摘 要 本文用法治的思維分析了鄭州航空港經(jīng)濟綜合試驗區(qū)投資管理的現(xiàn)狀以及在此過程中存在的問題，并且提出了未來航空港經(jīng)濟區(qū)投資管理的法治化措施。

關(guān)鍵詞 鄭州 航空港經(jīng)濟區(qū) 投資管理 法治化

作者簡介：郭燦燦，鄭州大學(xué)法學(xué)院，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：C936 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-194-03

2013年3月7日國務(wù)院正式批復(fù)了《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2015年）》這是全國首個上升為國家戰(zhàn)略的航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)迅速進入了公眾視野。以河南省鄭州市國際機場附近的新鄭綜合保稅區(qū)（即鄭州航空港區(qū)）為核心的航空經(jīng)濟體和航空都市區(qū)的鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)是鄭州市朝國際航空物流中心、國際化陸港城市、國際性綜合物流區(qū)、高端制造業(yè)基地和服務(wù)業(yè)基地方向發(fā)展的主要載體；它也將成為鄭州經(jīng)濟發(fā)展新板塊和中原經(jīng)濟區(qū)的龍頭和核心，戰(zhàn)略地位十分重要。

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)作為一個綜合經(jīng)濟區(qū)管理范圍十分廣泛如區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)及其配套設(shè)施、投資、安全、區(qū)內(nèi)人才引進等，而鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資管理是港區(qū)管理范圍中最為重要的部分，其他部分都是以投資為核心展開。汲取過去30多年經(jīng)濟高速發(fā)展的經(jīng)驗，在下一步的發(fā)展中除宏觀規(guī)劃外還要注重投資的微觀管理。航空港未來無論是物流中心還是客運中心都需要無縫的，高效率的，合理的管理制度。管理不到位，機場再大，飛機再多也不會產(chǎn)生應(yīng)有的效率。因此對港區(qū)投資的研究對港區(qū)未來的發(fā)展具有重要的實質(zhì)意義。

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資管理范圍十分廣泛，包括區(qū)內(nèi)土地利用，吸引外資，項目引進，企業(yè)進入及經(jīng)營范圍等。港區(qū)管理的對象廣泛、要素復(fù)雜，規(guī)范港區(qū)管理并將其納入法治化的軌道對提高港區(qū)管理的效率，增強投資效益，促使港區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局合理化科學(xué)化，實現(xiàn)社會再生產(chǎn)運動的良性循環(huán)有十分重要的意義。管理法治化的目的是將行政管理的職能由行政指令型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)引導(dǎo)型。過去人們一提到“管理”就將其與“控制”聯(lián)系起來，似乎只有把管理對象的活動范圍、活動方式和活動結(jié)果一一加以具體規(guī)定并將其牢牢置于行政權(quán)的控制之下才是真正意義上的“管理”。而從以往的實踐以及經(jīng)驗來看這種理解是片面的機械的，若不及時糾正改變將造成投資管理過于行政化的僵局，也不利于港區(qū)未來經(jīng)濟的發(fā)展。管理法治化正是厘清界定行政管理的權(quán)限范圍以及管理方式使管理更加合理高效。

下面我將從鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資現(xiàn)狀、管理的方式和效果，目前的政策立法以及管理人才隊伍等方面對港區(qū)的投資管理的狀況和不足進行梳理。

投資的現(xiàn)狀與不足：由于鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的戰(zhàn)略定位是國際航空物流中心、內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重要門戶、現(xiàn)代航空都市、中原經(jīng)濟區(qū)的核心增長極等，優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和巨大的發(fā)展?jié)摿兔篮玫那熬笆沟绵嵵莺娇崭劢?jīng)濟綜合實驗區(qū)一建成就吸引了國內(nèi)外的企業(yè)競相投資落戶。目前國內(nèi)方面已經(jīng)吸引了富士康集團及配套的400多個企業(yè)入駐，京東和阿里巴巴等電商也相繼建立了自己的企業(yè)基地。國外方面：2013年11月13日繼蘋果公司之后微軟也將新鄭國際機場作為其國際產(chǎn)品集散地。微軟中國與云和軟件在鄭州正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，河南成為微軟云計算在中國首個合作伙伴；歐洲最大、世界第十大全貨航空公司盧森堡貨運航空公司也將把新鄭機場作為其全球第二個樞紐機場每周安排4個班次的貨機往返鄭州至盧森堡航線并將其旗下不少于三分之一的機隊安置于新鄭機場。隨著港區(qū)配套設(shè)施的完善，國家戰(zhàn)略的大力扶植，區(qū)位優(yōu)勢的愈發(fā)顯著，國內(nèi)外各種不同所有制企業(yè)的相繼入駐也給港區(qū)的投資管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。但是鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)在投資方面，就目前來看，仍然是存在著一些問題。

