唐茂林　陳進登

【摘要】2012年修改的民訴法將檢察監(jiān)督的范圍由原來的“審判活動”擴大到“民事訴訟活動”，為法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度的建立提供了立法依據(jù)。然而現(xiàn)行立法對于法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度設計存在監(jiān)督目的不明確、監(jiān)督的原則沒確立、監(jiān)督的程序不規(guī)范等諸多缺陷，應當采取明確目的、確立原則、規(guī)范程序、強化效力等措施進行改革完善。

【關鍵詞】法院調(diào)解檢察監(jiān)督 目的 原則 程序 效力

【中圖分類號】F125 【文獻標識碼】A

按照原民事訴訟法的相關規(guī)定，檢察監(jiān)督對于民事訴訟活動僅僅局限在“民事審判活動”，這一規(guī)定無論是在理論上還是司法實踐中都會產(chǎn)生諸多的問題。2012民事訴訟法的修改將其擴展到“訴訟活動”，這是一個立法的進步，但是仍然存在立法過于簡單的問題，一些問題語焉不詳，因此值得深入探討。

法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度立法的據(jù)理分析

有利于彰顯檢察機關的性質(zhì)和促進司法的統(tǒng)一。我國《憲法》將檢察機關的性質(zhì)界定為“法律監(jiān)督機關”，法院調(diào)解的主持人—調(diào)解法官擁有國家賦予的審判權力，法院調(diào)解屬于訴訟活動，理應接受檢察機關監(jiān)督。按照我國現(xiàn)有的調(diào)解審判模式，調(diào)解法官也是審判法官，加之法官整體素質(zhì)偏低，調(diào)解技能嫻熟程度不一致，導致調(diào)解過程中的違法調(diào)解、強制調(diào)解的現(xiàn)象時有發(fā)生，在這樣的司法環(huán)境下，建立法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度就顯得非常重要，有利于調(diào)解過程中適用法律的統(tǒng)一。

制約調(diào)解法官權力的需要，有利于實現(xiàn)司法公正。近年來，加強檢察機關對于法院調(diào)解活動的監(jiān)督已經(jīng)成為一種共識，其主要理論依據(jù)在于調(diào)解法官擁有國家賦予的審判權力，法院調(diào)解具有訴訟活動的性質(zhì)，正是因為這樣的原因，法院調(diào)解活動必須要接受監(jiān)督。目前我國主持法院調(diào)解的法官也是審判活動的主體，如果不建立起相應的監(jiān)督機制，可能會導致調(diào)解法官的權力不斷地膨脹，從而損害當事人的合法利益。有學者認為我國的檢察機關就是一元化權力結(jié)構下的權力制衡機制，是人民代表大會制度下的特有選擇。①建立包括法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度在內(nèi)的民事檢察監(jiān)督制度，是我國現(xiàn)行“一府兩院”政治體制下必要的選擇，是監(jiān)督國家權力正確行使、防止權力濫用與腐敗的制度安排。②

糾正錯誤調(diào)解，維護當事人合法權益的需要。在民事訴訟中，無論訴訟還是調(diào)解，都存在一些錯案，民事錯案確實存在，民事檢察監(jiān)督有其存在的客觀土壤。③我國的法院調(diào)解書被賦予同法院判決同樣的法律效力，立法的這樣規(guī)定是為了保證糾紛解決效率的需要，然而當事人如果選擇了法院調(diào)解就等于放棄了“兩審終審”的權利，一旦法院調(diào)解書送達以后不能再進行救濟，只有履行調(diào)解書內(nèi)容的義務，在這種情況，調(diào)解的正當性就顯得特別重要，我們的制度設計必須要保證法院調(diào)解的正當性，而缺乏必要監(jiān)督的法院調(diào)解程序的正當性是很難得以保證的。在司法實踐中，法官往往利用手中的審判權力壓制當事人進行調(diào)解結(jié)案，造成調(diào)解協(xié)議根本不是當事人的意思表示，或者法院調(diào)解違反了法律的禁止性規(guī)定。上述種種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一個重要的原因是法院調(diào)解缺乏必要的監(jiān)督，因此建立法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度顯得尤為重要。

