覃愛玲+鮑紅

教輔是學(xué)生除教材之外的輔助學(xué)習(xí)資料，常見的有課后練習(xí)冊、考試總復(fù)習(xí)，以及作文、閱讀等等。比起家教、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)機(jī)等，教輔是比較廉價實(shí)惠的助學(xué)產(chǎn)品，因而學(xué)生使用最為廣泛。中國近兩億中小學(xué)生，絕大多數(shù)使用教輔。

多年以來，中國的教輔一直處于爭議之中，不僅作為使用者的學(xué)生、家人和教師意見很大，在教輔出版的行業(yè)之內(nèi)，多部委出臺無數(shù)文件治理，而成效有限。最新一輪國家關(guān)于教輔的政策起源于2010年，至今仍處于廣泛爭議之中。

緣起

2010年，中國的教輔出版市場開放度較高，隨著在校學(xué)生人數(shù)的持續(xù)減少，教輔市場的競爭非常激烈。教輔的采購方式多樣，各級教育主管、各級學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)科組或任課老師“推薦”，以及學(xué)生與家長自由購買等并行。

與此同時，社會上出現(xiàn)了因?yàn)榻梯o市場的品種過多過濫、質(zhì)量良莠不齊，高定價低折扣，誘使學(xué)校過量采購，加大學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)等情況，包括一個小學(xué)生因36元的教輔費(fèi)自殺等，媒體和政府內(nèi)部的上報材料中也多次出現(xiàn)相關(guān)信息。

國家相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人于是責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行治理。由此，相關(guān)部門進(jìn)行了一輪近年來最嚴(yán)厲的教輔治理。治理的思路認(rèn)為由學(xué)校推薦的教輔存在的高碼低折等問題，是市場失靈的表現(xiàn)，需要更高層次的行政干預(yù)來解決。

教輔跨教育與出版兩界，出版和發(fā)行在出版界，編寫、評議和選用則在教育界，雙方關(guān)系復(fù)雜，因?yàn)榭缃?，加大了人們認(rèn)識問題的難度。

作為專業(yè)人士，2011年6月，筆者參與起草了原國家新聞出版總署關(guān)于教輔管理文件的初稿（非最后發(fā)布稿），并為此進(jìn)行多方調(diào)研。8月，原新聞出版總署正式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教輔出版物管理的通知》。

而對行業(yè)影響最大的，是2012年2月教育部為首出臺的四部委《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教輔材料使用管理工作的通知》（以下簡稱四部委通知），2015年的《中小學(xué)教輔材料管理辦法》便以此為藍(lán)本。其主要措施，是由省級教育部門成立一個教輔評議委員會，對市場上的教輔擇優(yōu)推薦，并進(jìn)行評議公告；各地市的教材選用委員會從省級評議公告中，選出一套教輔“推薦”給學(xué)校，由學(xué)生“自愿”購買。

四部委通知中還有一條規(guī)定是，根據(jù)他人享有著作權(quán)教科書編寫出版的同步練習(xí)冊，應(yīng)依法取得著作權(quán)人的授權(quán)。這一規(guī)定對行業(yè)影響巨大，引起了廣泛爭議。

以這兩條措施為核心的教輔管理政策沿繼至今，構(gòu)建了一個全新的中國教輔市場乃至出版市場利益格局。此后幾年中，這些政策的落地和實(shí)施，在出版界和教育界一直都有著廣泛的質(zhì)疑聲。

按照以上的規(guī)定，能夠進(jìn)入評議的同步教輔，數(shù)量極其有限，通常每省只有1-3套。到了各地市的“推薦”目錄上，就只剩下1套。

在這種情況下，雖然通知中也明確要求要堅(jiān)持學(xué)生的“自愿原則”，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于許多地市下發(fā)的目錄上，只有1套同步教輔，也就是說，學(xué)校只有選擇這1套的“自愿”。

這樣，推薦成了強(qiáng)制，學(xué)校一級都已沒有了選擇權(quán)，學(xué)生自愿購買更成一句空話。實(shí)際上是由省市一級教育機(jī)構(gòu)完全決定了下屬各地所有學(xué)校應(yīng)該使用的教輔材料內(nèi)容。