首先是對外開放力度不足，其次對外部投資的管理機制也有著諸多的欠缺，不僅在金融領(lǐng)域存在不同程度的貿(mào)易準(zhǔn)入壁壘，流程不暢的情況也時有發(fā)生，針對外商開放透明度亦是不夠理想。具體來說：在市場準(zhǔn)入方面，不同所有制企業(yè)市場準(zhǔn)入資質(zhì)區(qū)別對待，外資與非外資投資亦有不同要求；在物流方面，外商的投資經(jīng)營領(lǐng)域有諸多的限制；貨幣結(jié)算方面，外幣的境內(nèi)流通結(jié)算以及人民幣的境外流通結(jié)算因港區(qū)的支持力度不夠存在一些麻煩和不便。

除此之外，對外資金融機構(gòu)和民營資本設(shè)立銀行有著較高的門檻，對新型金融機構(gòu)的港區(qū)內(nèi)注冊與業(yè)務(wù)范圍也有諸多轄制。由此看來航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資的成熟和完善還有很長的路要走。

鄭州航空港經(jīng)濟區(qū)的管理以及缺陷：科學(xué)的管理安排是管理合理高效的前提與基本保障，反觀目前鄭州市航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)由于特殊的戰(zhàn)略地位，河南省委和省政府在鄭州航空港區(qū)發(fā)展規(guī)劃被國務(wù)院批復(fù)后的短期內(nèi)迅速確定了“市管為主，省級扶助”和“兩級三層”的管理體制即省級指導(dǎo)市級落實的制度，并且同時在省市兩級成立了鄭州航空港區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，設(shè)立了鄭州航空港區(qū)黨委會和管委會，并確立了“周協(xié)調(diào)、月監(jiān)督”的制度。看似職責(zé)明確安排合理的管理架構(gòu)能否如設(shè)計者設(shè)想的那般完美的發(fā)揮其在實踐中協(xié)調(diào)聯(lián)動、全面監(jiān)管的目標(biāo)？在此我們先打上一個大大的問號。

實際上就管理體制而言，2007年10月成立的鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)管理委員會是由河南省級政府的派出由鄭州市代管的廳級行政機構(gòu)。而非獨立行政主體，由于建制不高，并且極度依賴上機政府的指令行事，其對港區(qū)內(nèi)的投資管理也處處受到河南省省級政府的掣肘，其命令也難以起到令行禁止的作用。與最初的設(shè)計相比，管理的效果與效率自然也大打折扣。同時省市兩級建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)計安排使兩級行政主體在職能范圍、權(quán)限等方面存在交叉。在實際工作中會出現(xiàn)不便于混亂的情況，甚至有推諉扯皮的現(xiàn)象。進一步來說在鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)由于多個權(quán)利來源不同的行政主體的存在，也給航空港區(qū)的投資管理帶來諸多麻煩。如：負責(zé)鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)內(nèi)客運和貨運事務(wù)的經(jīng)營管理的鄭州機場集團，是直屬于河南省政府所有的國有大型航空服務(wù)企業(yè)和負責(zé)鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)全面監(jiān)督管理的鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)管理委員會在管理的權(quán)限和范圍方面存在交叉重合，二者管理方式也可能存在沖突，這也就造成在二者共同監(jiān)管的區(qū)域，因為沒有明確的規(guī)范文件界定二者的管理層級和界限可能造成管理上的空白或者出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象，影響航空港區(qū)實際的運營管理效率。

