求意見后，若沒有大的異議，就付諸自治縣人民代表大會表決。由于社會群眾的從眾心理，自治區(qū)單行條例很容易得到人大通過，但由于立法上的不足，在之后具體實施過程中立法技術不規(guī)范就逐漸顯現(xiàn)出來，由此造成法律的科學性和規(guī)范性不足，需要后續(xù)的補充規(guī)定來進行配套實施，這在某種程度上也限制了單行條例在自治縣社會管理和發(fā)展中的良好效能實現(xiàn)。①

自治縣單行條例立法不足的原因分析

相對于地方法規(guī)，我國自治區(qū)自治縣單行條例目前處于相對弱勢地位，有著深刻的時代背景和法制原因。我國正處于社會主義初級階段，經濟、社會、法律、文化等方面的薄弱與不足，造成了自治區(qū)單行條例立法的現(xiàn)實困境；但可以預期的是，隨著我國經濟、社會的不斷發(fā)展，居民素質的不斷提升，再加上少數(shù)民族自治縣民主政治的持續(xù)推進，這必將會倒逼我國包括單行條例在內的民族區(qū)域立法邁入新的歷史階段。

上位法對單行條例的立法指引不夠明確。根據《立法法》第六十四條規(guī)定，中央下屬的各省、市、自治區(qū)等地方政府機構，可以根據法律規(guī)定，進行地方法規(guī)立法，報上級人大常委會備案即可。根據《立法法》第六十六條規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣可以根據國家授權，對法律規(guī)定的一些事務進行變通性的自治條例或單行條例立法，報上級人大常委會批準并備案。

由此可見，我國民族自治區(qū)域既可以進行地方法規(guī)立法，也可以進行自治條例或單行條例立法，但在實踐中，這兩者存在一定的區(qū)別：一是在法律變通上，《立法法》只賦予了自治條例或單行條例在此領域立法的權限，地方法規(guī)是不能對國家法律進行變通處理的。二是在批準程序上，《立法法》顯然通過上級人大常委會的批準程序，掌握著自治條例或單行條例的規(guī)范運作和實際可控性。這種有所區(qū)別并且不是很明確的立法模式，導致了在一些“非變通”立法方面，自治區(qū)可以在地方法規(guī)和自治條例或單行條例中進行選擇，而如何科學界定，目前還沒有答案。當然，基于立法程序的繁瑣度和復雜性，我國自治區(qū)大都采取地方性法規(guī)的立法模式來進行處理，這也是目前民族區(qū)域自治縣單行條例比較少的根本原因。

自治縣在單行條例立法時存在理性規(guī)避。除了上文提到《立法法》對單行條例與地方性法規(guī)在程序上的不一致，導致自治縣盡可能地選擇地方性法規(guī)外，在自治縣具體立法實踐操作中，出臺單行條例也存在諸多客觀困難。一是根據我國法律規(guī)定，自治縣的單行條例由自治縣人民代表大會制定。目前，我國各級人大基本上都沿襲每年召開一次會議的傳統(tǒng)（其中也涉及到其它較多的因素），而要想在非常有限的時間內，形成代表的共識并表決通過單行條例，其難度是比較大的。由此，除了一些需要變通的、必須要進行單行條例立法的事項外，自治縣采取地方性法規(guī)的立法模式，由人大常委會來決定，相對比較容易。

二是單行條例在上報上級政府時，由于其中的變通事宜可能會存在與上級政府不一致的地方，甚至還可能會有一些利益上的沖突，因此在上級人大常委會批準時，也會存在一些障礙。而根據我國當前行政層級管理模式和制度實踐，下級政府會盡量避免與上級的矛盾沖突，長此以往，自治縣制定單行條例的主觀意愿就消失殆盡了?；诖?，從“理性人”角度來分析，自治區(qū)制定單行條例，一般會選擇一些與法律法規(guī)、各方利益沒有大的沖突的事宜，通過適當變通，以實現(xiàn)各方利益的最大化。從廣西所轄自治縣目前僅有的12件單行條例的內部構成也可以看出，其中均帶有較強的經濟利益色彩。

