吳丹峰

摘要：中國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的管制模式已無法適應(yīng)我國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，經(jīng)濟的發(fā)展對中國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和電力管制模式提出了新的要求。從20世紀八十年代開始，我國進行了漸進式的電力管制改革，電力市場化程度提高。因此，優(yōu)化管制模式并推進電力管制改革，對提高我國電力產(chǎn)業(yè)績效具有重要意義。我國應(yīng)設(shè)計具有中國特色社會主義的電力產(chǎn)業(yè)管制改革的路徑，走一條漸進式的逐步強化電力產(chǎn)業(yè)競爭的路線。

關(guān)鍵詞：管制；電力產(chǎn)業(yè)；績效；改革

中圖分類號：F123.9 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）02-0061-03

一、研究背景

隨著民眾各項事業(yè)，尤其是壟斷行業(yè)改革的呼聲進一步高漲，以及新的領(lǐng)導層的改革決心，改革將進入新階段并提速。按照2013年3月以來新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，國家能源局和國家電力監(jiān)督和管理委員會（簡稱電監(jiān)會）的職責整合，不再保留電監(jiān)會，我國電力行業(yè)的監(jiān)管也將出現(xiàn)調(diào)整，這又一次撥動了民眾期待對近年來停滯不前的電力改革提速的敏感神經(jīng)。

二、我國電力改革的制度解釋

（一）我國電力產(chǎn)業(yè)改革變遷歷史

第一階段（1985-1997）：政企分開，發(fā)電市場逐漸開放。即政企合一的管制體制，垂直一體化經(jīng)營的方式，在發(fā)電市場引入新的投資者，技術(shù)了發(fā)電市場獨家經(jīng)營的局面。

第二階段（1998-2002）：政企分開，市場化改革試點。即管制改革的主要任務(wù)是解決政企不分的問題，同時，開始在五省一市進行“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力市場化改革試點。

第三階段（2002-2007）：廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)。即以打破電力產(chǎn)業(yè)壟斷、引入競爭、建立電力市場為主要內(nèi)容的改革段。

第四階段（2007-）：主輔分離的改革階段。2007年5月31日，國電“647項目”資產(chǎn)通過協(xié)議，由國家電網(wǎng)公司向國電集團公司等進行轉(zhuǎn)讓。從某種意義上來說，這意味著發(fā)電側(cè)的市場化改革的市場結(jié)構(gòu)基本構(gòu)造完成，中國電力即將機內(nèi)第二個環(huán)節(jié)——輸配分離、售配分離的階段。

（二）我國電力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要特征

第一，電力產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整過程在總體上比較漫長，管制制度的重建也將面臨一個比較長的時間。

第二，政府管制制度的建設(shè)將在傳統(tǒng)慣性和電力增長的需求與電力產(chǎn)業(yè)市場化需求之間緩慢進行，原計劃經(jīng)濟下行政權(quán)力參與資源配置的作用將在較長時間內(nèi)繼續(xù)存在，與市場經(jīng)濟背景下的政府管制交織，共同影響市場的運轉(zhuǎn)。

第三，對穩(wěn)定性的要求很強。由于電力產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，對轉(zhuǎn)軌的電力產(chǎn)業(yè)要求其能保持穩(wěn)定，不因產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)軌影響國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

第四，立法和執(zhí)法工作受制于憲政政治的影響，在總體上顯得相對薄弱和滯后。

三、中國電力產(chǎn)業(yè)管制改革效果的初步分析

（一）產(chǎn)業(yè)增長速度較快，但整體績效有待進一步提高

中國電力產(chǎn)業(yè)在1987-2012年間得到了飛速增長，裝機容量從1987年的1.03億kW增長到2012年的11.44億kW，年均增長110.09%；發(fā)電量相應(yīng)的從1987年的4973億kWh增長到2012年的4.94萬億kWh，年均增長109.75%。但這種高速增長的背后也存在著電力產(chǎn)業(yè)整體績效水平不高的問題。