另一方面，目前鄭州市是以委托的方式授予鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)除管理委員會以外的其他行政主體對投資管理的代管權(quán)，由于權(quán)利來源的性質(zhì)，實質(zhì)上這些行政主體并不具備行政訴訟被告的資格，那也就導(dǎo)致具有合法法人資格的鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)管委會在有糾紛發(fā)生的情況下必須以相對人的身份參與糾紛解決，即使有些情況下其并非責(zé)任主體。同時管理制度設(shè)計的缺失不僅造成歸責(zé)的錯位，甚至可能造成擔(dān)責(zé)主體的錯位。如2011年頒布的鄭州市關(guān)于部分委托行政執(zhí)法的文件中規(guī)定鄭州市委托機構(gòu)行政執(zhí)法的責(zé)任以受委托機構(gòu)對外發(fā)布文件加蓋印章的主體為責(zé)任主體，因此鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)管理委員會作為對外唯一合法有權(quán)蓋章的港區(qū)行政主體在某些情況下也會成為某些事件的實際責(zé)任人。

這樣看來鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)管理委員會作為航空港區(qū)上級政策和命令實際實施者和執(zhí)行人，港區(qū)糾紛實際被告人和行政責(zé)任實際承受者在某些情況下甚至要與有其他行政權(quán)利來源的行政主體為管理的權(quán)限和事項爭執(zhí)掰扯。試問這種情況下港區(qū)投資管理如何能做到高效合理，便民合法？港區(qū)未來的發(fā)展如何保持強勁的動力和活力？甚至在如此復(fù)雜的環(huán)境中某些投資主體難以找到直接主管主體，又何來投資之說？因此，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資等微觀的管理仍有許多需要我們思考和研究的地方。

政策與法規(guī)：鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)作為一個國際化交通樞紐和復(fù)合型經(jīng)濟實驗區(qū)，其管理情況也十分復(fù)雜多變。這種情況下就更加需要完善的法律法規(guī)和及時政策出臺做導(dǎo)向，加以引導(dǎo)。而目前僅有一部河南省人民政府出臺的《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》作為一部宏觀規(guī)劃指導(dǎo)性文件，僅確立了鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的戰(zhàn)略地位、發(fā)展目標(biāo)任務(wù)及布局等宏觀層面的規(guī)劃，而相關(guān)部門與機構(gòu)在微觀法律和政策方面創(chuàng)造力不足，政策等頂層設(shè)計、創(chuàng)新不夠，無論國家、省、市都未頒布出臺權(quán)威可依據(jù)的法律法規(guī)和政策。直接結(jié)果就是看似完美的港區(qū)管理至今沒有完善的法治框架作保障。這樣的管理又怎能持久有效？法規(guī)與政策出臺跟不上港區(qū)的實際發(fā)展，使得鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)在發(fā)展中面臨復(fù)雜的實際問題時沒有適宜的法律政策作參考依據(jù)。這種情況下的行政的自由裁量權(quán)難保不膨脹，行政的效率和行政區(qū)內(nèi)行政相對人法定的權(quán)利義務(wù)也必將難以落實和保障。社會要發(fā)展，政策和法律必要先行，這是實踐發(fā)展的保障。沒有規(guī)則約束的社會和實踐必將亂套，因此未來航空港區(qū)怎樣量身訂制法律和政策，訂制什么樣的法律和政策都是需要設(shè)計者跟管理者深思的問題。

