晉海，胡漫漫(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

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非法占用農(nóng)用地行為特征及司法治理策略
——基于200個(gè)判例的經(jīng)驗(yàn)分析

晉海，胡漫漫
(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

摘 要：基于對(duì)2003—2014年中國(guó)16個(gè)省份200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件的調(diào)查和分析表明：中國(guó)非法占用農(nóng)用地現(xiàn)象并未得到有效控制。其行為主體主要是自然人或單位，其行為特征是為謀取經(jīng)濟(jì)利益將農(nóng)用地非法占為建設(shè)用地等其他用途，以未經(jīng)批準(zhǔn)形式最為常見(jiàn)。其司法治理中主要存在鑒定機(jī)構(gòu)較為混亂、罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大、適用刑罰輔助性措施較少等問(wèn)題。改進(jìn)司法治理重點(diǎn)是加強(qiáng)源頭預(yù)防機(jī)制和專項(xiàng)治理、區(qū)別運(yùn)用相應(yīng)的行政或司法處罰、確保公平鑒定、建立土地限制利用補(bǔ)償金制度。

關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪；行為特征；司法治理；策略

農(nóng)用地的非法占用和大量毀壞，威脅著人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范農(nóng)用地利用行為，減少因非法占用農(nóng)用地造成的次生環(huán)境問(wèn)題是政府的重要責(zé)任。從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用農(nóng)用地罪”，有效地阻止了對(duì)土地、林地、草原等農(nóng)用地的破壞行為。然而，目前對(duì)非法占用農(nóng)用地罪的研究仍多限理論層面，專門(mén)針對(duì)非法占用農(nóng)用地刑事案件的實(shí)證研究較為缺乏。而且，少量實(shí)證研究層面的研究?jī)H限于行政機(jī)關(guān)人員或者司法工作人員對(duì)經(jīng)辦案件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，存在覆蓋地域小、樣本數(shù)量少、代表性不夠等問(wèn)題。為此，筆者擬以中國(guó)16個(gè)省(市、區(qū))2003—2014年間200份非法占用農(nóng)用地罪案件的判決書(shū)為樣本①，對(duì)非法占用農(nóng)用地案件的整體情況與司法適用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而為預(yù)防和懲治非法占用農(nóng)用地犯罪行為提出立法和司法方面具體的可操作性建議。

一、非法占用農(nóng)用地的主體及其行為特征

200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件樣本囊括貴州、河南、四川等16個(gè)省份，涵蓋2003—2014共12個(gè)年份，案件數(shù)量在2009年達(dá)到高峰，隨后迅速減少，但自2011年以后，數(shù)量又開(kāi)始往高處爬升。這種波浪式發(fā)展態(tài)勢(shì)表明非法占用農(nóng)用地的行為并未得到有效控制。案件發(fā)生地排名前五位的是河南、四川、陜西、貴州和湖南，共占總案件的78%，其中僅河南就占24%，與其人口稠密、土地需求較大有關(guān)。就西南地區(qū)的省份來(lái)看，云南、貴州、四川三省案件高達(dá)72件，占總案件的36%。這與其山地眾多、森林資源豐富有關(guān)。河南與陜西的案件高達(dá)79件，占總案件的39.5%，與當(dāng)?shù)刎S富的煤礦資源密不可分。

1.犯罪行為主體與對(duì)象

被告人主要分為三種類(lèi)型：年滿16周歲并具有刑事責(zé)任能力的自然人(主要為農(nóng)民)、單位(法定代表人、項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)人)、村民委員會(huì)。200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。單位犯罪有21件，占10.5%。以村民委員會(huì)為被告的案件有4件。

根據(jù)《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。從統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果來(lái)看，200個(gè)樣本案件中未發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對(duì)象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用農(nóng)用地犯罪行為的主要對(duì)象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36個(gè)案件基本農(nóng)田被非法占用，占該類(lèi)別案件的42.86%。由此可見(jiàn)，盡管中國(guó)土地行政和刑事立法對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)制定了嚴(yán)格的法律政策，但非法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象仍然比較普遍。

