董浩潔　楊宏

摘要 從法律層面厘清了土地流轉信托的概念，明晰了土地流轉信托委托人、信托人及受益人的權利與義務，分析了我國土地流轉信托在實踐中存在的問題，如委托人權利缺乏維護，受托人過失缺乏追究，受益人權利缺乏保障，信托財產(chǎn)缺乏獨立性，政府角色缺乏公立性，金融信貸缺乏暢通性。對此，提出了構建土地流轉信托機制的設想：單獨制定農(nóng)村土地流轉信托法律法規(guī)，加快土地流轉信托確權登記頒證制度，強化政府的宏觀調(diào)控職能，建立土地流轉信托基金，加強金融合作，推行農(nóng)村土地信托責任保險。

關鍵詞 土地流轉；土地信托；委托人；信托模式

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-243-03

Abstract The concept of land transfer trust was clarified from legal perspective， rights and obligations of the trustor， trustee and beneficiary were discussed， existing problems in land transfer trust were analyzed， such as the principal rights lack of maintenance， the trustee negligence lack of accountability， the beneficiary rights lack of protection， trust property lack of independence， government role lack of publicity， financial credit lack of smoothness. The idea of constructing land transfer trust mechanism was proposed： establishing separate rural land transfer trust laws and regulations， accelerating land transfer trust ownership registration certification system， strengthening the government's macrocontrol function， establishing land transfer trust fund， strengthening financial cooperation， implementing liability insurance of rural land trust.

Key words Land circulation； Land trust； Client； Trust model

農(nóng)村土地流轉是我國歷屆政府關注的重點領域，土地信托化正是與中國特色社會主義市場經(jīng)濟道路的方向和內(nèi)涵相一致的、前所未有的新模式和通達的新路徑。土地流轉信托化以“信”為基礎，以“托”為手段，以“三權分離”為原則，依托土地承包經(jīng)營權進行土地流轉。當前我國多省份土地信托化提速，為提高農(nóng)村土地生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)助力，也為深化土地改革尋找到了最好的突破口。筆者從信托法律關系的核心即當事人權利義務出發(fā)，分析實踐中信托主體錯位、責任不明確等現(xiàn)實問題，探索構建符合我國農(nóng)村實際的土地流轉信托法律機制，以推進土地流轉信托良性發(fā)展，最大程度上維護農(nóng)民利益。

1 土地流轉信托的概念

土地流轉信托是指以土地集體所有權和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定不變并且農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途不改變?yōu)榍疤幔晌腥艘孕湃侮P系為基礎，將土地使用權在一定期限內(nèi)通過簽訂土地承包經(jīng)營權信托合同移轉給受托人（信托公司），受托人以自己的名義管理、使用該土地或者處分土地的使用權，并將實現(xiàn)的土地收益歸屬于土地信托合同所指定的受益人或者用于特定目的的一種土地流轉行為[1]。

在實踐中，委托人分為第一委托人（即農(nóng)戶，也就是土地承包經(jīng)營權人）和第二委托人（通常為地方政府或土地合作社）。信托合同在形式上，當事人是第二委托人和受托人，但實質上，第二委托人代表第一委托人的利益，農(nóng)戶才是最初和真正意義的委托人。目前各地主要采用政府信托和商業(yè)信托兩種模式，核心問題（收益權）的處理上幾乎一致，差別主要在于第二委托人不同。政府信托模式地方政府是形式委托人，以政府信用為基礎，具有較強的公信力[2]。商業(yè)信托模式的形式委托人是土地合作社，由農(nóng)戶將土地經(jīng)營權入股成立。這兩種模式受益人大多是農(nóng)戶自身或其指定的親屬。

2 土地信托當事人的權利和義務

2.1 委托人

2.1.1 委托人的權利。委托人是信托財產(chǎn)的所有者。應享有的權利主要包括：

（1）知情權。根據(jù)我國《信托法》第20條規(guī)定，委托人有權知曉其所委托的土地承包經(jīng)營權的管理運用、處分及收支情況。也就是說，委托人可以要求受托人對有關委托的事宜做出說明，可以對信托財產(chǎn)賬目進行抄錄、查閱、復制等，可以處理與信托事務有關的各類文件等。