管理人才隊伍的情況：鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的戰(zhàn)略定位是國家級的經(jīng)濟實驗區(qū)，目標(biāo)是建立國際物流中心，吸引高端制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)生根發(fā)展而與此同時鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)也應(yīng)把工作重點放在外資引入，結(jié)構(gòu)設(shè)計，資源優(yōu)化分配等與鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資管理密切相關(guān)的方面，從而為鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)各產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境和氛圍，為其他航空港經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)與發(fā)展提供先驗經(jīng)驗。但迄今為止，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)從審批制到備案制的行政制度尚未完全形成，監(jiān)管體系不成熟，對市場影響更是十分有限。隨著鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展投資多樣化，港區(qū)管理的工作日益繁重，在原本的兩級三層的管理體制下效益跟不上，人員就不斷擴充，這些擴充的人員和大部分港區(qū)原本的工作人員基本上都是來自航空港區(qū)及其周邊地區(qū)本身的能力有限，而港區(qū)引入外來人才的力度也不夠，如此惡性循環(huán)，委員會及其他功能部門設(shè)置也日益冗雜膨脹。與此同時新形勢下管理手段依舊陳舊低效，缺乏創(chuàng)意和魄力，使得許多本可以市場自身調(diào)節(jié)完成的事項由政府來管理，不僅耗費大量的人力、物力、財力，這也與“以簡化的政府機制實現(xiàn)廣泛的服務(wù)功能”相去甚遠。這業(yè)警示我們?nèi)舨粚ν顿Y管理加以法治化的規(guī)范與引導(dǎo)，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)將失去其實驗區(qū)的意義所在，當(dāng)然其特殊的戰(zhàn)略目標(biāo)與中原地區(qū)經(jīng)濟增長龍頭的功能也難以實現(xiàn)。

通過上面的論述我們可以看出鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資管理的發(fā)展并非一帆風(fēng)順按著規(guī)劃藍圖展開的，宏觀規(guī)劃的完美不能彌補微觀管理上的缺陷，雖然是瑕不掩瑜，但是千里之堤，潰于蟻穴。這需要引起我們足夠的重視，并積極想辦法改善和彌補這一不足之處。對于面臨著許多微觀制度缺位與嚴峻的挑戰(zhàn)的鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)來說，航空港區(qū)內(nèi)的法治化管理是勢在必行的，而其基本的思路和原則就是努力將港區(qū)打造成復(fù)合型經(jīng)濟區(qū)、法律規(guī)范的創(chuàng)新實驗區(qū)、法治建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)等多位一體的綜合性區(qū)域。管理法制化的優(yōu)勢就在于以國家這合法的暴力機器作為保障，及時糾正行政管理過程中的偏差，彌補管理過程中的制度缺位提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，完善管理的微觀層面，把管理工作置于法治軌道內(nèi)，最終實現(xiàn)管理的目標(biāo)，凸顯航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的優(yōu)勢。下面我將針對鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)在投資管理過程中存在的問題提出管理法治化方面的建議：

首先，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，投資管理法治化的基礎(chǔ)是鄭州航空港區(qū)內(nèi)投資經(jīng)濟良好快速的發(fā)展。因此投資管理要想達到高效合理的效果，必須理順投資經(jīng)濟的發(fā)展思路，即立足于鄭州航空港區(qū)國際客貨集散中心，國際物流樞紐等戰(zhàn)略目標(biāo)，大力扶持發(fā)展港區(qū)內(nèi)的電子裝配，新興技術(shù)，高級服務(wù)及信息化等產(chǎn)業(yè)，設(shè)計好港區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力引進高級技術(shù)管理、服務(wù)人才從而為航空港區(qū)吸引優(yōu)秀企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)勢條件。同時，對港區(qū)大力扶植的產(chǎn)業(yè)的外資投資給予優(yōu)惠待遇，對于其他方面產(chǎn)業(yè)的外資投資努力做到國內(nèi)外資本一體化待遇。降低鄭州航空港經(jīng)濟區(qū)內(nèi)民營金融業(yè)和外資金融業(yè)進入的門檻，樹立國際化視野，大力扶植便利快捷的國際匯兌業(yè)務(wù)在航空港區(qū)內(nèi)的發(fā)展，便利國內(nèi)外航空貿(mào)易的發(fā)展，同時為鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)內(nèi)的投資管理的法治化奠定堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資管理的法治化要加快相關(guān)政策和法規(guī)的頒布，勇于改革大膽創(chuàng)新。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的實施無論是對河南還是對國家都既是一種機遇又是一種挑戰(zhàn)。目前經(jīng)濟全球化的進程不斷加快，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的管理者要轉(zhuǎn)變思維，積極融入全球化的浪潮中。運用國際化的思維和眼界，積極借鑒國外航空港經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗，為鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)量身訂制符合港區(qū)發(fā)展方向和目標(biāo)的政策和法規(guī)。雖然鄭州航空港區(qū)的投資發(fā)展還不成熟但是絕不能有法律的空白出現(xiàn)，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的立法機構(gòu)可以結(jié)合地區(qū)實際情況，在借鑒其他地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上首先制定符合本地區(qū)發(fā)展的地方政府規(guī)章，在實踐不斷檢驗修改最終上升為地方法規(guī)。甚至可以成為全國制定航空港經(jīng)濟區(qū)法律的藍本。這就要求港區(qū)地方政府在實踐中勇于發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，積極學(xué)習(xí)借鑒制定出符合鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展特別是投資發(fā)展需要的法律和政策。從而為航空港區(qū)投資管理法治化提供可靠的法律依據(jù)與政策保障。