2.犯罪行為類(lèi)型與原因

非法占用農(nóng)用地行為可以歸為三種基本類(lèi)型：其一是將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如建廠、建房、建設(shè)水電站等；在農(nóng)用地上進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，如采礦、采砂等也可認(rèn)為是轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。其二是將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，如開(kāi)墾林地、挖塘養(yǎng)魚(yú)等。其三，轉(zhuǎn)為其他用途，如毀壞、堆放、取土等，使農(nóng)用地?zé)o法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地案件有118件，占59%；轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的案件有55件，占27.5%；轉(zhuǎn)為其他用途的有27件，占13.5%，農(nóng)用地以各種變相形式轉(zhuǎn)為建設(shè)用地現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

為謀取經(jīng)濟(jì)利益而非法占用農(nóng)用地的案件共180件，占總數(shù)的90%。非法占用農(nóng)用地罪的犯罪原因主要是直接利用農(nóng)用地自身價(jià)值或其內(nèi)含價(jià)值，短期內(nèi)取得巨大收益?！耙苑欠ㄕ加棉r(nóng)用地為代價(jià)可以獲取成本的節(jié)省，農(nóng)用地的自身價(jià)值與其內(nèi)部財(cái)產(chǎn)性利益大。”[1]尤其是森林、礦產(chǎn)資源豐富的省份，無(wú)需較多經(jīng)濟(jì)投入，就可以開(kāi)采煤、錳等資源，短時(shí)間內(nèi)即可牟利，經(jīng)濟(jì)效益高。村民委員出于“政績(jī)”動(dòng)機(jī)，為避免集體土地閑置，將土地出租獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將所獲收益分給成員。部分農(nóng)民和防護(hù)林管理人員“貪圖眼前利益，法律意識(shí)淡薄”，為了增添收入，進(jìn)行墾荒或?qū)⒘帜究撤ズ蠼ㄔ旆课莼蚋姆N經(jīng)濟(jì)作物，非法占用農(nóng)用地以獲取不當(dāng)收益。

二、非法占用農(nóng)地行為司法治理與缺失

從案件審判的角度出發(fā)，將200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和具體審判實(shí)踐與環(huán)境法、刑法的相關(guān)理論相結(jié)合，從犯罪事實(shí)認(rèn)定、刑罰適用(法律適用和量刑)兩方面對(duì)非法占用農(nóng)用地刑事案件審理中的具體問(wèn)題進(jìn)行研究分析。

1.犯罪事實(shí)認(rèn)定及其缺失

對(duì)非法占用農(nóng)用地的認(rèn)定，可以從“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”和“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”兩方面的犯罪事實(shí)進(jìn)行分析。

對(duì)“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”的認(rèn)定，司法解釋并未明確規(guī)定。理論界關(guān)于“非法占用”存在理解上的分歧。有學(xué)者認(rèn)為，“非法占用農(nóng)用地，是指未經(jīng)審批、登記、核發(fā)證書(shū)、確認(rèn)土地使用權(quán)等法律規(guī)定的程序，或者使用欺詐等不正當(dāng)手段取得使用權(quán)等，違反土地利用的總體規(guī)劃或者計(jì)劃，擅自占用耕地、林地等農(nóng)用地的行為?！盵2]一般認(rèn)為應(yīng)包括三種形式：未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自占用農(nóng)用地；少批而多占(即不按批準(zhǔn)或超過(guò)批準(zhǔn))用農(nóng)用地；以欺騙手段騙取批準(zhǔn)農(nóng)用地。

