祝雪梅

清理壓減暫付款 防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)

祝雪梅

各級財(cái)政部門著力盤活存量資金，集中財(cái)力確保重點(diǎn)項(xiàng)目支出需求，不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)等發(fā)揮了重要作用。但是，財(cái)政運(yùn)行中也存在暫付款規(guī)模過大、增長較快的問題，不利于財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行和資金效益的發(fā)揮。為此，我們以青州市為例，開展了暫付款情況專題分析。

財(cái)政存量資金；財(cái)政暫付款；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付

一、2015年青州市財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況

按可比價(jià)格計(jì)算，2015年，青州市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）578.8億元，同比增長8.3%。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，三次產(chǎn)業(yè)比重由上年的9.1：49.9：41.0調(diào)整為8.7：48.3：43.0，三產(chǎn)比重同比提高2.0個(gè)百分點(diǎn)。2015年，全市一般公共預(yù)算收入41.96億元，同比增長10.1%。其中，四大主體稅種累計(jì)完成129476萬元，下降16.6%。全市一般公共預(yù)算支出完成46.9億元，同比增長11.7%。

二、2015年暫付款決算情況

1.暫付款余額及構(gòu)成情況。截至2015年底，青州市暫付款余額32344萬元，其中：市直6339萬元，鎮(zhèn)街道26005萬元。從構(gòu)成情況看，對外借款9914萬元，其中市直6339萬元，鎮(zhèn)街道3575萬元；墊付資金5092萬元，基本體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街辦，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷補(bǔ)償?shù)龋粴v年長期掛賬資金17071萬元，基本體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街辦，主要是歷年因財(cái)力不足掛賬資金；其他暫付款267萬元，基本體現(xiàn)在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.2015年底暫付款余額增減變化情況。2015年底，青州市財(cái)政暫付款余額較2014年底減少10823萬元，減幅為25.1%。分項(xiàng)目看，對外借款減少11763萬元，下降54.3%；墊付資金減少3977萬元，下降43.9%；歷年長期掛賬資金增加4660萬元，增長37.5%，主要是鎮(zhèn)街道增加；其他增加257萬元，增長25.7%。

3.暫付款占財(cái)政存款比重情況：2015年度，青州市暫付款余額占國庫存款和其他財(cái)政性存款的44.8%。其中，市級暫付款占國庫存款和其他財(cái)政性存款的9.8%，鎮(zhèn)街道暫付款占其他財(cái)政性存款的339%。

三、暫付款產(chǎn)生的原因

1.財(cái)政收支矛盾突出，因財(cái)力不足掛賬形成暫付款。受國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行、結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)施、清理行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目等減收因素影響，公共財(cái)政收入難以實(shí)現(xiàn)有效突破。為完成收入目標(biāo)，地方政府千方百計(jì)采取措施，在加大征收成本的同時(shí)，實(shí)際可支配財(cái)力減少。

2.支持企業(yè)發(fā)展，兌現(xiàn)優(yōu)惠政策和建設(shè)工業(yè)園區(qū)形成暫付款。面對各地你追我趕的發(fā)展態(tài)勢，地方政府通過園區(qū)建設(shè)，并在土地和稅收等方面給予優(yōu)惠政策，吸引資金來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在園區(qū)建設(shè)和兌現(xiàn)優(yōu)惠政策過程中形成暫付款。在企業(yè)籌資困難時(shí)，給予企業(yè)過橋還貸資金形成暫付款。2015，對企業(yè)借款560萬元。

3.重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目多，對融資平臺出借資金形成暫付款。受當(dāng)前發(fā)展及評價(jià)模式的需要，地方普遍進(jìn)行投融資活動，投資領(lǐng)域主要集中于綠化、道路、景觀及公益性場館等方面。這些項(xiàng)目投資大，建設(shè)時(shí)間長，在沒有足夠財(cái)力支撐的情況下形成暫付款。同時(shí)，為滿足融資需求，財(cái)政對融資平臺預(yù)付了一定的注冊資本金或參股資金，也形成暫付款。2015年，對政府融資平臺借款939萬元，占對外借款總額的3%。

4.會計(jì)政策變更或歷史原因形成暫付款。由于會計(jì)政策變更或會計(jì)賬務(wù)處理等原因，同一筆業(yè)務(wù)既在暫存款反映，又在暫付款反映，后來的財(cái)務(wù)人員又因不了解情況或調(diào)整依據(jù)不充分，長期掛賬。這部分資金主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及財(cái)政專戶中。另外，因以前年度國有企業(yè)改制借出的款項(xiàng)、上世紀(jì)九十年代的財(cái)政周轉(zhuǎn)金放款，也形成暫付款長期掛賬。

5.當(dāng)前財(cái)政管理模式和運(yùn)行方式也是形成暫付款的因素之一。一方面，分稅制改革后財(cái)力上收，中央及省對下轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，地方可供支配財(cái)力規(guī)模小。另一方面，部門利益與財(cái)政資金的博弈，加大了財(cái)政統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度。