完善我國檢察監(jiān)督體系的需要。從我國檢查監(jiān)督體系的發(fā)展看，其經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展和完善的過程，最先的立法將檢察監(jiān)督的對象僅僅局限在法院的審判活動的范圍，然而隨著社會的發(fā)展，“執(zhí)行亂”等社會現(xiàn)象的出現(xiàn)呼吁檢察機關對于民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，后來法院調(diào)解不規(guī)范的種種表現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)通過法院調(diào)解解決的糾紛同樣存在這樣那樣的問題，直接的后果就是調(diào)解結(jié)案的自愿履行率不高，強制調(diào)解、違法調(diào)解的現(xiàn)象時有發(fā)生，如果不對法院調(diào)解進行有效監(jiān)督，法院調(diào)解的低成本、程序簡便，有利于社會和諧的優(yōu)勢難以再得到充分的實現(xiàn)。建立檢察機關對于審判活動、執(zhí)行活動、法院調(diào)解活動的監(jiān)督制度標志著具有中國特色的檢察監(jiān)督制度體系已基本形成。

我國法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度的缺陷

監(jiān)督的目的規(guī)定不明確。立法往往是根據(jù)一定的目的而設計的“有意識指定”的活動，法律規(guī)則的制定和頒布一般都具有一定的目的性，是“一種實際的動機”。④法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的目的籠統(tǒng)而言是糾正錯誤的調(diào)解，然而，何為錯誤的調(diào)解？立法上至今還沒有準確的界定。

在人們界定錯誤調(diào)解的時候，往往將調(diào)解與判決的結(jié)果進行對比，如果調(diào)解結(jié)果與判決結(jié)果相差太大，就認為調(diào)解結(jié)果不公正，如果調(diào)解結(jié)果與判決結(jié)果差別不大，就認定是其調(diào)解結(jié)果就是公正的。這樣的思維方法，忽視了當事人在調(diào)解過程中的行使意思自治的過程，也就是說，忽視了當事人的處分權。在法院調(diào)解結(jié)束時，達成的調(diào)解協(xié)議與該案件訴訟的判決結(jié)果有一定的出入是很正常的事情，當事人意思表達真實的調(diào)解協(xié)議是當事人利益的最大化。法院調(diào)解檢察監(jiān)督的目的顯然不應當是盡量讓調(diào)解的結(jié)果接近訴訟判決的結(jié)果。監(jiān)督目的的不明確將會導致制度設計失去應有的方向。

監(jiān)督原則尚未確立。現(xiàn)有立法對于法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的基本原則尚無明確的規(guī)定，對于什么樣的法院調(diào)解的案件才應當進行監(jiān)督？是不是所有的案件都應當采用抗訴的方式進行監(jiān)督。在整個的法院調(diào)解的監(jiān)督過程中，檢察機關究竟是“高調(diào)”監(jiān)督還是“低調(diào)”監(jiān)督？當事人沒有涉及的問題能否監(jiān)督以及如何既要對法院進行法律監(jiān)督，又不至于“得罪”法院，造成法檢兩家關系的不和諧？所有這些問題都與檢察機關應當堅持的原則有密切關系，必須要堅持必要的監(jiān)督原則，如果沒有確定一定檢察監(jiān)督的原則，可能會導致檢察監(jiān)督制度設置目的不能實現(xiàn)，司法資源得不到合理的利用，司法的社會和法律效果很難達到理想的效果。

監(jiān)督的程序不規(guī)范?，F(xiàn)有法律雖然規(guī)定了法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度，但關于法院調(diào)解檢察監(jiān)督的程序規(guī)定尚不明確，規(guī)范的監(jiān)督程序尚未建立起來。主要表現(xiàn)為：第一，何時啟動程序和啟動的主體尚未規(guī)定。現(xiàn)有的立法對于啟動法院調(diào)解的檢察監(jiān)督程序的時間或條件沒有明確的規(guī)定，此外，對于啟動法院調(diào)解檢察監(jiān)督的主體法律也沒有規(guī)定。第二，監(jiān)督的范圍尚未界定。對于法院調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍究竟是監(jiān)督法院的調(diào)解行為還是當事人的錯誤行為（比如說惡意調(diào)解行為）法律沒有明確界定。新修訂的民訴法將監(jiān)督的范圍界定為“損害國家利益、社會公共利益”，筆者認為，這樣界定法院調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍是很不全面的，這樣規(guī)定忽視了調(diào)解法官強制調(diào)解、違反程序規(guī)定進行調(diào)解的情況。第三，監(jiān)督的方式不明確。針對法院調(diào)解的檢察監(jiān)督，實踐中有兩種監(jiān)督方式，一種是在調(diào)解過程中全程參與的方式，另一種就是調(diào)解結(jié)束以后對于調(diào)解結(jié)果進行的監(jiān)督，究竟采用哪一種監(jiān)督方式，或者是兩種監(jiān)督方式都采用，法律沒有規(guī)定。第四，監(jiān)督的方法不多?，F(xiàn)有立法規(guī)定了“抗訴”和“檢察建議”，在司法實踐中，這兩種監(jiān)督的方法是遠遠不夠用的，有必要立法明確規(guī)定更多的監(jiān)督方法，以適應法院調(diào)解檢察監(jiān)督的需要。

