黃群慧　賀俊

編者按

2015年的上半年已經(jīng)完結(jié)，各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)已經(jīng)陸續(xù)公布。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上半年我國國民經(jīng)濟運行處于合理區(qū)間，主要經(jīng)濟指標逐步回暖，呈現(xiàn)緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中有好的發(fā)展態(tài)勢。

緊接著，根據(jù)最新消息，十八屆五中全會將于10月召開，關(guān)于研究制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議也積極進行，各地也在積極地為此次會議內(nèi)容做著準備。

在這樣的形勢下，各地又采取哪些措施積極行動；十三五產(chǎn)業(yè)規(guī)劃如何去做；互聯(lián)網(wǎng)如何服務(wù)農(nóng)村；縣域經(jīng)濟如何實現(xiàn)新的突破等，請關(guān)注本期決策與咨詢。

從全球來看，在未來五到十年，隨著新一輪產(chǎn)業(yè)革命的不斷拓展，技術(shù)突破和業(yè)態(tài)創(chuàng)新將逐步融合產(chǎn)業(yè)邊界，全球投資貿(mào)易秩序?qū)⒓铀僦貥?gòu)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)和產(chǎn)品內(nèi)分工的重要性也將日益突出，服務(wù)貿(mào)易在全球產(chǎn)業(yè)分工中的重要地位將更加突出，服務(wù)業(yè)甚至研發(fā)活動都將呈現(xiàn)深入的產(chǎn)業(yè)內(nèi)垂直分工的特征。從中國來看，目前中國已成為一個工業(yè)和貿(mào)易大國，是世界產(chǎn)業(yè)分工格局中的重要力量，但仍存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、處于全球分工格局低端等問題，未來有望從全球價值鏈的低端向中高端升級，并在全球價值鏈治理中發(fā)揮越來越積極的作用。在這種背景下，“十三五”時期我國三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位、方向和政策都將面臨重大的變化。

“十三五”時期應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級思路進行重大調(diào)整：摒棄以往追求產(chǎn)業(yè)間數(shù)量比例關(guān)系優(yōu)化的指導思想，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主線是提高生產(chǎn)率。

基于一般意義的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的規(guī)律，我國五年規(guī)劃一般將三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比例關(guān)系作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的指標，比如，“十二五”規(guī)劃提出服務(wù)業(yè)增加值占比從2010年的43%提高到47%。但世界各國的經(jīng)驗表明，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段并不存在一個嚴格意義的三次產(chǎn)業(yè)數(shù)量比例關(guān)系，尤其是在當今工業(yè)化和信息化融合、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合、各個產(chǎn)業(yè)邊界日趨模糊的大趨勢下，統(tǒng)計意義的產(chǎn)業(yè)規(guī)模數(shù)量比例指標作為政策導向的意義已經(jīng)越來越小，尋求最優(yōu)產(chǎn)業(yè)比例關(guān)系、進行“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對標”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級思路，其合理性和操作性的基礎(chǔ)已越來越薄弱。

實際上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進升級的本質(zhì)是生產(chǎn)率高的部門逐步替代生產(chǎn)率低的部門成為主導產(chǎn)業(yè)。雖然近年來我國第二產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率逐步下降、第三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率逐步上升，在一定程度上體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的演進趨勢，但2013年我國第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍高于第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率，存在第三產(chǎn)業(yè)比例上升而整體勞動生產(chǎn)率下降的潛在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“逆庫茲涅茨化”，這在一定程度上被認為是我國經(jīng)濟增速下降的原因。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的本質(zhì)是生產(chǎn)率的提升，不能夠僅依靠三次產(chǎn)業(yè)的數(shù)量比例來判斷三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化程度，關(guān)鍵是勞動生產(chǎn)率水平的提升。