（2）請求權。根據(jù)《信托法》第21、22條和《土地承包法》第17條的相關規(guī)定，受托人違反信托目的處分信托財產(chǎn)或者因違背管理職責、處理信托事務不當致使信托財產(chǎn)受到損失的，委托人享有請求撤銷不當管理權、恢復原狀權和賠償權；若出現(xiàn)設立信托時未能預見的特別事由，致使信托財產(chǎn)的管理方法不利于實現(xiàn)信托目的或者不符合受益人的利益時，委托人還可以向受托人提出要求調(diào)整該信托財產(chǎn)的管理方法，重新管理和處置信托財產(chǎn)。

（3）解任權。

根據(jù)《信托法》第23條規(guī)定，如果受托人違反信托目的處分信托財產(chǎn)或者管理運用、處分信托財產(chǎn)有重大過失的，委托人有權依照信托文件的規(guī)定或者申請人民法院解任受托人。

2.1.2 委托人的義務。委托人也要根據(jù)信托合同承擔的義務，比如要向受托人轉移土地承包經(jīng)營權，要將報酬及時支付給受托人。

2.2 受托人

2.2.1 受托人的權利。受托人是信托財產(chǎn)的管理者，往往是法人，不包括自然人。其所享有的權利主要有：

（1）信托財產(chǎn)獨立管理權。受托人依約管理信托財產(chǎn)后，在信托期限內(nèi)，委托人即喪失對土地承包經(jīng)營權的使用和支配權，受托人享有獨立辦理信托事務的權利，不受委托人干涉。如果沒有意外事情發(fā)生，委托人不得阻礙受托人履行委托義務，如果委托人干涉受托人管理土地承包經(jīng)營權，損害了信托財產(chǎn)的收益，委托人必須承擔相應的責任。

（2）信托報酬請求權。委托人要依約向受托人支付報酬，受托人就有相應的報酬請求權，但其同時也要將管理土地承包經(jīng)營權獲得的收益定期交付給委托人或受益人。

2.2.2 受托人的義務。受托人取得管理土地承包經(jīng)營權后，要嚴格依照信托合同和法律法規(guī)，像管理自己的財產(chǎn)一樣管理信托財產(chǎn)，做到恪盡職守、誠實信用，有責任心，不肆意使用破壞土地，為受益人的最大利益處理信托事務。要盡到如下義務：

（1）信托財產(chǎn)和自身財產(chǎn)分離的義務。受托人對信托財產(chǎn)具有獨立支配權，但同時也要盡獨立管理的義務，即要將信托財產(chǎn)和其固有財產(chǎn)分別管理、分別記賬，不能“混業(yè)經(jīng)營”，否則易出現(xiàn)用土地收益補償自己財產(chǎn)損失的行為，從而嚴重損害委托人和受益人的合法權益，甚至會給其他利害關系人造成的損失承擔連帶損害賠償責任。

（2）親自管理的義務。受托人應當自己處理信托事務，獨立管理信托財產(chǎn)既是權利也是義務，如果受托人沒有親自管理土地承包經(jīng)營權，而是交由其他人處理信托財產(chǎn)，這種做法與委托人意愿相違背。但信托文件另有規(guī)定或者有不得已事由的，可以委托他人代為處理，但要對他人處理信托事務的行為承擔責任。

2.3 受益人

受益人，顧名思義就是依據(jù)信托合同，通過信托關系可獲得信托財產(chǎn)收益的人。受益人只能行使受益權，但沒有管理和處分信托財產(chǎn)的權利。受益人可自行決定請求獲得收益或請求放棄獲得收益，委托人或受托人無權干涉。

3 我國土地流轉信托在實踐中存在的問題

3.1 委托人權利缺乏維護 土地流轉委托人享有知情權，可以了解土地的經(jīng)營管理情況，受托人也應盡定期履行告知義務，將信托財產(chǎn)的管理運用、處分及收支情況報告委托人。而在實踐中，受托人對告知義務的履行不盡人意，委托人對自己的權利又認識不足，就獲知信息的途徑、方法不熟知，導致知情權無法充分實現(xiàn)。即使《信托法》規(guī)定了委托人享有各種請求權，而當土地信托不符合委托人利益，請求受托人調(diào)整管理方法時，卻容易遇到一定程度的障礙，如易被擁有專業(yè)知識的人利用說服或者受到公權力的侵害；或當委托人請求賠償時，又會陷入舉證難的困境，因為委托人只有能夠證明受托人對損害發(fā)生有不可推卸的責任，才可以要求受托人對其損害進行賠償，若不能證明受托人有故意或者過失而導致?lián)p害發(fā)生的可能時，只能在信托合同以外就損失單獨向第三方追償[3]。