監(jiān)督的效力問題沒有很好地解決?，F(xiàn)有立法很好地解決了“抗訴”的法律效力，然而一味地使用“抗訴”這種監(jiān)督的方式會導致法檢關系的“過度緊張”，正因如此，2012年的立法規(guī)定了一種新的檢察監(jiān)督的方式，即“檢察建議”，然而，如何解決檢察建議的效力問題呢？如果不賦予一定的法律效力，立法者的目的難以實現(xiàn)，賦予其較強的法律效力，將會導致法檢關系的再度緊張。所以說，解決好“檢察建議”的效力問題成為完善法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度亟待解決的問題。有學者認為“檢察建議”被定性為“柔性監(jiān)督”，⑤按照這樣的觀點，將會導致“檢察建議”這種檢察監(jiān)督的方式形同虛設。當然要想強化“檢察建議”的效力，還有一個重要方面就是檢察建議質(zhì)量的高低，一個不專業(yè)、低質(zhì)量的檢察建議需要法院采納是不可思議的事情。

完善我國法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度的建議

明確監(jiān)督目的。法院調(diào)解簡單的說就是一種讓權力打折的行為，簡單地將法院調(diào)解的結(jié)果同審判結(jié)果進行對比來衡量法院調(diào)解的結(jié)果是否公正是不科學的。正確的辦法是看法院調(diào)解的整個過程是否保障了法院調(diào)解的正當性，換句話說，主要看兩個方面：是否自愿和是否違法。也就是說，只要法院調(diào)解是自愿的，沒有強制調(diào)解，沒有違反法律的禁止性規(guī)定，遵照調(diào)解程序進行的調(diào)解，法院調(diào)解就是正當?shù)摹７ㄔ赫{(diào)解檢察監(jiān)督的目的應當是確保法院調(diào)解的正當性，而不是看法院調(diào)解的結(jié)果是否與判決結(jié)果有出入。

確立監(jiān)督原則。第一，謙抑性原則。檢察監(jiān)督權作為一項獨立的、典型的國家公權力，運用過程中過分地追求國家利益而侵害個人利益，實踐中抗訴權的行使表現(xiàn)出一種片面性和主觀性，因而在行使過程中應當遵循謙抑性原則。⑥法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的謙抑性原則要求檢察機關在行使對法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的時候應當尊重法院調(diào)解的運行規(guī)律，尊重當事人的處分權。第二，比例原則。也就是說，監(jiān)督不能超出當事人請求的范圍。第三，協(xié)作原則。檢察機關對于法院調(diào)解的檢察監(jiān)督必須與人民法院保持必要的溝通與協(xié)作，不能采取對抗的方式進行監(jiān)督，協(xié)作的目的是為了維護當事人的合法權益和司法的統(tǒng)一。2012年“檢察建議”制度的立法緩解了法院與檢察院的對抗，有利于法院檢察院的協(xié)作。

規(guī)范監(jiān)督程序。第一，法院調(diào)解檢察監(jiān)督程序的啟動。在何種情況下啟動該程序呢？筆者認為，只有窮盡了一切救濟途徑仍然不能解決問題的時候才能啟動該程序，如果隨意啟動檢察監(jiān)督程序一方面法律的嚴肅性沒能得到彰顯，另一方面也不符合節(jié)約司法資源的目的?；诜ㄔ赫{(diào)解過程中當事人的意思自治和當事人主體地位的考量，檢察機關一般來說不主動啟動法院調(diào)解的檢察監(jiān)督程序，應當將檢察機關啟動檢察監(jiān)督的情形控制在損害國家利益和社會公共利益的時候進行。

第二，監(jiān)督的范圍。法院調(diào)解檢察監(jiān)督主要是對法官的調(diào)解活動進行監(jiān)督，至于調(diào)解當事人在調(diào)解過程中的違法情況，不應當納入法院調(diào)解檢察監(jiān)督的范疇，因為這類案件按照現(xiàn)有立法的規(guī)定，有第三人撤銷之訴和再審等辦法解決。因此，對于法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的范圍可以界定為：調(diào)解結(jié)果損害國家利益和社會公共利益的；強制調(diào)解的；違法調(diào)解的；調(diào)解主持人員徇私舞弊、枉法調(diào)解的；調(diào)解程序違法的。