自治區(qū)自治條例的缺失，使自治縣單行條例法律依據相對不足。目前在我國民族區(qū)域立法實踐中，存在一個不可忽視的現(xiàn)象：包括廣西在內的我國五大自治區(qū)域，均沒有制定出臺自治條例。盡管這些省級自治區(qū)域進行過相關努力，草稿也幾易其稿，但最終卻一直未能正式頒布實行。對于文章所探討的自治縣單行條例立法來說，除了《憲法》及國家法律法規(guī)外，有“小憲法”之稱的自治區(qū)層面的自治條例，是自治縣單行條例的應然法律依據，甚至是最直接、最有力的依據。而我國目前自治區(qū)自治條例的缺失，在很大程度上限制了自治縣單行條例的制定的可能性。因此，從這個意義上來說，目前廣西12個自治縣僅有12件單行條例，其中也深受自治區(qū)自治條例缺失的影響。

從應然的角度而言，自治縣單行條例本身就是一個中央與民族區(qū)域自治地方有效信息溝通和權力博弈的平臺和場所，并由此實現(xiàn)權力分配的明晰以及相關利益的均衡。由于自治區(qū)自治條例缺失的現(xiàn)狀，再加之自治縣單行條例嚴格的報批程序，事實上也使得自治縣每次制定單行條例，都必然存在一次博弈、角力，這必然會增加民族區(qū)域自治縣制定單行條例的成本和難度。誠如眾多相關領域學者們所言，自治區(qū)自治條例的重要性不容忽視，對于自治縣單行條例的制定及其作用的發(fā)揮亦凸顯其重要性。②

自治縣單行條例立法的未來展望

隨著改革開放的逐漸深入，我國經濟、社會等各個方面都在不斷地發(fā)展和進步。特別是黨的十八大提出的法治中國的制度框架，以及黨的十八屆四中全會確立的依法治國的戰(zhàn)略部署，我們完全有理由對改革開放視域下的社會主義法制建設抱有期待。展望我國民族區(qū)域自治縣單行條例立法的未來發(fā)展，包括文章所探討的廣西所轄自治縣單行條例，其作為我國民族政策和法律事物的有機結合體，一定會伴隨著我國民主法治進程而得到蓬勃發(fā)展，指引我國少數(shù)民族地方實現(xiàn)中國統(tǒng)一管控下的良好的自治效能。

加強自治縣單行條例的立法規(guī)范。第一，明確自治縣單行條例的立法主體。根據我國現(xiàn)行自治縣單行條例的立法制度設計，自治縣人民代表大會作為當然的立法主體，但由于在具體立法實踐中，存在著一些立法事務輕重緩急的差異，如果全部由自治區(qū)人大來推進的話，由于其中過于繁瑣的程序，再加上召開一次全體代表大會也的確不容易，相應的立法成本也較高，因此應進一步明確并完善自治區(qū)單行條例的立法主體制度設計，即在堅持現(xiàn)有自治縣人民代表大會的基礎上，對于一些非根本性的民族事務，或法律意義上的重大變通，可以將立法權賦予自治縣人大常委會，這樣有利于提高單行條例的立法效率，特別是對一些專業(yè)性的問題，由人大常委會這些相對專業(yè)的人員來制定，更能達到良好的法律效果。

第二，明確自治縣單行條例的立法范圍。前文述及，我國法律在闡述自治條例或單行條例的適用時，將其定義為“依照當?shù)孛褡宓恼?、經濟和文化的特點”，比較原則和籠統(tǒng)，特別是將其與地方性法規(guī)沒有作出嚴格的區(qū)分，從而使得少數(shù)民族自治區(qū)域立法盡量往地方性法規(guī)方向發(fā)展，這不利于民族立法的發(fā)展和民族事務的進步?；诖耍P者建議：一是要給地方性法規(guī)與自治條例、單行條例以明確的法律界定，盡量減少兩者之間的交叉或重疊，以便于明確的法律指引。二是要給法律意義上的“變通”以明確的法律定義，即哪些事務是可以通過自治條例或單行條例進行變通的，哪些事務是絕對不可變通的，這在規(guī)范立法的同時，對自治條例或單行條例的立法范圍界定也有確定的意義。