再次，要強化鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資管理執(zhí)法工作的依法開展和綜合監(jiān)管。隨著港區(qū)進一步的開放與發(fā)展，不同所有制、不同成分的經(jīng)濟要素日益增多。對鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)投資的有效管理不僅需要政府積極合理立法更需要政府嚴格執(zhí)法。執(zhí)法是將法律與社會實踐聯(lián)系起來，使法律發(fā)揮社會效用的最終環(huán)節(jié)，管理者必須予以足夠的重視，不僅要嚴格依法辦事，更要注意提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，定期培訓(xùn)和考核，保證執(zhí)法人員的質(zhì)量。更要及時普法，使港區(qū)法律真正成為保護港區(qū)投資活動主體的武器而非束之高閣的一紙文書。同時對航空港經(jīng)濟區(qū)內(nèi)投資的各種經(jīng)濟成分的管理的有效監(jiān)管也是鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)市場經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的前提條件和必然要求。對鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)有效的綜合監(jiān)管要求鄭州航空港經(jīng)濟區(qū)對投資監(jiān)管的范圍和權(quán)限有清晰的界定。在示范性航空港經(jīng)濟區(qū)建立的過程中，有效的投資監(jiān)管不僅可以糾偏差、引方向、予支持更可優(yōu)化資源配置。提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，完善事前事中事后的監(jiān)管機制不僅要發(fā)揮政府管理者的作用，更是要發(fā)揮社會公眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督的作用。并將其結(jié)合起來形成全面聯(lián)動的綜合監(jiān)管體系，為航空港經(jīng)濟區(qū)投資管理法治化保駕護航。

最后，在建立健全以訴訟為主的傳統(tǒng)糾紛解決機制的基礎(chǔ)上，引入健全ADR多種糾紛解決機制。如：仲裁，申訴，投訴，和解等方式。在經(jīng)濟全球化的大背景下，鄭州航空港經(jīng)濟區(qū)作為試點經(jīng)濟區(qū)，其經(jīng)濟成分日益復(fù)雜，糾紛和爭議也會更加復(fù)雜和繁多。這種情況下糾紛的解決不僅追求公正合理更加追求效率與經(jīng)濟。因此，參照國際條約和慣例建立的ADR多種糾紛解決機制的建立健全更加能快速有效的應(yīng)對目前的經(jīng)濟環(huán)境，妥善處理各種糾紛矛盾，促進經(jīng)濟區(qū)的高效和諧發(fā)展。

在依法治國作為我國治國方略的大前提下，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的投資管理作為港區(qū)管理事務(wù)的重中之重，無論是宏觀層面還是微觀層面都要嚴格依法管理。作為一種在全球化背景下對航空港區(qū)投資管理最為有效的方式，將投資管理納入法治化軌道從投資到管理到制定法律實施法律執(zhí)行法律都對設(shè)計者和管理者提出了更高的要求。相信隨著投資和管理的一步步成熟，法律必將發(fā)揮更大的作用。而鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的明天也必將更加的繁榮美好邁出河南，邁出全國走向全世界。成為世界航空港經(jīng)濟區(qū)法治化發(fā)展的模板和領(lǐng)頭羊。

參考文獻：

[1]和偉.鄭州航空港臨空經(jīng)濟發(fā)展的SWTO分析與啟示.鄭州師范教育.2013（6）.

[2]丁同民.“十三五”時期航空經(jīng)濟區(qū)法律政策創(chuàng)新研究.中州學(xué)刊.2015（12）.