3.2 受托人過失責任缺乏追究

在法律和土地信托合同規(guī)定的權限內(nèi)，受托人應盡善良管理人義務，但其在處理信托事務中會存在不忠實以及缺乏勤勉的道德風險[4]，如為了自身利益最大化，可能大量使用化肥等短期內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)卻有損土地長期耕種的行為，委托人再次遇到賠償困境；即使法律判定受托人賠償委托人經(jīng)濟損失，根據(jù)信托財產(chǎn)的獨立性原則，信托責任具有有限性，即在信托法律關系中，當事人因信托行為而產(chǎn)生的債務責任，僅以信托財產(chǎn)為限。目前政府對土地流轉采取的態(tài)度是支持和鼓勵，甚至還有一定的稅收優(yōu)惠和政策補貼，這種公益性質對受托人的責任追究并不嚴格，僅以其“重大過失”作為賠償依據(jù)。受托人制裁措施不力，直接影響到受益人權利的實現(xiàn)和委托人利益的賠償。

3.3 受益人權利缺乏保障

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響較大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險性較高，難以形成持續(xù)穩(wěn)定的盈利能力。那么，以農(nóng)業(yè)盈利為核心的土地流轉信托，盈利主要依靠于信托公司的資金實力和農(nóng)業(yè)公司的運營管理能力。若資金短缺、經(jīng)營有誤，或即使沒有過錯的情況下如遇自然災害等情況造成信托財產(chǎn)的損失，受托人僅就其信托財產(chǎn)作為破產(chǎn)財產(chǎn)向受益人（農(nóng)戶）償還債務[4]。這就意味著農(nóng)民權利被侵害時，請求賠償?shù)姆椒ê屯緩绞峭絼诤湍：?，預期的信托收益可能會因為受托人經(jīng)營的失敗化為泡影。目前迫切需要解決的問題還在于，我國農(nóng)民的主要生活支撐是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和農(nóng)村宅基地的使用權，一個解決吃的問題，一個解決住的問題，那么農(nóng)戶參與土地流轉信托后，如何在農(nóng)民身份不變的情形下保障農(nóng)戶的收入來源、解決農(nóng)戶的住房問題，這需要政府、社會、農(nóng)戶全員參與，多方聯(lián)動，出臺相關配套政策。

3.4 信托財產(chǎn)缺乏獨立性

信托財產(chǎn)的獨立性是信托制度的獨特之處。土地承包經(jīng)營權一旦被設立為信托財產(chǎn)，即獨立于土地承包人或受益人，也獨立于受托人，該財產(chǎn)與受托人自有財產(chǎn)相區(qū)別，不得混同。在實踐中，如果受托人主觀惡意將信托財產(chǎn)與其固有財產(chǎn)相混同，或與委托人惡意串通來損害債權人利益，則更加無法保障信托財產(chǎn)的獨立性，同時侵害信托財產(chǎn)[5]。

3.5 政府角色缺乏公立性

在各試點地區(qū)普遍采用的政府信托模式中，地方政府身擔雙任，與農(nóng)戶之間是受托人角色，與信托公司之間又是委托人角色，一方面是“運動員”，另一方面又是“裁判員”，免不了干涉交易主體的使用權、處置權和收益分配權。若發(fā)生處置土地導致信托收益減損的情形，農(nóng)戶追究的責任主體應該是政府還是信托機構無法確定，地方政府還很有可能將責任推諉于信托公司。委托人或受益人面對此種情形，其自身的救濟手段處于被空心化的危險狀態(tài)[6]，易導致或加重政府信任危機。因此，必須在“信托原則”的指導下，改政府“主導”為“引導”，變“參與者”為“服務者”，培育農(nóng)戶入股方式的商業(yè)信托模式或建立由政府扶持的具有公益性的信托中介組織。