因此，“十三五”期間，我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主題要從強調(diào)增長導向的規(guī)模比例關(guān)系轉(zhuǎn)為強調(diào)發(fā)展導向的產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重點也要從產(chǎn)業(yè)數(shù)量比例調(diào)整轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)質(zhì)量能力提升，發(fā)展的核心在于提高產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；為了更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的趨勢，未來的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐步突破傳統(tǒng)的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對標”的思路，消除政府對部門間要素流動的扭曲和干預(yù)，減少部門垂直管理帶來的產(chǎn)業(yè)融合障礙，通過促進產(chǎn)業(yè)間的技術(shù)融合、商業(yè)模式融合和政策協(xié)調(diào)，促進三次產(chǎn)業(yè)和各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。在具體制定“十三五”規(guī)劃時，建議不要把三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)值和就業(yè)比例作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“應(yīng)然”目標提出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)量比例只是一個“實然”變化，重點考核三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量目標，可以用勞動生產(chǎn)率和技術(shù)創(chuàng)新指標等來衡量。

“十三五”時期應(yīng)對三次產(chǎn)業(yè)的功能定位進行重大調(diào)整：在促進三次產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過提高發(fā)展能力進一步穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)地位，通過培育工業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動和高端要素承載功能實現(xiàn)從經(jīng)濟增長引擎到可持續(xù)發(fā)展引擎的定位轉(zhuǎn)變，通過消除體制機制障礙實現(xiàn)服務(wù)業(yè)進一步拉動經(jīng)濟增長的功能定位。

當今世界，三次產(chǎn)業(yè)彼此融合與互動發(fā)展是大勢所趨，從農(nóng)業(yè)看，農(nóng)業(yè)與工業(yè)和服務(wù)業(yè)的融合已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心內(nèi)容；從工業(yè)看，制造業(yè)服務(wù)化和制造業(yè)信息化是工業(yè)化國家“再工業(yè)化”的兩大趨勢，是制造業(yè)重獲競爭優(yōu)勢、創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的源泉；從服務(wù)業(yè)看，只有融合發(fā)展，服務(wù)業(yè)才有更大的發(fā)展空間，才能為制造業(yè)升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供強有力的支撐。具體到產(chǎn)業(yè)功能定位和戰(zhàn)略舉措看，為了進一步穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)地位，應(yīng)轉(zhuǎn)變過去主要通過財政補貼等扶持性的政策措施降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的思路，在繼續(xù)貫徹惠農(nóng)政策的同時，重點通過轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，拓展農(nóng)業(yè)多種功能等措施逐步提高農(nóng)業(yè)的發(fā)展能力；作為過去經(jīng)濟增長引擎的工業(yè)部門，要通過核心能力的構(gòu)建進一步突出其在國民經(jīng)濟中的創(chuàng)新驅(qū)動和高端要素承載功能，逐步由過去的促進經(jīng)濟增長和擴大就業(yè)向通過技術(shù)創(chuàng)新提高國民經(jīng)濟可持續(xù)增長能力和提升全球競爭力轉(zhuǎn)變，發(fā)展模式將從標準化、模塊化產(chǎn)品向一體化產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，從簡單產(chǎn)品向復雜產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，由過去粗放的大規(guī)模標準化生產(chǎn)和模仿創(chuàng)新向精益化生產(chǎn)和自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變；服務(wù)業(yè)要通過打破壟斷和市場管制、改革投資審批、加強信用制度建設(shè)等措施消除體制機制障礙，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)跨越發(fā)展，從而培育服務(wù)業(yè)部門對于經(jīng)濟增長的拉動力。

“十三五”時期應(yīng)對產(chǎn)業(yè)政策方向進行重大調(diào)整：推進產(chǎn)業(yè)政策從選擇性主導轉(zhuǎn)為功能性主導。產(chǎn)業(yè)政策的重心從扶持企業(yè)、選擇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為激勵創(chuàng)新、培育市場。