在200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，少占多用有4件，欺騙手段有1件，未經(jīng)批準(zhǔn)形式最為常見(jiàn)，占案件數(shù)量的97.5%。其原因主要有以下幾點(diǎn)：一是缺乏法律意識(shí)，在不知土地的占用需要批準(zhǔn)的情況下犯罪。二是農(nóng)用地之間沒(méi)有明確標(biāo)識(shí)，只能根據(jù)外觀或者傳統(tǒng)的利用方式判斷農(nóng)用地的性質(zhì)。三是在招商引資、招標(biāo)背景下，相應(yīng)的批準(zhǔn)手續(xù)默認(rèn)由村委會(huì)或鄉(xiāng)政府代為辦理。四是相關(guān)部門(mén)監(jiān)督辦理批準(zhǔn)手續(xù)的工作不到位，導(dǎo)致非法占用農(nóng)用地行為的長(zhǎng)期存在。另外，社會(huì)歷史原因致使地域性未經(jīng)批準(zhǔn)而非法占用農(nóng)用地的行為盛行。需要注意的是，“處于辦理手續(xù)過(guò)程中”在司法實(shí)務(wù)中也被視為未經(jīng)批準(zhǔn)。這是因?yàn)榉欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪的一個(gè)顯著特征，就是該行為的行政違法性。只要未完全辦理占用農(nóng)用地手續(xù)而先行施工的行為，就符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件。因此，對(duì)于農(nóng)用地性質(zhì)的判斷，應(yīng)該先以土地登記為準(zhǔn)，登記不明時(shí)，應(yīng)以實(shí)際的狀況進(jìn)行認(rèn)定。

對(duì)“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的認(rèn)定，相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定情況如表1所示：

表1 鑒定機(jī)構(gòu)情況

關(guān)于農(nóng)用地的三個(gè)司法解釋，分別對(duì)“造成耕地大量毀壞”、“造成林地大量毀壞”、“造成草原大量毀壞”的認(rèn)定進(jìn)行了規(guī)定。盡管三者關(guān)于“大量毀壞”的認(rèn)定上略有區(qū)別，但都將造成耕地、林地和草原種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染作為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在司法實(shí)踐中如何認(rèn)定耕地、林地或草原遭到“嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染”，既沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有規(guī)定鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和鑒定的程序?？梢钥闯?，200個(gè)案件樣本中，125個(gè)案件裁判文書(shū)中明確指出了鑒定機(jī)構(gòu)的名稱，但涉及鑒定機(jī)構(gòu)眾多,主要鑒定機(jī)構(gòu)有國(guó)土資源局、林業(yè)局、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)、林業(yè)司法鑒定中心；其中鑒定土地毀壞程度的機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)保護(hù)監(jiān)測(cè)站、土壤肥料研究所、農(nóng)業(yè)局等。其中有2件關(guān)于國(guó)土資源局是否享有鑒定資質(zhì)爭(zhēng)議的案件。爭(zhēng)議較大的是鑒定機(jī)構(gòu)是否享有鑒定資質(zhì)、鑒定報(bào)告是否符合鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和鑒定的程序、鑒定報(bào)告的認(rèn)可度等。

首先，依據(jù)《關(guān)于國(guó)土資源行政主管部門(mén)移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，國(guó)土資源局享有指派工作人員對(duì)毀損的耕地進(jìn)行勘測(cè)后作出鑒定意見(jiàn)書(shū)的資質(zhì)。其次，《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法》進(jìn)一步明確國(guó)土資源行政主管部門(mén)可以委托專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)或者認(rèn)定，但專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有相應(yīng)名錄，認(rèn)定報(bào)告只需國(guó)土部門(mén)的認(rèn)可，缺乏相關(guān)監(jiān)督。再次，《辦法》雖確定了地面硬化、耕作層破壞兩種毀壞類(lèi)型以及不能用于涉及人體健康的農(nóng)作物種植的嚴(yán)重污染的類(lèi)型，但存在“對(duì)于三種類(lèi)型的具體定義、類(lèi)型判斷沒(méi)有明釋；毀壞程度沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)分，即沒(méi)有毀壞的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；耕地的恢復(fù)成本和恢復(fù)難易程度沒(méi)有考慮其中；不同質(zhì)量的耕地沒(méi)有區(qū)別對(duì)待等缺陷?！盵3]此外，對(duì)于耕地毀壞的認(rèn)定設(shè)置了前提條件，即必須非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，且達(dá)到了法定的面積才會(huì)進(jìn)行認(rèn)定。若是合法占用的情況如何處理，并未提及，是另一缺陷。

