文‖《上海國資》記者 孫玉敏

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文‖《上海國資》記者 孫玉敏

存量工業(yè)用地盤活和“城中村”改造是目前最為現(xiàn)實(shí)的路徑

特大城市新一輪土地管理新政持續(xù)發(fā)酵。

2016年初，上海市委發(fā)布《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），明確“資源環(huán)境底線約束更加趨緊，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與市民期盼有較大差距”將成為上海市未來五年重點(diǎn)解決的問題。

《綱要》強(qiáng)調(diào)，“十三五”期間要嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模。轉(zhuǎn)變土地利用方式，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，以盤活存量、功能融合、地上地下統(tǒng)籌為主要路徑，釋放發(fā)展空間。

“到2020年，全市規(guī)劃建設(shè)用地總量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長，建設(shè)用地總量控制在3185平方公里內(nèi)，現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量50平方公里。”

一方面是建設(shè)用地總量負(fù)增長，一方面是城市繼續(xù)發(fā)展的需求，業(yè)內(nèi)專家指出，要破解矛盾，只有通過城市更新。

存量工業(yè)用地盤活和“城中村”改造是目前最為現(xiàn)實(shí)的路徑。

容量

在上海市約6340.5平方公里的土地面積中，在上海各大國企名下的工業(yè)用地，大概占到上?？偯娣e的1/10強(qiáng)。

2010年3月，上海市國資委制訂下發(fā)了《關(guān)于開展國有企業(yè)土地監(jiān)管情況專項(xiàng)檢查工作的意見》，對市國資委當(dāng)時(shí)的52家出資監(jiān)管單位（共4180戶國有、國有控股企業(yè)），啟動(dòng)專項(xiàng)檢查。重點(diǎn)檢查土地存量、位置、性質(zhì)、用途、使用狀況以及地上建筑物等內(nèi)容，并對各單位國有土地管理制度及其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，全面了解企業(yè)在土地權(quán)證管理、轉(zhuǎn)讓審批、出租及抵押等方面的內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況，以及企業(yè)土地操作管理中的違法違規(guī)問題查糾情況等。

紡織集團(tuán)通過老廠房改造等方式，盤活了180萬平方米的舊廠房

專項(xiàng)檢查在2010年10月底結(jié)束。通過此次調(diào)查，上海國企土地家底基本摸清：52家出資監(jiān)管企業(yè)中，出讓土地占土地總量26.8%，劃撥土地占土地總量72.8%，另有少量集體使用權(quán)土地。

相關(guān)專家表示，盤活利用好這部分土地，對于盤活國資、改革重組等均具有重要意義。“因?yàn)榭偭枯^大，管起來本身就是效益?！?/p>

手中握有大量工業(yè)用地的國企，將面臨巨大的發(fā)展機(jī)會和空間。

事實(shí)上，不少有先見之明的國企已進(jìn)行了多種嘗試。

2008年開始，上海儀電集團(tuán)對旗下土地和房產(chǎn)進(jìn)行了大規(guī)模市場化、專業(yè)化開發(fā)。

紡織集團(tuán)亦通過老廠房改造等方式，盤活了180萬平方米的舊廠房、舊倉庫，創(chuàng)辦了55個(gè)園區(qū)，培育出M50、尚街LOFT、國際時(shí)尚中心等著名園區(qū)，成為滬上最具影響力與規(guī)模效應(yīng)的文化創(chuàng)意園區(qū)“批量制造商”。

地產(chǎn)集團(tuán)則憑借上海市政府功能性平臺定位，與各區(qū)縣合作，在改造當(dāng)?shù)亍俺侵写濉敝?，形成“三林一二級?lián)動(dòng)開發(fā)模式”“顧村產(chǎn)城融合模式”等“城中村”改造模式。

上海儀電集團(tuán)副總裁毛辰認(rèn)為，盤活存量的重要性顯而易見，可行性也有?！耙ゾo進(jìn)行?！?/p>

在毛辰看來，將原有工業(yè)土地通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整、規(guī)劃調(diào)整、招商引資，最終達(dá)到城市更新、區(qū)域改變、能級提高、稅收增加等發(fā)展目標(biāo)，這不僅是政府想做的，也是企業(yè)愿意做的。