四、暫付款壓減趨勢分析

1.財(cái)政存量資金分析：從存量資金情況看，2015年，預(yù)算結(jié)余、基金預(yù)算結(jié)余、與上級往來、暫存款、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預(yù)算周轉(zhuǎn)金共計(jì)104501萬元，這是國庫存款存量的增加因素，但同期暫付款和預(yù)撥經(jīng)費(fèi)32344萬元，這是國庫存款存量的減少因素，增減因素相抵，導(dǎo)致國庫存款和其它財(cái)政存款余額72157萬元。從中我們可以看出，我市部分庫款被暫付款、預(yù)撥經(jīng)費(fèi)占壓，比例為44.8%。

2.財(cái)政暫付款的資金來源：財(cái)政暫付款的資金來源分為四個(gè)方面：一是財(cái)政暫存款。二是財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。三是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。四是上級超撥的調(diào)度款。因此，壓減暫付款的可能性可以從兩個(gè)方面來考慮：一是暫付款收回的可能性，二是結(jié)轉(zhuǎn)資金和暫存款無需向項(xiàng)目單位或債權(quán)人繼續(xù)支付從而形成結(jié)余的可能性。從我市情況看，2015年底的結(jié)轉(zhuǎn)資金和暫存款無需向項(xiàng)目單位或債權(quán)人繼續(xù)支付從而形成結(jié)余的可能性微乎其微。也就是說，要完成暫付款壓減任務(wù)，必須如數(shù)收回暫付款。從我市情況看，不能收回的暫付款主要是三類，一類是融資平臺的借款，金額939萬元。融資平臺公司一般作為補(bǔ)貼收入入帳，用于償還貸款債券本息以及城建支出，未統(tǒng)計(jì)到政府債務(wù)中；一類是因財(cái)力不足掛賬資金，金額17071萬元；一類是借出的財(cái)政周轉(zhuǎn)金，長期掛賬無法收回。如果上述暫付款資金缺口不能得到有效化解，則壓減任務(wù)將無法完成。對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，如果暫付款資金缺口解決不了，維持正常周轉(zhuǎn)只能靠上級超撥調(diào)度款。

3.我市清理壓減暫付款的做法：我市高度重視暫付款清理工作，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政暫付款管理有關(guān)問題的通知》（魯財(cái)庫〔2013〕39號）要求，結(jié)合實(shí)際情況，制定了《清理財(cái)政暫付款工作實(shí)施方案》，規(guī)定通過采取全面梳理賬面財(cái)政暫付款、嚴(yán)格控管新增暫付款、建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、建立信息定期反饋制度、建立責(zé)任追究制度等多項(xiàng)措施確保庫款安全，保證暫付款規(guī)模只增不減，以達(dá)到每年壓減20%以上的目標(biāo)。通過落實(shí)上述措施，我市當(dāng)年收回暫付款10823萬元，對外借款履行了市政府簽字審批的程序，簽訂或補(bǔ)簽了借款合同。

4.清理壓減的困難主要體現(xiàn)在：一是需要財(cái)政列支消化部分占比高，壓力較大。2015年底暫付款中需要財(cái)政列支消化的26425萬元（其中對融資平臺借款939萬元，因財(cái)力不足掛賬資金17071萬元，對預(yù)算單位借款8415萬元），占暫付款總額的81.7%，占當(dāng)年年底國庫存款和其他財(cái)政存款的36.6%。二是對企業(yè)的部分借款，回收難度大。受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，企業(yè)經(jīng)營困難，資金短缺，催收難度大。另外，部分借款因企業(yè)變更或注銷，難以收回。再就是有一部分陳年舊賬，例如上世紀(jì)90年代的周轉(zhuǎn)金借款，因時(shí)間久遠(yuǎn)，借款人大都已破產(chǎn)或改制，清收難度很大。

五、對策建議

1.采取多種措施消化。制定切實(shí)可行的措施，將催收責(zé)任落實(shí)到部門、單位，全面清理回收已經(jīng)發(fā)生的借墊款項(xiàng)，必要時(shí)采取法律手段。收回結(jié)轉(zhuǎn)超過一年的項(xiàng)目資金，用于消化無法收回的暫付款；每年預(yù)算安排一定比例的支出，用于消化以往年度因財(cái)力不足掛賬的暫付款。

2.嚴(yán)控新增暫付款。嚴(yán)格暫付款審批程序，并建立責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格財(cái)政對外借款審批程序，嚴(yán)禁向非預(yù)算單位借款。本著堅(jiān)持量力而行的原則進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡可能的吸引社會投資，減少因財(cái)政借款導(dǎo)致暫付款不斷增加。確定暫付款壓減目標(biāo)，對完不成壓減任務(wù)的，取消評先樹優(yōu)資金，并按新增暫付款的一定比例扣減轉(zhuǎn)移支付資金。

3.建立科學(xué)的政績考核體系。改變以GDP為中心的考核機(jī)制，建立以提高效益和改善民生為立足點(diǎn)的考核指標(biāo)體制，遏制地方政府舉借債務(wù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動。

4.完善地方稅收體系，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。從長遠(yuǎn)看，給地方財(cái)政提供與其事權(quán)相匹配的財(cái)力資金，是化解暫付款的重要渠道。因此，必須建立穩(wěn)定可靠的地方財(cái)政收入增長機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制。

［1］黃秀亮.淺析縣級國庫集中支付財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防范.財(cái)政監(jiān)督，2015年34期.

（作者單位：山東省青州市財(cái)政局）