1.電源結(jié)構(gòu)分析

首先，雖然我國火電技術(shù)處于世界先進水平，已經(jīng)成功掌握先進的超超臨界火力發(fā)電技術(shù)，但以煤為主的發(fā)電結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生太大的變化。我國一直存在著火電比例太高的問題，造成了溫室氣體二氧化碳減排的壓力，也加重了大氣污染程度，加大了中國政府在哥本哈根氣候峰會減排目標承諾的難度。

其次，中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體績效不高還表現(xiàn)在一些電力行業(yè)損耗性技術(shù)指標上，如發(fā)電耗煤、供電耗煤、廠用電率等，與發(fā)達國家相比都有一定差距。降低火電廠的煤耗指標，淘汰小組機、發(fā)展高參數(shù)大容量機組，積極推進新能源發(fā)電，是當前中國電力結(jié)構(gòu)上考慮的重點。

2.其他性指標

電力消費彈性系數(shù)是反映電力消費增長速度與國民經(jīng)濟增長速度之間的比例關(guān)系的指標，等于電力消費量平均增長速度與國民經(jīng)濟年平均增長速度之比。即電力消費彈性系數(shù)=電力消費量年平均增長速度/國民經(jīng)濟年平均增長速度。

近二十年來，我國能電力消費彈性系數(shù)平均值小于1，支撐了我國經(jīng)濟高速增長，但仍表明我國長期存在缺電情況。我國電力消費水平仍處于較低階段，隨著電力基礎(chǔ)設(shè)施的完善，電力消費增長會保持較高的增長速度。考慮到我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及節(jié)能減排政策的推行，對電力消耗有一定的抑制作用，但今后我國的電力下破費彈性系數(shù)也至少應(yīng)達到0.85-0.9，才能使電力增長基本滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（二）政府對于電力產(chǎn)業(yè)的管制阻滯

目前電力產(chǎn)業(yè)仍保持著“條塊分割、層層審批”的管制框架，原電監(jiān)會的管制名大于實，不能獨立充分的發(fā)揮管制作用，使得地方在一定程度上各行其是。

同時，我國電力產(chǎn)業(yè)存在著大量的行政壟斷。首先，政企不分仍存在。很多電力企業(yè)的經(jīng)營者仍然由電力管理部門任命和考評，電力上網(wǎng)價格和終端銷售主要還是由政府直接定價。其次，造成了省際間壁壘。地方政府為了便于對所屬電力企業(yè)進行直接管理，常以行政區(qū)劃來界定企業(yè)的市場范圍，結(jié)果造成企業(yè)經(jīng)濟效率低下和社會資源的極大浪費，并助長地方保護主義。再次，地方政策與電力企業(yè)之間容易形成合謀。這更加緊密的政企聯(lián)盟，加劇了電力產(chǎn)業(yè)的行政壟斷?？傊@些行政壟斷有悖于市場經(jīng)濟規(guī)律，造成了資源的浪費和電力產(chǎn)業(yè)的低效率。

（三）作為壟斷行業(yè)拉大了收入分配的差距

電力行業(yè)由于壟斷所引致的資源分配扭曲，影響到收入分配，這種收入分配效應(yīng)經(jīng)過多年的積累，將會從根本上改變社會財富的分配狀況，對居民的個人財富分配也產(chǎn)生了消極影響。中國電力產(chǎn)業(yè)本身的壟斷程度較高，再加上與行政壟斷相結(jié)合，使壟斷勢力加強。憑借這些壟斷勢力，電力產(chǎn)業(yè)通過收取高價而將從消費者手里轉(zhuǎn)移過來的壟斷租金轉(zhuǎn)化為與其勞動投入極不相稱的高收入和高福利。這一方面導致我國壟斷行業(yè)員工工資過高、增長過快，擴大了收入與分配的差距；另一方面強化了社會各階層的收入分配不公，加劇了社會“仇富心理”，不利于社會穩(wěn)定和諧及經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