“從現(xiàn)在的政策看，盤活存量是可行的?！泵綇?qiáng)調(diào)。

路徑

現(xiàn)實(shí)中，存量工業(yè)用地利用，有三種路徑。

最理想的方式是地塊重建，這也被稱為“正式更新”。這種方式可使閑置土地得到最為經(jīng)濟(jì)高效的利用。但由于土地退出的制度困境原因，加上其他一些因素，這種方式并未成為主流。

第二種方式是改造，這是存量工業(yè)用地的過渡性方式，也被稱為“非正式更新”。改造方式或者是做研發(fā)、總部、辦公樓這樣圍繞工業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，也就是“2.5產(chǎn)業(yè)”；或者是不改變土地性質(zhì)的出租，也就是一些文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)已采用的辦法。這是目前國企盤活工業(yè)用地的主要方式。這種方式下，土地使用并未達(dá)到最高的經(jīng)濟(jì)效益，但比保持原狀好很多。

第三種可能是“保持原狀”。也就是土地繼續(xù)閑置。這是經(jīng)濟(jì)效益最差的方式。

在國企手中的存量工業(yè)用地，要實(shí)現(xiàn)這三種方式的利用，通常有幾大路徑。

一是交給政府，拿補(bǔ)償金；二是自己利用，或出租或開發(fā)，開發(fā)需給政府補(bǔ)繳土地出讓金。

將土地使用權(quán)集中交給政府處理的辦法叫做“土地收儲”。政府收儲土地使用權(quán)后，按照城市規(guī)劃確定的土地用途和使用條件，經(jīng)營性用地采取公開招拍掛方式，通過市場配置土地資源；或按照城市規(guī)劃確定的綠地、學(xué)校、醫(yī)院、道路等公益性用途進(jìn)行建設(shè)。對于企業(yè)，按照原土地用途、建筑物價(jià)值評估得到補(bǔ)償后，還可以在收儲補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，按照土地儲備收益的一定比例再補(bǔ)償。

如果企業(yè)自己利用，在土地性質(zhì)不變的情況下，企業(yè)可能只能自己持有。如果希望出售，就要先將工業(yè)用地變性為辦公用地、商業(yè)用地、研發(fā)用地等，然后依據(jù)當(dāng)下同類地塊的市場價(jià)格和最初拿地成本的差額，也就是土地的升值部分，向政府補(bǔ)繳土地出讓金。

2014年3月，上海出臺兩項(xiàng)工業(yè)用地新政——《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）和《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》，前者針對已有的存量工業(yè)用地，后者則適用于新政后新供應(yīng)的工業(yè)用地，兩份試行文件有效期均為兩年。

在土地收儲以外，政策給予企業(yè)兩個(gè)新的盤活途徑：區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和有條件的零星開發(fā)。

區(qū)域整體轉(zhuǎn)型，主要是指工業(yè)用地變?yōu)檠邪l(fā)總部類用地，和商務(wù)辦公等經(jīng)營性用地。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，可以按照城市規(guī)劃改變土地性質(zhì)，企業(yè)付出的“成本”是存量地價(jià)，也就新的土地用途（如商業(yè)用地或研發(fā)總部類用地）地價(jià)與原工業(yè)用地剩余年期地價(jià)的差額。

其中，研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類用地的評估價(jià)，外環(huán)以外地區(qū)，不低于同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)的150%；外環(huán)內(nèi)地區(qū)，不得低于同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%。也就是說，郊區(qū)外是工業(yè)用地的1.5倍；市內(nèi)是商業(yè)用地的“7折”。研發(fā)總部通用類，同樣是不低于同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%。

為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，《實(shí)施辦法》規(guī)定，工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類的，以自用為主，規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊（即104區(qū)塊）內(nèi)轉(zhuǎn)型為通用類的，須持有70%以上物業(yè)，剩余部分可分割轉(zhuǎn)讓；轉(zhuǎn)為商務(wù)辦公用地類的，整體轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)的開發(fā)單位須持有50%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)自用，零星工業(yè)用地的開發(fā)單位須持有60%以上；轉(zhuǎn)型為教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老用地的，房屋不得分割轉(zhuǎn)讓。