2.刑罰適用及其缺失

在200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，一審案件有194件，占總案件的97%；上訴案件有6件，占案件總量的3%，并且無(wú)再審案件。上訴案件維持原判有4件，占上訴案件的2%。2個(gè)改判案件均因量刑過(guò)重提起上訴，法院在綜合考慮被告人犯罪情節(jié)后，改判適用緩刑或者減少罰金。表明非法占用農(nóng)用地上訴率低，再審率為0，案件審判質(zhì)量較高。

在200個(gè)樣本案件中，有189個(gè)案件被告被判處有期徒刑，占樣本總量的71.59%；28個(gè)案件被告被判處拘役，占樣本總量的10.61%。司法實(shí)踐中，由于非法占用農(nóng)用地并造成農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，一般情況下，土地恢復(fù)費(fèi)用往往較高，所以大多數(shù)案件的被告人被判處有期徒刑。

非法占用農(nóng)用地案件中有259個(gè)被告人被處以罰金，占被告人總數(shù)的98.11%。換言之，除免于刑罰的5個(gè)被告人，其他被告人都被科處了罰金。有42個(gè)被告人被單處罰金，占被處以罰金刑被告人總量的16.22%。有217個(gè)被告人被并處罰金，占處以罰金刑被告人總量的83.78%。從樣本案件量刑情況看，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，最低為1000元，最高達(dá)700000元。各地的裁判標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距，在犯罪情節(jié)基本相同的情況下，被告人被判處的刑罰存在較大差異。這是因?yàn)樾谭ㄖ皇腔\統(tǒng)規(guī)定“并處或單處罰金”，并沒(méi)有確定罰金數(shù)額，實(shí)務(wù)中罰金刑的判處主要依靠法官進(jìn)行自由裁量，但這種無(wú)限額罰金制度既缺乏可操作性，也極易造成法官量刑的不統(tǒng)一。

非法占用農(nóng)用地案件被告人普遍認(rèn)罪態(tài)度較好，能夠坦白交代，認(rèn)識(shí)到自己行為的社會(huì)危害性，有悔罪表現(xiàn)，并且絕大部分被告人為初犯。在264個(gè)被告人中，共有19人有自首情節(jié)。在量刑情節(jié)上，非法占用農(nóng)用地罪有一些有別于其他犯罪的情節(jié)，如積極賠償生態(tài)修復(fù)費(fèi)、能主動(dòng)將毀壞農(nóng)田予以復(fù)耕、積極預(yù)交賠償款等等。在司法實(shí)踐中，根據(jù)刑法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)將一種農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，這種非法占用的情形是否可以作為一種量刑情節(jié)，司法實(shí)踐還不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在目前的制度背景下，此類(lèi)情節(jié)應(yīng)當(dāng)被視為量刑情節(jié)予以考慮。

針對(duì)環(huán)境刑事犯罪，存在旨在恢復(fù)被犯罪行為破壞的環(huán)境資源的非刑罰處置措施，即環(huán)境刑罰輔助措施。在司法實(shí)踐中，非法占用農(nóng)用地罪的刑罰輔助性措施主要是以恢復(fù)土地原狀、種植林木等方式賠償受害單位損失。在判決中通常會(huì)明確被告人在某個(gè)時(shí)間之前，完成土地的恢復(fù)、林木的種植等，但對(duì)于驗(yàn)收單位、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收時(shí)間等沒(méi)有明確。另外，刑罰輔助性措施的執(zhí)行與刑罰的執(zhí)行之間如何銜接，也存在一些問(wèn)題。如馬某非法占用農(nóng)用地罪案件中，要求被告在刑滿釋放后三年內(nèi)以種植林木的方式，賠償因非法占用農(nóng)用地行為給受害單位造成的損失。這樣判決的合理性值得商榷。從目前的刑事司法實(shí)踐看，對(duì)非法占用農(nóng)用地犯罪人判處的刑罰以主刑為主，法院適用刑罰輔助性措施的運(yùn)用較少，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，需要對(duì)自由刑量刑幅度、量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，保證量刑均衡，維護(hù)司法統(tǒng)一。如何在非法占用農(nóng)用地刑事案件中合理運(yùn)用刑罰輔助性措施仍將是今后需要繼續(xù)研究的課題。