被教輔綁架的教學(xué)

遠(yuǎn)離教學(xué)一線的省、市教育主管部門決定了教輔選用的權(quán)力，而直接使用教輔、最了解教學(xué)需求的學(xué)生和老師卻無權(quán)自主選用。這初聽起來有點(diǎn)荒誕，卻是幾年來近兩億中小學(xué)生面臨的現(xiàn)實(shí)。

筆者隨機(jī)調(diào)查了全國各地不少中小學(xué)校老師和學(xué)生、家長后發(fā)現(xiàn)，由于各城鄉(xiāng)之間、校際之間教育發(fā)展差異很大，加之近年國家倡導(dǎo)課堂教學(xué)改革，教學(xué)日益?zhèn)€性化，這種情況下，要求全市甚至全省選用同一套教輔，完全違背了教學(xué)規(guī)律，令教師在教學(xué)中無所適從。

更嚴(yán)重的是，許多通過省評議的教輔靠行政壟斷市場后，無心產(chǎn)品質(zhì)量，內(nèi)容陳舊，多年未變，與現(xiàn)實(shí)教學(xué)相差甚遠(yuǎn)。與一些緊跟教改變化、不斷更新的被市場所認(rèn)可的品牌教輔根本無法相提并論，嚴(yán)重影響教學(xué)質(zhì)量。

雖然沒有明文規(guī)定學(xué)校必須購買評議上的教輔，但由于負(fù)責(zé)評議事務(wù)的教育部門是學(xué)校的上級主管單位，不購買經(jīng)常會給學(xué)校引來麻煩，所以多數(shù)學(xué)校都會征訂評議中的教輔。一些地方教育主管部門甚至在完全不征求學(xué)?；蛘呃蠋熞庖姷那闆r下，自作主張選擇一套，直接隨教材發(fā)到學(xué)生手中。

在這種情況下，作為教學(xué)一線機(jī)構(gòu)的學(xué)校推薦雖然大受打擊，但不少學(xué)校為滿足自己教學(xué)需求通常會再推薦購買。老師往往只把被迫征訂的評議上的教輔作為課堂上的練習(xí)，學(xué)生主要練習(xí)的還是在市場上重新購買的教輔。有的學(xué)校無奈訂購了評議中的教輔后，甚至不發(fā)給學(xué)生，堆在庫房內(nèi)，成為一堆廢紙。

為了迫使學(xué)校只使用經(jīng)過自己評議的教輔，有的教育主管部門以紅頭文件規(guī)定，對于學(xué)生和家長自己購買的教輔，老師不得統(tǒng)一布置、評改和講解。例如，有的地方規(guī)定，如發(fā)現(xiàn)有2/3以上學(xué)生使用目錄以外的同一本教輔，即視為教師推薦，要追究教師責(zé)任。

有的學(xué)校因?yàn)閺?qiáng)烈抵制，受到上級部門的刁難，三天兩頭派人到學(xué)校檢查，甚至翻查學(xué)生的書包。很多地方都有類似的查檢教輔使用情況的“稽查隊(duì)”。這種對于自己并不了解的一線教學(xué)情況，查禁到具體的教室的現(xiàn)象，對基層教學(xué)形成了嚴(yán)重的干擾。

省里推薦不適用，又不允許學(xué)校購買其他教輔，否則就要受查處。一些地方的教師迫于無奈，進(jìn)行了令人感慨萬千的“創(chuàng)新”，即老師自己購買教輔，然后編題，再復(fù)印給學(xué)生使用，這樣，除加大了老師的工作量，并不便宜的復(fù)印費(fèi)和粗糙的復(fù)印資料，讓認(rèn)真教學(xué)的一線教師直接由數(shù)字時代，被打回去“復(fù)印”時代，一線的教學(xué)不勝其煩。

另一個情況是，由于許多重點(diǎn)學(xué)校比較強(qiáng)勢，很少征訂評議中的教輔，但一般的學(xué)校往往迫于壓力征訂。在現(xiàn)實(shí)中造成了更大的教育不公。