《實(shí)施辦法》鼓勵(lì)多方參與、共建共享的開發(fā)機(jī)制，允許單一主體或聯(lián)合開發(fā)體采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式自行開發(fā)，又規(guī)定對于采取收儲后公開出讓的工業(yè)用地，原土地權(quán)利人可以分享一定比例的土地收儲收益，并明確具體比例由區(qū)縣政府集體政策確定。

除了上述兩項(xiàng)政策，2014年至2015年，上海市政府還出臺了《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見的通知》《上海市城市更新實(shí)施辦法》《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見》等多個(gè)文件，均支持低效存量工業(yè)用地變更用地性質(zhì)，加快城市更新。

難題

上海市流通經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長汪亮發(fā)現(xiàn)，政策在實(shí)際推進(jìn)過程中進(jìn)展緩慢，獲得工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)性成功的案例少之又少。

此中，利益平衡是難題。

因?yàn)橐恍﹨^(qū)縣政府在多年前出讓工業(yè)用地使用權(quán)時(shí)價(jià)格偏低，而近幾年因?yàn)橥恋貎r(jià)格一路飚升，也相應(yīng)影響到工業(yè)用地價(jià)格的上浮，若是讓用地企業(yè)通過用地性質(zhì)變更補(bǔ)繳用地差價(jià)的方式自行按規(guī)劃開發(fā)，那么區(qū)縣財(cái)政便不能夠通過招拍掛的傳統(tǒng)方式，實(shí)現(xiàn)土地出讓的利益最大化?！笆欠裼袊匈Y產(chǎn)流失的嫌疑？”

出于這些考慮，汪亮表示，一些區(qū)縣政府開始考慮采取措施將存量土地重新收回。

他總結(jié)了區(qū)縣政府采取的三種措施：或是根據(jù)土地增值幅度，將土地回購儲備，再通過變更土地使用性質(zhì)后，以招拍掛的方式予以出讓；或是通過嚴(yán)格控制用地企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，限制用地企業(yè)邀約合作方組團(tuán)開發(fā)，希望用地企業(yè)將土地交由政府回購；或是政府與企業(yè)之間博弈不能形成任何結(jié)果，將地塊暫且規(guī)劃為綠地。

汪亮認(rèn)為，這些舉措，影響了用地企業(yè)的利益，也因此降低了企業(yè)的參與積極性，進(jìn)而導(dǎo)致存量工業(yè)用地建設(shè)得不到優(yōu)化調(diào)整。

《上海國資》多方采訪亦發(fā)現(xiàn)，上海市政府激活存量用地的初衷雖好，政策也具針對性與操作性，但現(xiàn)實(shí)情況仍然相當(dāng)復(fù)雜。

一些受訪對象告訴《上海國資》，與此前“退二進(jìn)三”等政策相比，《實(shí)施辦法》實(shí)際提高了存量工業(yè)用地二次開發(fā)的成本。“對于銷售和持有比例的規(guī)定，尤其是產(chǎn)業(yè)類研發(fā)總部要求100%持有自用，使得企業(yè)預(yù)期收益下降、資金成本增大。尤其是外環(huán)以內(nèi)的產(chǎn)業(yè)類研發(fā)總部，要求補(bǔ)交的土地出讓金不低于同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的七成，實(shí)際并不利于外環(huán)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型?！?/p>

另有受訪對象告訴《上海國資》，國企手中的工業(yè)用地，雖然賬面成本不高，但由于國企承擔(dān)了大量人員調(diào)整成本，這部分調(diào)整成本在存量土地二次開發(fā)時(shí)需要計(jì)入，會使得其預(yù)期收益下降，打消土地更新念頭。

亦有受訪對象強(qiáng)調(diào)，目前上海商業(yè)、辦公類物業(yè)已出現(xiàn)飽和，市場面臨著巨大的挑戰(zhàn)，貿(mào)然入市會加大企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，而工業(yè)用地轉(zhuǎn)住宅用地的口子目前并未明確打開。這也使得存量土地?fù)碛姓邔Υ媪抗I(yè)用地的更新積極性不高。