三、非法占用農(nóng)地行為司法治理的優(yōu)化

農(nóng)用地的保護(hù)關(guān)系到中國(guó)的糧食安全。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)農(nóng)用地實(shí)行特殊保護(hù)，是中國(guó)土地管理的基本政策。將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和其他用途等違法行為規(guī)定嚴(yán)格的刑事責(zé)任，對(duì)于防止建設(shè)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大、合理開(kāi)發(fā)利用土地、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)糧食安全，等方面具有重要意義。對(duì)非法占用農(nóng)用地的行為，一方面要做好農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，另一方面，要根據(jù)具體行為動(dòng)機(jī)依法依規(guī)進(jìn)行治理。

1.加強(qiáng)源頭預(yù)防機(jī)制和專項(xiàng)治理

首先，非法占用農(nóng)用地罪造成的往往是公共資源的損害，且這些損害長(zhǎng)期才得以修復(fù)，加強(qiáng)對(duì)非法占用農(nóng)用地犯罪相關(guān)的法制宣傳和預(yù)防，才是減少犯罪、保護(hù)農(nóng)用地資源的關(guān)鍵。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，增強(qiáng)民眾的法制觀念。在農(nóng)用地間設(shè)置明確的界碑與標(biāo)識(shí)也是當(dāng)前預(yù)防占用行為的重要環(huán)節(jié)之一。只有明確了農(nóng)用地的界限，存在明確、可識(shí)的參照物，才能使民眾明確認(rèn)識(shí)農(nóng)用地的性質(zhì)并更好地予以保護(hù)。

其次，非法占用農(nóng)用地案件不僅多發(fā)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、資源豐富的邊陲地區(qū)，也常發(fā)生于人口數(shù)量眾多、土地較少的地區(qū)。根據(jù)不同地區(qū)的不同特點(diǎn)，土地管理部門(mén)及國(guó)土資源部門(mén)等行政機(jī)關(guān)既要做好占用農(nóng)用地的審批工作，又要采取有針對(duì)性的具體措施予以監(jiān)管，如做好土地占用的隔離線等，及時(shí)遏制非法占用農(nóng)用地的行為。既要預(yù)防，又要監(jiān)管，雙管齊下，才能從源頭上減少非法占用農(nóng)用地的行為。

2.區(qū)別運(yùn)用相應(yīng)的行政或司法處罰

當(dāng)前，出于謀取經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)，以各種變相的形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，只有加強(qiáng)對(duì)非法占用農(nóng)用地的法律規(guī)制和司法處罰，方能筑牢糧食安全的最后防線。不過(guò)，就200個(gè)非法占用農(nóng)用地的樣本而言，有些案例是否需要規(guī)定刑事責(zé)任予以規(guī)范，值得進(jìn)一步研究。

根據(jù)現(xiàn)行立法，未經(jīng)批準(zhǔn)將一種農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，但是，有49例案件是農(nóng)民將一些荒蕪的林地開(kāi)墾為農(nóng)地，在多數(shù)情況下，屬于土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用行為，如果僅僅因?yàn)槲崔k理行政審批手續(xù)而被法院認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地罪，雖然在法律適用上是正確的，但是從法律效果來(lái)看，將此類(lèi)行為認(rèn)定為有罪，確有與非法占用農(nóng)用罪立法原意相悖之嫌。而對(duì)超過(guò)土地使用權(quán)的使用期限而未辦理繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)的2個(gè)案件，是否屬于刑法第三百四十二條所規(guī)定非法占用農(nóng)用地的形式，值得研究。未辦理相關(guān)的繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)，只是違反了相關(guān)行政管理法律法規(guī)，如繼續(xù)按原用途使用農(nóng)地，不能被認(rèn)定為“改變被占用土地用途”，因而不符合非法占用農(nóng)用地罪的犯罪構(gòu)成。