從治理教輔亂象出發(fā)，主管部門的初衷是為學(xué)生推薦優(yōu)秀教輔。但在教輔征訂的實(shí)際操作中，出現(xiàn)的許多問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到教育發(fā)展。

各級利益鏈剖析

在這種近乎荒誕的教輔使用現(xiàn)實(shí)背后，是巨大的利益鏈條在支撐。

教輔除了關(guān)系到千家萬戶、每個孩子的教育、社會影響巨大外，還對整個中國出版界有著舉足輕重的影響。

教育出版是中國出版業(yè)的支柱。據(jù)各上市出版企業(yè)顯示，教育出版收入占其圖書收入的70%以上。其中份額最大的是中小學(xué)教育出版。由于中小學(xué)教材出版有嚴(yán)格的限制，絕大多數(shù)出版機(jī)構(gòu)收入來自教輔，中小學(xué)教輔的規(guī)模約是教材的兩倍。教輔在當(dāng)前中國出版業(yè)的重要地位可見一斑。

由于目前約80%的中小學(xué)教輔是通過統(tǒng)一采購實(shí)現(xiàn)的，而按照前述以教育部為主的四部委通知的規(guī)定，在其評議目錄之外的教輔，學(xué)校不能統(tǒng)一征訂，這樣，評議目錄的教輔事實(shí)上壟斷了80%的統(tǒng)一采購市場。能上到這些評議目錄，便成了—本教輔成功銷售的關(guān)鍵。

一本能上到評議目錄教輔，通常是由各省或市教研室組織編寫，由具有出版資質(zhì)的國有出版社進(jìn)行出版，然后經(jīng)省教輔評議委員會評議進(jìn)目錄，由新華書店進(jìn)行發(fā)行，而地市教材選用委員會主導(dǎo)選用。在這其中的每一個鏈條中，都有不小的尋租空間。

教輔的策劃和出版機(jī)構(gòu)上千家，發(fā)行機(jī)構(gòu)有上萬家，而能夠有幸進(jìn)入教育廳目錄的同步教輔是極其有限的。教輔的評議權(quán)與選用權(quán)集中于省、市教育主管部門，眾多的出版發(fā)行機(jī)構(gòu)為公關(guān)他們，進(jìn)行著大量的隱性或顯性的利益輸送，例如，每年的版稅，各種項(xiàng)目或科研贊助費(fèi)，培訓(xùn)、報銷、旅游，教育部門親屬的就業(yè)，等等。

據(jù)筆者了解，某東部省份一家出古籍書為主的出版社，為社里創(chuàng)利最多的前三名，都是一些地級教育局領(lǐng)導(dǎo)的親屬。他們可能不會基本的編輯業(yè)務(wù)，但憑這層關(guān)系就可以包下整個地級市轄區(qū)所有的教輔，從小學(xué)到高中，各個科目，人手一套，人均純利潤好幾百萬元。

教育部門官員因?yàn)榻滩慕梯o受賄而落馬的案件也屢見不鮮。四川省教育廳連續(xù)兩任分管領(lǐng)導(dǎo)（省教育廳原副廳長何紹勇和前任汪風(fēng)雄）都因在教輔領(lǐng)域?yàn)E用職權(quán)、受賄被查。今年4月，廣西新華書店原總經(jīng)理李小勇也因教輔目錄受賄675萬元受審。

因?yàn)橹挥袠O少數(shù)當(dāng)?shù)爻霭嫔绲慕梯o才有資格上目錄，不少具有評議優(yōu)勢的出版社原本已不做高中教輔，現(xiàn)在又開始出版。但高中教輔直接關(guān)系高考，對質(zhì)量要求較高，這些出版社就跟一些市場上知名的民營教輔企業(yè)合作，由民營策劃、組稿、推廣、銷售，自己坐收“牌照費(fèi)”。