3.6 金融信貸缺乏暢通性

土地流轉信托除了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地合理、高效的流轉目標，還希望通過配套融資來推動流轉土地的開發(fā)和利用，實現(xiàn)資本與農(nóng)業(yè)土地資源的有機結合，解決農(nóng)業(yè)行業(yè)融資難的問題。但是由于土地確權工作的滯后，農(nóng)戶無法辦理有效產(chǎn)權證的移轉手續(xù)，這就意味著信托企業(yè)無法通過銀行進行土地承包權的質押貸款。另一方面在對農(nóng)村土地進行規(guī)?；跏颊頃r，需要信托公司先期很高的投入，如果投入之后就相當于是沉沒成本，并且土地的回收存在很高的機會成本[7]，沒有哪家企業(yè)愿意去進行土地的整理，而更傾向于經(jīng)營已經(jīng)規(guī)?；磉^的土地。沒有優(yōu)惠的信貸支持，信托企業(yè)不僅在初始投資而且在后續(xù)融資機制中易出現(xiàn)資金鏈的中斷，運營成本風險加大，最終損害受益人的利益，這已成為土地流轉信托持續(xù)發(fā)展的資金瓶頸。

4 構建土地流轉信托機制的設想

4.1 完善農(nóng)村土地流轉信托法律法規(guī)

首先，單獨制定農(nóng)村土地流轉信托法律法規(guī)，旨在進行專門化、系統(tǒng)化的調(diào)整，確保土地流轉信托有法可依。建立利益保障機制，突出信托人（農(nóng)戶）的自主自愿，不強權，保護土地信托當事人如農(nóng)戶、信托公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶、受益人的權益；明確界定信托各方主體的權利義務，建立信托財產(chǎn)流轉價格、質量評價與認定標準，規(guī)范信托合同內(nèi)容；對受托人資格審查、準入條件、違反審慎投資義務的責任、監(jiān)察、處罰等細化規(guī)定。

其次，還應對《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關法律法規(guī)進行適度修改和調(diào)整，使法律法規(guī)之間做到全方位、多層次的無縫對接，以法律手段規(guī)范信托當事人和政府的行為，尤其是對受托人（信托公司）獲得土地承包經(jīng)營權后的法律地位作進一步解釋和明確賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權，保障農(nóng)村土地處分權和收益權的實現(xiàn)，為土地承包經(jīng)營權的流轉信托化提供良好的制度環(huán)境。第三，增加行業(yè)監(jiān)督規(guī)范。發(fā)揮信托行業(yè)協(xié)會的作用，規(guī)范受托人土地信托行為，提升信托企業(yè)服務意識和專業(yè)水準。

4.2 加快土地流轉信托確權登記頒證制度

農(nóng)村土地確權登記頒證工作是推進土地流轉信托的基本前提之一，各級地方政府應當做好土地流轉信托等有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉登記、利益關系協(xié)調(diào)等服務，避免和減少流轉中損害農(nóng)民權益的現(xiàn)象。

第一，普及信托理念，宣傳信托法律政策。讓農(nóng)民認識到信托對于增加收入的積極作用，提高參與土地流轉信托的積極性；同時增強農(nóng)民的權利意識，為土地流轉信托化的推廣打牢堅實的群眾基礎。

第二，確定土地登記機關，細化登記內(nèi)容。建議由縣級以上農(nóng)業(yè)行政管理部門作為登記機關，具體負責土地承包經(jīng)營權信托的設定和流轉工作，以方便登記、查詢、管理和監(jiān)督；同時，細化和明確土地信托登記的范圍和內(nèi)容，如應包括信托委托人、受托人、受益人的姓名、住所、聯(lián)系方式以及各自的職責權利和相關利益分配，信托財產(chǎn)的等級、質量、用途、位置、面積、土地承包經(jīng)營權的剩余年限以及經(jīng)營管理方式等，保障交易安全。

第三，制定具有可操作性的信托登記程序，頒發(fā)統(tǒng)一標準權證。首先，要求當事人提交申請資料的完整和齊備。其次，強化登記機關審核資料的嚴謹，突出服務性，即要在法定期限內(nèi)告知當事人受理并完成登記工作；拒絕受理的，應告知當事人具體原因并提供行政救濟的法律途徑。要符合完備的法律形式要件，頒發(fā)統(tǒng)一標準的土地承包經(jīng)營權證和土地他項權利證明書。

4.3 強化政府的宏觀調(diào)控職能

政府部門應積極實現(xiàn)職能的轉變，由單純的“管理者”轉變?yōu)椤肮芾碚吲c服務者”并重，在土地流轉信托化中發(fā)揮指導、引導、監(jiān)督作用。