長期以來，我國實施的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，通過投資審批、目錄指導、直接補貼企業(yè)等手段直接廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置，這雖然發(fā)揮了經(jīng)濟趕超的重要作用，但也扭曲了市場機制。進入“十三五”以后，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資相對飽和，市場具有高度不確定性，企業(yè)需要不斷創(chuàng)新尋求新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，此時政府部門難以正確選擇“應(yīng)當”扶持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品。但這并不意味著不需要政府實施產(chǎn)業(yè)政策了，而是產(chǎn)業(yè)政策方向需要轉(zhuǎn)型，從選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向功能型產(chǎn)業(yè)政策。功能型產(chǎn)業(yè)政策是“市場友好型”的，它以“完善市場制度、補充市場不足”為特征，政府的作用是增進市場機能、擴展市場作用范圍并在公共領(lǐng)域補充市場的不足。這種調(diào)整意味著，今后產(chǎn)業(yè)政策手段要從直接干預(yù)微觀經(jīng)濟行為為主轉(zhuǎn)向通過培育市場機制間接引導市場主體行為，雖然也存在補貼、稅收優(yōu)惠等扶持性企業(yè)政策，但扶持對象一般是前沿技術(shù)和公共基礎(chǔ)技術(shù)，并強調(diào)研發(fā)、技術(shù)標準和市場培育的協(xié)同推進，多采用事前補貼、而不是事后獎勵的方式，補貼規(guī)模不大、更多是發(fā)揮“帶動”作用。

“十三五”期間產(chǎn)業(yè)政策的重點應(yīng)該是兩個方面，一是深化要素市場改革，完善要素市場機制。相對于一般商品市場，我國要素市場改革還相對比較滯后，“十三五”期間要大力推進要素市場化改革進程，具體涉及農(nóng)民工市民化改革，打破基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)壟斷、特別是行政性壟斷，提高資本市場配置效率，推進科研體制改革，深化教育體制改革等各個方面；二是優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)、完善創(chuàng)新驅(qū)動機制、激勵創(chuàng)新行為，我們必須解放思想，對創(chuàng)新行為要給予更大的空間和盡可能的包容。

“十三五”時期要對國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)布局進行重大調(diào)整：推進國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)布局從重化工領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高端和新興制造業(yè)、公共服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。經(jīng)營業(yè)務(wù)從整個自然壟斷領(lǐng)域集中到具有自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)。

從產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)看，在過去的十多年中，由于中國正處于工業(yè)化中期階段，重化工業(yè)處于大發(fā)展的時期，通過國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，國有企業(yè)大多集中到工業(yè)領(lǐng)域，尤其是重化工業(yè)領(lǐng)域，在工業(yè)領(lǐng)域超過60%的國有資本集中于能源工業(yè)（電力、煤炭）和原材料工業(yè)（鋼鐵、有色和建材）。但是“十三五”期間，我國將步入工業(yè)化后期，過去十幾年中形成的國有經(jīng)濟倚重重化工業(yè)布局和規(guī)模擴張的發(fā)展方式，已無法適應(yīng)工業(yè)化后期的經(jīng)濟新常態(tài)的要求。相對于大量國有資本分布在這些重化工領(lǐng)域，與《中國制造2025》相關(guān)的高端與新興制造業(yè)領(lǐng)域、與國家“一帶一路”戰(zhàn)略相關(guān)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、與完善中心城市服務(wù)功能相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，還有待國有資本的投入。這就要求通過國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，積極推進這些重化工領(lǐng)域的部分國有資產(chǎn)逐步退出，轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全等領(lǐng)域。

從經(jīng)營業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)看，經(jīng)過多年國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，在電力、電信、民航、石油天然氣、郵政、鐵路、市政公共事業(yè)等具有自然壟斷性的行業(yè)中，國有企業(yè)占據(jù)了絕大多數(shù)。應(yīng)該說，這總體上符合國有經(jīng)濟的功能定位，但是，由于國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)涵蓋整個行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)和非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，從而在一定程度上遏制了有效競爭，影響了社會服務(wù)效率?！笆濉逼陂g要推進這些行業(yè)的改革和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成主業(yè)突出、網(wǎng)絡(luò)開放、競爭有效的經(jīng)營格局。將電信基礎(chǔ)設(shè)施和長距離輸油、輸氣管網(wǎng)從企業(yè)剝離出來，組建獨立網(wǎng)絡(luò)運營企業(yè)的方式，通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)施平等開放推動可競爭性市場結(jié)構(gòu)構(gòu)建和公平競爭制度建設(shè)，使壟斷性行業(yè)國有經(jīng)濟成為社會主義市場經(jīng)濟體制更具活力的組成部分。