另外，非法占用農(nóng)用地罪中的閑置農(nóng)用地問(wèn)題，涉及到對(duì)農(nóng)用地的解釋。因?yàn)檫\(yùn)用實(shí)質(zhì)解釋方法，長(zhǎng)期被閑置的規(guī)劃中的耕地，并不完全屬于刑法中的耕地。當(dāng)農(nóng)用地的非法占用達(dá)到數(shù)量的定量值以上，并造成其嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染時(shí)，刑法所保護(hù)的法益才受侵犯，此時(shí)刑法才會(huì)介入。諸如4個(gè)案例中村委會(huì)為避免農(nóng)用地閑置而開(kāi)發(fā)利用土地資源但未履行相關(guān)行政審批手續(xù)的行為侵犯的僅是行政管理秩序，不應(yīng)該被認(rèn)定為犯罪。為村民做好事、謀福利的村委會(huì)，卻要承擔(dān)刑事責(zé)任，雖合法卻不盡合理，而出租土地坐享租金的村民卻因土地?cái)?shù)量不夠不會(huì)受到懲罰，導(dǎo)致農(nóng)用地的保護(hù)出現(xiàn)法不責(zé)眾的尷尬現(xiàn)實(shí)。此類(lèi)案件反映出農(nóng)用地管理制度仍存在悖論：農(nóng)用地可以被長(zhǎng)期閑置，為避免農(nóng)用地閑置而開(kāi)發(fā)利用土地資源的行為卻可能構(gòu)成刑事犯罪。在現(xiàn)行的制度背景下，法院應(yīng)將這種非法占用的情形作為一種量刑情節(jié)予以考慮。在未侵害環(huán)境公益的情形下，需要進(jìn)一步研究此類(lèi)行為不入罪的可能性和必要性。

在司法處罰方面，法院對(duì)刑罰輔助性措施的運(yùn)用較少，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，需要對(duì)自由刑量刑幅度、量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，完善刑罰體系，保證量刑均衡，維護(hù)司法統(tǒng)一。在刑罰設(shè)置上，非法占用農(nóng)用地罪的法定最高刑僅為5年，與可能造成的危害后果不相適應(yīng)，因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的量刑幅度進(jìn)行完善，并根據(jù)罪行相適應(yīng)的刑法原則準(zhǔn)確定罪量刑。在罰金刑的設(shè)置上，目前適用的無(wú)限額罰金制，使得罰金刑的判處陷入量刑不統(tǒng)一、操作性不強(qiáng)的窘境。罰金的多少如何與非法占用農(nóng)用地的數(shù)量掛鉤，是不是可以出現(xiàn)一種裁量基準(zhǔn)，給予法官在適用罰金上相應(yīng)指導(dǎo)建議，以對(duì)罰金數(shù)額進(jìn)行一定程度的明確，從而公正公平地適用罰金刑。