第一，建立合理的政府調(diào)控機制[8]。政府部門應以服務為宗旨為土地流轉信托提供保障，而不是以行政命令的形式對市場進行干預。應保證社會公共利益，加強信托土地“非農(nóng)化”“非糧化”的管理，確保農(nóng)業(yè)用地底線和糧食安全，強化對農(nóng)業(yè)用地特別是優(yōu)等農(nóng)業(yè)用地的保護；通過農(nóng)業(yè)管理部門登記制度的登記信息，了解土地流轉動態(tài)；將土地流轉過程中的價值爭議交由第三方判定，避免價格波動向市場傳遞錯誤信息；政府應承擔土地抵押貸款中的風險評估與控制職能[9]。

第二，加大政策引導機制。政府部門應加大對農(nóng)村土地信托的政策支持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面提供便利和優(yōu)惠，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村土地信托[10]；擴大老年農(nóng)民退養(yǎng)補助制度的試點范圍，給年齡在55歲以上的農(nóng)民一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補貼”，鼓勵他們離開農(nóng)業(yè)，提供更多的土地擴大土地經(jīng)營規(guī)模，鼓勵部分青年農(nóng)民到工業(yè)、服務業(yè)去投資或就業(yè)，政府給予獎勵性的賠償和補助，等等[11]。

第三，調(diào)整農(nóng)業(yè)財政資金結構。國家涉農(nóng)項目資金和各地財政資金要重點投向完善農(nóng)田水利、道路等基礎建設，支持農(nóng)村土地綜合整治項目。運用財政補貼、貼息、擔保等措施鼓勵土地有效流轉，對開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶根據(jù)不同的連片經(jīng)營面積、種植作物給予不同的補貼[12]。

4.4 建立土地流轉信托基金 信托公司可嘗試建立土地流轉信托基金，為流轉土地承包企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等提供技術、銷售、農(nóng)事服務等全方位的服務和資金支持，打造包括信托土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)訂單、農(nóng)產(chǎn)品加工、金融支持、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)事服務、產(chǎn)品銷售、技術支持等環(huán)節(jié)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素平臺?；鹂梢詠碓从谛磐胸敭a(chǎn)取得的收益累積、金融機構信貸資金、財政撥款等，還可以通過建立土地信托銀行，嘗試發(fā)行份額化、標準化的“土地流轉受益憑證”， 實現(xiàn)土地流轉信托的證券化[2]，獲得長期的、穩(wěn)定的、低成本資金。

44卷5期 董浩潔等 農(nóng)村土地流轉信托化的法律機制構建

4.5 加強金融合作

通過將農(nóng)村信用社改為農(nóng)商銀行，更好地服務于土地信托工作；開展金融機構之間的異質化服務，有利于提高金融機構信托專業(yè)化水平，提升金融系統(tǒng)整體服務能力；擴大抵押擔保范圍，如充分利用現(xiàn)行農(nóng)村政策，創(chuàng)新農(nóng)民承包土地經(jīng)營權、土地信托受益權質押擔保貸款，可以解決當前農(nóng)村抵押品欠缺和不足的現(xiàn)狀；發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的作用，探索“公司+專業(yè)組織+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)供應鏈融資服務模式；針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質性，開發(fā)“信貸+保險”產(chǎn)品[12]，均可以達到金融機構和信托企業(yè)互利雙贏的效果。

4.6 推行農(nóng)村信托土地責任保險

責任保險又被稱為第三人保險，是在被保險人需對第三人承擔損害賠償責任時，由保險人負擔補償責任的保險制度。在農(nóng)村土地信托流轉中構建責任保險，即以受托人為投保人，當其違反善良管理人的注意義務及管理職責，給信托人造成損害賠償責任時，由保險人承擔補償責任，其目的在于及時地使信托人或受益人獲得損害賠償，同時分散受托人責任風險。

5 結語

總之，農(nóng)村土地信托制度的實施，是與我國的國情要求相一致的，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，但在制定和推廣農(nóng)村土地信托制度時，要全面考慮我國各地農(nóng)村的實際情況，不能采用強制的方式，要做到循序漸進，因地制宜，讓土地信托制度發(fā)揮最大的作用，農(nóng)民的利益獲得最大程度的維護。

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