另一大得利群體是出版教材的出版社。四部委通知中，要求根據(jù)教科書編寫出版的同步練習(xí)冊，應(yīng)“依法取得著作權(quán)人的授權(quán)”。根據(jù)原國家新聞出版總署和教育部官員的解釋，它的核心是“依法”。由于法律文件沒有直接的表述，多起法院判例的認(rèn)定是，教材的編排體系和結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)并不具備著作權(quán)法意義上的原創(chuàng)性，侵權(quán)的判定是基于教材內(nèi)容的使用方式和使用數(shù)量。而同步教輔主要是編排結(jié)構(gòu)與教材相同，對教材內(nèi)容的使用并不多，據(jù)此并不能認(rèn)定為侵權(quán)。

雖然并不具有法律依據(jù)，但在實(shí)際中，各地都把教材出版社的授權(quán)書當(dāng)作目錄送審的前提，這樣，造成了教材社惜權(quán)限授，只授權(quán)1套或不再授權(quán)，使得能進(jìn)入評議目錄的教輔極少。

教育廳目錄的數(shù)量太少，且質(zhì)量難盡如人意，無法滿足基層需要，在巨大的利潤和現(xiàn)實(shí)的需要面前，一些在行業(yè)內(nèi)具有特別資源的機(jī)構(gòu)又開辟一些新的渠道。在發(fā)行方面具有一定壟斷地位的新華書店，就另設(shè)一個銷售目錄，吸引更多的教輔。

能上新華書店的目錄，也代價不菲，要出讓近半的折扣，要負(fù)責(zé)銷售，要保證上千萬的銷售量，還要提前交保證金。而新華書店則拿出這近半的利潤的一部分，再分給各地市、縣區(qū)教育局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校三級教育部門，以換取他們的支持。

還有不少新華書店在下面營造一種氛圍，稱只有跟自己結(jié)賬才是合法的，不少地方要求學(xué)校只能統(tǒng)一買新華書店的產(chǎn)品。于是，當(dāng)?shù)孛駹I書店實(shí)現(xiàn)的銷售，也要通過新華書店來結(jié)賬。這對新華書店來說，不僅截留了利潤，也做大了規(guī)模，可以用這些業(yè)績來獲取更大的政策支持。

有時新華書店為保自己出版集團(tuán)的份額，并不愿意幫別人結(jié)賬。于是，一些新華書店負(fù)責(zé)與學(xué)校結(jié)賬的工作人員，就成為地方書店公關(guān)的對象。通常是給他們幾個點(diǎn)的回扣，由他們代為結(jié)賬。

種種亂象之下，經(jīng)年的實(shí)際調(diào)研和思考之下，筆者給出的解決思路是，教輔的推薦權(quán)交給該科的任課老師。

根據(jù)許多老師和學(xué)生的反映，教學(xué)中確實(shí)需要一套教輔統(tǒng)一練習(xí)和講解。而統(tǒng)一選購都可能出現(xiàn)問題。校領(lǐng)導(dǎo)與教育主管部門的推薦，由于遠(yuǎn)離教學(xué)一線，根本無法保證教輔質(zhì)量和適用性：同時，由于越來越大的銷售量，腐敗問題也更為嚴(yán)重。

而從責(zé)任、利益、監(jiān)督和人性等各種角度分析，任課老師可能出現(xiàn)的問題都是最小的，是有最大利益選用好教輔的群體。作為教學(xué)的實(shí)施者和直接責(zé)任人，一個任課老師通常帶的班少，能夠形成的銷售不多，利潤空間有限。由任課老師推薦，教輔質(zhì)量和適用性是可以保證的。

同時，為了防止任課老師可能產(chǎn)生的腐敗，強(qiáng)調(diào)任課老師只有推薦權(quán)，不能指定渠道，采購由學(xué)生或家委會完成，徹底切斷采購的利益通道，而且一科只能推薦1本教輔。據(jù)調(diào)查，1套教輔基本能滿足80%學(xué)生的需要，個別學(xué)生需要可以自行購買。為了規(guī)避可能出現(xiàn)的“高碼低折”現(xiàn)象，還可以對所有教輔進(jìn)行最高限價。