未來

專家表示，城市更新的關(guān)鍵，是調(diào)動(dòng)存量土地?fù)碛姓呒尤敫麓筌姷姆e極性。

2016年3月，經(jīng)過兩年試行，上海市規(guī)劃和國土資源管理局修訂完善了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》，于4月1日起正式施行。這標(biāo)志著上海度過土地新政試點(diǎn)運(yùn)行階段，以工業(yè)用地為主要抓手的存量更新之路駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

上海市規(guī)土局土地利用處處長魏子新表示，《實(shí)施辦法》通過明確存量補(bǔ)地價(jià)、物業(yè)持有率、公益性責(zé)任和低效閑置違法用地處置等管理事項(xiàng)，為不同轉(zhuǎn)型路徑制訂了詳細(xì)的開發(fā)機(jī)制和管理要求，以“引”“逼”結(jié)合的方式挖掘工業(yè)用地存量更新的內(nèi)在動(dòng)力。

《上海國資》比較前后兩份《實(shí)施辦法》發(fā)現(xiàn)，新修訂完善的《實(shí)施辦法》，細(xì)則更多，更具操作性，部分利益已明確讓渡給存量土地持有人。新《實(shí)施辦法》更鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，并將區(qū)縣作為土地節(jié)約集約利用的責(zé)任主體，要求閑置土地處置情況納入?yún)^(qū)縣政府考核內(nèi)容。

比如，新《實(shí)施辦法》取消了“外環(huán)以內(nèi)的產(chǎn)業(yè)類研發(fā)總部，要求補(bǔ)交的土地出讓金不低于同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的七成”的規(guī)定，對于產(chǎn)業(yè)類研發(fā)總部的評估價(jià)，不再區(qū)分內(nèi)外環(huán)，而統(tǒng)一規(guī)定為“不得低于相同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)的150%”。研發(fā)總部通用類用地的市場評估地價(jià)，則仍要求“不得低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%”。

新《實(shí)施辦法》更明確土地價(jià)款繳納方式細(xì)則，提出“土地價(jià)款可以按照土地出讓合同約定，采取一次性付款或分期付款方式”。

對工業(yè)用地提高容積率的，原來規(guī)定按照不低于相同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)的市場評估價(jià)補(bǔ)繳土地價(jià)款，新《實(shí)施辦法》則明確“區(qū)縣政府可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和土地利用績效等情況，按照一定比例收取土地出讓價(jià)款，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”，“應(yīng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款，可按照分期方式繳納，或在項(xiàng)目竣工后房地產(chǎn)登記前繳納，最長時(shí)間不得超過兩年”。

新《實(shí)施辦法》更明確了劃撥工業(yè)用地轉(zhuǎn)為出讓工業(yè)用地的，可按照“存量補(bǔ)地價(jià)”方式辦理劃撥轉(zhuǎn)出讓手續(xù)。

此外，新《實(shí)施辦法》還強(qiáng)化了以土地全生命周期管理為主要途徑的長效管理機(jī)制，一方面提出了按照工業(yè)用地全生命周期管理的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)存量工業(yè)用地盤活開發(fā)管理，另一方面加大閑置、違法用地處置和查處力度，倒逼存量土地權(quán)利人實(shí)施盤活開發(fā)。比如明確提出，“區(qū)縣政府應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，建立閑置土地處置的共同責(zé)任機(jī)制，區(qū)縣規(guī)劃土地管理部門應(yīng)及時(shí)開展閑置土地調(diào)查和認(rèn)定工作，制定閑置土地處置方案，經(jīng)區(qū)縣政府批準(zhǔn)后組織落實(shí)”。

“新《實(shí)施辦法》針對存量工業(yè)用地，提出統(tǒng)籌規(guī)劃、提質(zhì)增效、利益平衡，更強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)原土地權(quán)益人的積極性，健全利益平衡機(jī)制。這是建立在博弈和妥協(xié)基礎(chǔ)上的雙贏?！毕嚓P(guān)專家表示。