第三，調(diào)解檢察監(jiān)督的方式。應當立法明確規(guī)定“事中監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”相結(jié)合的監(jiān)督方式，之所以這樣規(guī)定，主要是考慮到規(guī)定“事中調(diào)解”這一調(diào)解監(jiān)督的方式有利于對法官形成震懾作用。在司法實踐當中，檢察機關可以不定期地以法律監(jiān)督者的身份出席在法院調(diào)解的現(xiàn)場，這樣有利于促進法官認真地對待每一個調(diào)解案件，不至于在調(diào)解案件的時候，隨意馬虎、草率行事，損害當事人合法權益，在具體的操作中，檢察機關因為人力物力的因素，可以不定期地參與其中，也就是有選擇性的參與。

第四，調(diào)解監(jiān)督的方法。現(xiàn)有民訴法規(guī)定主要有“抗訴”和“檢察建議”兩種方法，事實上，僅有這兩種方法是遠遠不夠的。實踐中針對法院調(diào)解的監(jiān)督方式有如下的方式：針對法院調(diào)解的監(jiān)督意見、當法院調(diào)解違法時發(fā)出的違法通知書、針對調(diào)解久調(diào)不決的終止調(diào)解的建議、要求法院就調(diào)解的情況提供書面材料等方式，應當以立法的方式賦予這些監(jiān)督方法合法的地位。

強化監(jiān)督效力。按照新的民事訴訟法的立法規(guī)定，檢察建議已經(jīng)不再具有非訴訟的監(jiān)督方式了，而是具有公權力性質(zhì)，而屬于一種訴訟中的監(jiān)督方式，在程序上理應賦予強制力。⑦筆者認為，應當賦予其一定的法律效力，否則檢察建議的立法就顯得毫無意義。但強制的程序和程度與抗訴要有所區(qū)別，不能混同，否則就失去“建議”的原意了。⑧

筆者認為，對于一般的檢察建議，被建議人民法院應當在規(guī)定的時間內(nèi)書面告知檢察建議的提出機關，告知的內(nèi)容是采納或不采納檢察建議的決定。對于法院嚴重違法導致調(diào)解結(jié)果不公正的，被建議的人民法院不采納檢察建議的，發(fā)出檢察建議的檢察機關可以請求上一級人民檢察院提出抗訴。為了提高檢察建議的質(zhì)量進而提高其被采納率，通過業(yè)務培訓，提高業(yè)務素質(zhì)的辦法，提辦案能力，通過這些方式確保檢察建議的權威性、專業(yè)型，提高檢察建議的受重視程度。

小結(jié)

2012年修改的民訴法將檢察監(jiān)督的范圍由原來的“審判活動”擴大到“民事訴訟活動”，這是我國民事訴訟立法的一個巨大進步，為法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度的建立提供了立法依據(jù)，然而現(xiàn)行立法對于法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度設計存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)在監(jiān)督目的不明確、監(jiān)督的原則沒確立、監(jiān)督的程序不規(guī)范、監(jiān)督的效力問題沒有很好地解決，應當采取明確目的、確立原則、規(guī)范程序、強化效力等措施進行改革完善。

建立完善的法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要進行不斷的研究和實踐的探索，這必須要廣大的法學研究和實務工作者不懈的努力，只有法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度的設計科學合理，才能實現(xiàn)其立法的價值和目的。

（作者分別為海南大學法學院副教授，海南大學法學院碩士研究生；本文系海南大學法學院科研項目“法院調(diào)解的規(guī)范化研究”和湖南省社科規(guī)劃項目“我國法院調(diào)解制度的現(xiàn)代化改造”，項目編號：2013年海大法研字第07號，14JD59）

【注釋】

①⑥孫謙：“中國的檢察改革”，《法學研究》，2003年第6期，第12頁，第20頁。

②廖永安等：《民事訴訟監(jiān)督制約機制研究》，長沙：湘潭大學出版社，2012年，第266頁。

③田平安：“完善民事抗訴制度是立法的緊迫課題”，《檢察日報》，2007年5月14日，第2版。

④[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第109頁。

⑤最高人民檢察院法律政策研究室：“我國民事檢察的功能定位和權力邊界”，《中國法學》，2013年第4期。

⑦廖中洪：“關于完善《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》有關‘檢察建議規(guī)定的若干問題”，《西南政法大學學報》，2012年第3期，第102頁。

⑧徐益初：“修訂人民檢察院組織法的若干理論思考”，《人民檢察》，2004年第12期，第20頁。

責編 /張蕾 豐家衛(wèi)（實習）