電力等壟斷行業(yè)所造成的財富分配效應(yīng)在異鄉(xiāng)初始分配的同時，也會出現(xiàn)收入分配中的“馬太效應(yīng)”，使富有居民更加富有，貧困居民更加貧困，收入分配差距更加固化，甚至形成一種惡性循環(huán)。從全社會整體的角度看從消費者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的一部分收入，還可能被電力行業(yè)的管理者用于反競爭的目的，或者被浪費性的用于維持市場壟斷地位，影響到社會的公正分配。

四、管制績效優(yōu)化的路徑和措施

（一）合理確定中國電力產(chǎn)業(yè)管制改革的目標

要合理確定中國電力產(chǎn)業(yè)管制目標必須注意三個方面的問題，即遵守的原則、管制的“度”以及公平與效率的選擇。

1.電力產(chǎn)業(yè)管制改革目標制定的原則

第一，動態(tài)性原則。電力產(chǎn)業(yè)管制目標的確定既要考慮電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征，又要對原有額的政府管制政策作出相應(yīng)調(diào)整，從動態(tài)上把握管制階段的連續(xù)性與協(xié)調(diào)性。

第二，政府管制的有限性原則。一方面在管制過程中要嚴格限定政府管制機構(gòu)的權(quán)能，尤其是要限制那些受到特殊利益集團影響的管制機構(gòu)；另一方面，政府管制的規(guī)模要有限。

第三，成本——收益原則。政府管制成本主要表現(xiàn)在內(nèi)部和外部兩個方面。這就要求政府管制機構(gòu)對不同的管制方法進行成本與收益的比較，選取成本最小或者社會福利最大的方案。

第四，信息充分原則。政府管制機構(gòu)在確定電力產(chǎn)業(yè)制定管制目標時必須對電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)狀況、電力產(chǎn)品的成本、最佳企業(yè)規(guī)模等信息優(yōu)勢掌握。

2.放松管制把握“度”

把握放松管制的“度”，其目的是在于尋求市場主體、消費者和社會整體福利的平衡點。由于電力產(chǎn)業(yè)會有很強的自然壟斷特性，為了防止電力產(chǎn)業(yè)由于過度競爭而造成社會資源浪費，更有必要通過政府管制對新進入的電力企業(yè)加以限制在合理范圍內(nèi)。

3.提高管制效率的同時，兼顧公平

管制效率包括管制機構(gòu)的效率，也包括被管制者的效率。政府管制目標的設(shè)立是建立在管制機構(gòu)本身效率之上的。這標準可以通過它的管制是否有利于提高電力企業(yè)經(jīng)濟績效來判斷。所謂公平是指社會福利的最大化，除了要考慮管制機構(gòu)合電力企業(yè)的效率，還必須考慮消費者的福利問題。

（二）建立與完善電力產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)

電力產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)是管制政策的執(zhí)行者和監(jiān)管者。想要建立一個高效的電力產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)，必須在電力產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)和機制兩方面下功夫。

1.保證管制機構(gòu)的獨立性

在深化改革過程中，國家應(yīng)該盡快在“大能源”的框架下將電力監(jiān)管的職能加以明確，并以法律強化這一職能，也應(yīng)考慮將國家發(fā)展與改革委員會的有關(guān)電力管制的職權(quán)與具體監(jiān)管結(jié)合起來進行。應(yīng)該強調(diào)的是，這樣的機構(gòu)設(shè)置并不與地方政府之間有任何行政隸屬關(guān)系，企業(yè)也沒有與其有任何委托——代理關(guān)系，它是一個真正獨立的行政管制機構(gòu)，從而使得地方政府與企業(yè)形成的利益集團無法運用行政手段影響管制政策的實施，降低管制合謀的可能性。

2.建立有效的電力產(chǎn)業(yè)管制的制衡機制

這種監(jiān)督與制衡的權(quán)利可以訴諸于消費者，具體可有由全國人民代表大會形成一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，主要的職責就是對電力產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)的管制過程進行監(jiān)督，減少政府管制機構(gòu)對電力產(chǎn)業(yè)的影響，避免尋租。再通過有效的申述和爭端機制，具體解決電力產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)在管制過程中存在的干擾問題。