第三，明確自治縣單行條例的立法程序。明確的程序是自治縣單行條例推進的重要保證。但基于目前我國自治縣大都位于中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，少數(shù)民族居民的綜合素質也有待提升，特別是民主政治參與意識不夠，有時表達訴求的理性不足，基于個體私利的考量，有時存在不愿參與或過度參與的現(xiàn)象，這樣對自治縣單行條例的規(guī)范立法不利。在當前背景下，有必要將自治縣單行條例立法程序設計為必要程序和非必要程序，進行有所差異性地對待和處理。對于單行條例立法的一些必要程序，如聽證和表決程序，必須確保達到法律規(guī)范，不折不扣，做到全程記錄并可追溯；而對于單行條例立法的一些非必要程序，如立法設計和調查，可以賦予自治縣相對靈活的操作細則，允許自治縣結合自身實際出臺有所變通的立法程序，如吸引更為廣泛的社會資源參與到立法過程中，將一些專業(yè)法律設計委托給法律研究機構，聘請專業(yè)調查機構進行立法調查等，這樣更有利于立法效能的實現(xiàn)。③

推進自治縣單行條例的立法發(fā)展。第一，進一步提高自治縣單行條例立法的法制理念。一是要勇于用自治條例或單行條例來更好地處理民族事務，特別是一些法律法規(guī)和上級規(guī)章與本民族地區(qū)有所出入時，一定要敢于運用國家賦予的自治條例或單行條例立法權限，為本民族地區(qū)爭取合理、合法的權益。二是要營造民族區(qū)域居民的參與意識，特別注重將民眾的意愿融入到單行條例立法中，并由民眾來決定單行條例的制定實施與否，從而將現(xiàn)代社會的人權與法治充分展現(xiàn)出來。三是要積極提高自治立法的積極性和主動性，努力創(chuàng)造有利的立法環(huán)境，加快單行條例的立法步伐。

第二，進一步充實豐富自治縣單行條例的立法內容。一方面，貫徹執(zhí)行國家通行的法律法規(guī)是自治區(qū)在推進社會管理和經濟發(fā)展中的應然要求。另一方面，根據我國現(xiàn)行自治地方單行條件的立法制度設計，自治縣也要積極主動、依法依規(guī)地推進單行條例立法工作。以創(chuàng)制性和變通性為基點，以國家憲法和法律規(guī)范為依據，以自治條例和地方法規(guī)為支撐，對涉及到自治縣的政治、經濟、文化等事務，按照地方性法規(guī)和自治條例或單行法規(guī)進行分門別類，重點針對民族生態(tài)多樣化保護、民族經濟發(fā)展等方面需要重點保護和扶持的事務，進行科學規(guī)范立法，確保自治縣各項事務都能夠在法治框架內得到科學規(guī)范。

第三，進一步完善自治縣單行條例的立法技術水平。在當前經濟社會發(fā)展語境下，要高度重視立法技術水平的重要性，通過制度構建和專業(yè)人才的保障，確保立法水平和質量的提升。因此，對于民族區(qū)域自治縣單行條例立法來說，一方面，要形成科學化、制度化管理理念，用良好的法律制度來規(guī)范立法，用科學的發(fā)展理念來保障立法效益的發(fā)揮。另一方面，要加強相應的法律、民族、社會事務方面的人才隊伍建設，通過高素質的人才來提高立法的質量和水平，進而推進自治縣單行條例立法在實踐中產生出良好的法治效果。④

（作者單位：中原工學院信息商務學院）

【注釋】

①楊芳：“我國民族自治地方單行條例立法的考察分析”，《理論與改革》，2013年第3期，第178～179頁。

②田聚英：“自治區(qū)單行條例缺失的原因分析”，《理論界》，2014年第1期，第87～89頁。

③吉雅，程建：“新時期自治縣（旗）單行條例的發(fā)展與完善”，《內蒙古大學學報》（哲學社會科學版），2008年第6期，第108～114頁。

④熊文釗，洪偉：“試論單行條例及其變通規(guī)定的制定”，《西北民族大學學報》（哲學社會科學版），2013年第3期，第86～92頁。

責編 /王坤娜 韓露（實習）