3.確保非法占用農(nóng)用地的公平鑒定

非法占用農(nóng)用地導(dǎo)致的農(nóng)用地毀壞和污染鑒定對(duì)法院的判定至關(guān)重要。正規(guī)的司法鑒定機(jī)構(gòu)和專業(yè)的鑒定人員、規(guī)范的鑒定程序和科學(xué)的鑒定方法，是非法占用農(nóng)用地刑事案件立案追訴和定罪量刑的基礎(chǔ)與技術(shù)保障。而在實(shí)踐中，農(nóng)用地毀壞鑒定的法律規(guī)定并不完善，法律供給不足，缺乏具體且可操作的農(nóng)用地毀壞鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)混亂[4]且缺乏第三方的監(jiān)督機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)鑒定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地相應(yīng)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，致使農(nóng)用地毀壞造成的經(jīng)濟(jì)損失難以量化，生態(tài)效益的損壞更是難以認(rèn)定。因此，為更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐，應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)司法解釋，對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)、鑒定程序等問(wèn)題一一明確，并設(shè)置相應(yīng)的第三方監(jiān)督國(guó)土資源部門(mén)的認(rèn)定行為。對(duì)于耕地毀壞的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該將耕地的質(zhì)量、耕地恢復(fù)的難易度和成本考慮在內(nèi)確立毀壞的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，從而區(qū)別對(duì)待不同質(zhì)量的耕地，確保司法鑒定“有法可依”，保證司法的統(tǒng)一，從而確保鑒定結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，減少實(shí)務(wù)中對(duì)鑒定結(jié)果的爭(zhēng)議。

4.建立土地限制利用補(bǔ)償金制度

農(nóng)用地保護(hù)更大程度上涉及的是公益的保護(hù)，而利用農(nóng)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益屬于私益。為了公益而限制土地利用，從正當(dāng)性上看，應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。如對(duì)于集體所有的土地，可以通過(guò)給予一定的集體土地限制利用的補(bǔ)償金，村民委員會(huì)便不會(huì)因?yàn)樗^“政績(jī)”，為了使集體土地不被閑置，為村民謀取利益而冒險(xiǎn)犯案。而在有一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，再非法利用當(dāng)屬法律意識(shí)問(wèn)題。

注釋:

①本文以全國(guó)各地法院所做的判決書(shū)、裁定書(shū)為研究樣本，樣本來(lái)源于中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提供的2008份環(huán)境刑事案件裁判文書(shū)和在北大法意網(wǎng)站上檢索到的相關(guān)裁判文書(shū)，從中篩選出非法占用農(nóng)用地刑事案件的裁判文書(shū)后，剔除其中信息不完整和重復(fù)的部分，共收集到有效裁判文書(shū)200份，其中自然人179例，單位21例，涉及被告人264人，總樣本數(shù)為264例。文書(shū)的時(shí)間跨度自2003年至2014年，地區(qū)包括浙江、云南、四川等16個(gè)省份。鑒于研究樣本僅限各級(jí)法院的裁判文書(shū)，部分案件事實(shí)和推理過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)略，且無(wú)法對(duì)相關(guān)的證據(jù)、卷宗進(jìn)行分析研究，因而不能對(duì)案件的具體情況進(jìn)行全面細(xì)致的了解。這是本文分析與研究法律適用疑難問(wèn)題的缺陷。這一局限性并不影響本文從上述案件中總結(jié)分析非法占用農(nóng)用地犯罪行為的基本規(guī)律以及發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐存在的法律適用問(wèn)題。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

Illegal occupation of agricultural land subject behavior and judicial recognition:Based on empirical analysis of 200 cases

JIN Hai, HU Manman
(Law School, Hohai University, Nanjing 210098 China)

Abstract:Using the method of empirical research, the paper analyzed the trial of 200 cases of illegal occupation of agricultural land across 16 provinces from 2003 to 2014.The empirical results show that the behavior of illegal occupation of agricultural land has not been effectively controlled.The behavioral agents are mainly natural person or unit, and their behavior is characterized by economic interests to seek out the other uses of agricultural land for the construction of illegal accounting for land use.The most common form is unauthorized.There are less applicable penalty auxiliary measures, and the amount of the fine imposed by the large fluctuation, the identification mechanism is disordered.So the paper proposes that the key of judicial governance is to strengthen the source prevention mechanism and special treatment, to apply administrative and judicial punishment differently, to ensure fair appraisal as well as to establish land restriction compensation system.

Keyword:the crime of illegal occupation of agricultural land; behavioral characteristics; judicial governance; tactics

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1009-2013(2016)01-0083-05

DOI:10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.01.014

收稿日期：2015－10－27

作者簡(jiǎn)介：晉海(1968—)，男，安徽天長(zhǎng)人，教授，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。