3.加強對電力企業(yè)成本的監(jiān)控機制

想要優(yōu)化電力企業(yè)成本結(jié)構(gòu)，必須建立完善的監(jiān)督機制，同時增加電力企業(yè)的信息透明度，通過信息管制的員工收入才是優(yōu)化電力企業(yè)成本結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。此外，完善相關(guān)成本信息的監(jiān)督將有助于提高電力企業(yè)信息質(zhì)量，從而達到控制電力企業(yè)信息租金和提高電力產(chǎn)業(yè)管制效果的目的。

（三）規(guī)范市場競爭秩序，降低競爭性市場準入條件

一個競爭適度的、健康正常的市場環(huán)境是以相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章為基礎(chǔ)，并主要通過公平有序的市場競爭秩序作為保障。

1.降低電力市場的準入標準

降低電力市場的準入標準必須打破電力產(chǎn)業(yè)縱向一體化壟斷格局，在發(fā)電領(lǐng)域、配電領(lǐng)域和售電領(lǐng)域引入適度競爭，放松或解除行業(yè)進入管制，允許新的企業(yè)進人行業(yè)，進行有序競爭。就我國而言，當前最要緊的任務(wù)就是如何實現(xiàn)競爭的有序性和有效性。

2.增強電力企業(yè)信息透明度

要讓電力市場通過價格機制發(fā)揮作用，首要的一條就是要求參與競爭的電力企業(yè)必須不斷地提供置信度較高的價格和成本信息。這將有助于管制機構(gòu)對市場勢力、市場競爭程度、價格和利潤水平等關(guān)鍵性問題充分掌握，從而實施有效的管制策略。

（四）加強法制建設(shè)

加強法制建設(shè)，最重要的是專項法律的建立與完善。中國電力產(chǎn)業(yè)已經(jīng)打破舊的垂直一體化壟斷格局，但在電力建設(shè)、電力市場、電力管制等方面還存在諸多法律真空?！吨腥A人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）必須有足夠的可操作空間，在具體管制行為中可直接作為法律依據(jù)，即《電力法》對具體管制機構(gòu)、管制行為、管制辦法和管制程序的規(guī)定要盡量詳盡和規(guī)范。

除了修改《電力法》外，還應(yīng)該不斷完善《反壟斷法》。我國《反壟斷法》也存在一些不完善的地方，主要表現(xiàn)在反壟斷的懲罰機制不健全。由于我國目前尚未建立公益訴訟機制，消費者幾乎不能依法對自然壟斷企業(yè)提起損害賠償訴訟。而且企業(yè)還不能通過其他方式將罰沒的成本再次轉(zhuǎn)嫁給消費者。

五、結(jié)語

電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展事關(guān)國計民生，是一國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。對電力產(chǎn)業(yè)的管制改革涉及到復雜的利益和技術(shù)調(diào)整，是一個逐步推進并調(diào)整完善的過程，各國政府及經(jīng)濟學家們對此都予以了高度的關(guān)注和重視。前人的理論研究成果和先行國家的經(jīng)驗教訓，對于我國深化電力產(chǎn)業(yè)改革具有十分重要和積極的借鑒意義。首先，自然壟斷和政府管制理論是對電力產(chǎn)業(yè)進行管制的主要理論基礎(chǔ)。其次，各國政府對電力產(chǎn)業(yè)管制改革的探索與實踐，積累了豐富的經(jīng)驗教訓。最后，我國的電力產(chǎn)業(yè)改革經(jīng)歷了集資辦電、公司制改組到市場化改革探索三輪大的改革，是我國管理體制變化最為頻繁、最為復雜的部門之一。因此，應(yīng)根據(jù)我國具體國情，采取循序漸進式的改革來對我國的電力產(chǎn)業(yè)進行管制，只有這樣，才能真正達到管制績效優(yōu)化的目標。