摘 要：城市用地的緊缺與農(nóng)村建設(shè)用地的低效形成巨大的反差。宅基地制度的改革，需跳出宅基地本身，要將其放在中國的發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)的政府職能中來考量。宅基地制度的改革要與政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，要與其他配套制度的改革相銜接。在政府職能轉(zhuǎn)變的前提下，宅基地制度改革的大方向是市場化。要探索通過市場化化解保障性和財產(chǎn)性之間的沖突。

關(guān)鍵詞：非均衡發(fā)展；政府職能；宅基地制度

中圖分類號： F301.2 文獻1 文獻綜述

宅基地制度該如何改革，學(xué)界有兩種代表性的研究進路。

1.1 產(chǎn)權(quán)角度的宅基地制度改革

所有權(quán)層面。私有論者強調(diào)私有的效率性，重視宅基地對農(nóng)民的財產(chǎn)性功能；公有論者堅持現(xiàn)在的宅基地制度，強調(diào)宅基地公有的公平性，重視其對農(nóng)民的保障性功能；折中論者主張繞開所有權(quán)這一改革的底線問題，關(guān)注宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善。

使用權(quán)流轉(zhuǎn)層面。贊成派認(rèn)可宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主張把取得級差地租的權(quán)利還給農(nóng)民（吳敬璉，2002），實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值（趙之楓，2001）。反對派認(rèn)為宅基地是農(nóng)民的福利保障（陳柏峰，2007），不能把“福利”當(dāng)“商品”交易（周春山，2012），在農(nóng)村社保制度不完善時，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)利于穩(wěn)定（孟勤國，2004）。

1.2 功能角度的宅基地制度改革研究

學(xué)界基本認(rèn)可宅基地具有“保障”和“財產(chǎn)”兩種功能，但現(xiàn)有宅基地制度偏重前者。宅基地制度改革，應(yīng)如何處理這兩種功能？保障功能派觀點強調(diào)社會穩(wěn)定的重要性，認(rèn)為現(xiàn)有制度是防范城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中不確定風(fēng)險的有效途徑（王旭東，2010），希望維持宅基地政策的穩(wěn)定，繼續(xù)堅持保障功能導(dǎo)向（陳柏峰，2007），限制跨村交易。財產(chǎn)功能派觀點認(rèn)為宅基地交易所產(chǎn)生的潛在收益，會推動農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度的變遷（楊毅，2007），宅基地使用權(quán)制度改革的重點是增強流轉(zhuǎn)性以實現(xiàn)增值（陳龍江，2008），應(yīng)適應(yīng)于功能變遷，進行市場化改革（張德元，2011），弱化土地的保障功能（陳希勇，2008）。

1.3 評述

以上研究深化了我們對問題的認(rèn)識。美中不足的是：①“產(chǎn)權(quán)”進路上，所有權(quán)私有和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的支持派都強調(diào)宅基地的財產(chǎn)功能，側(cè)重“發(fā)展、效率”。反對派都強調(diào)宅基地的保障功能，主張保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，側(cè)重“穩(wěn)定、公平”，兩觀點各有合理性，但難兼顧“發(fā)展、效率”和“穩(wěn)定、公平”。②“功能”進路上的研究，雖全面涉及了宅基地的兩種功能，但由于發(fā)現(xiàn)了兩者的對立關(guān)系，所提對策往往因顧此失彼而陷入困境。這些困難使我們有必要歷史地追問：宅基地制度是什么？其主要架構(gòu)的合理性在哪里？這些合理性是否仍存在？基于此，筆者將在傳統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，嘗試分析出宅基地制度與政府職能的關(guān)系，并由此推演出其改革的方向。

2 宅基地制度對政府職能的依賴性

就制度而分析制度是片面的，制度必然服務(wù)于一定的目標(biāo)，這是理解制度產(chǎn)生和變化的關(guān)鍵。不同的目標(biāo)是不同發(fā)展階段和背景的產(chǎn)物。不同的目標(biāo)要求不同的發(fā)展戰(zhàn)略。不同的國家戰(zhàn)略又要求宅基地制度承擔(dān)不同的功能。由此可以構(gòu)成分析宅基地制度演進的“政府職能——宅基地功能——宅基地制度改革”的分析框架。

改革開放以來，雖然已經(jīng)很少提趕超戰(zhàn)略，但我國的發(fā)展模式具有明顯的路徑依賴特征，國家實行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的模式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變。在地方官員的“晉升錦標(biāo)賽”政績考核模式下，地方政府的“生產(chǎn)性政府”特征遠勝于“服務(wù)型政府”特征，政府在民生保障方面的支出還相對落后，尤其是在農(nóng)村的社會保障方面。由此，宅基地制度的福利保障特性仍在發(fā)揮著作用。當(dāng)然，隨著城市化的推進，土地變得日益稀缺，宅基地用益物權(quán)和農(nóng)房的財產(chǎn)性功能日益凸顯，因此新時期的農(nóng)房和宅基地對農(nóng)民有保障和財產(chǎn)雙重功能，兩功能既有相容的一面又有沖突的一面。如何協(xié)調(diào)好保障性和財產(chǎn)性之間的關(guān)系是宅基地制度改革的難題。宅基地制度改革的關(guān)鍵似乎不在宅基地制度本身，而在與之配套的其他制度的變革。

3 宅基地制度改革展望

3.1 宅基地制度的市場化改革依賴于政府職能轉(zhuǎn)變

宅基地制度所賦予宅基地的保障性功能，在我國實施趕超戰(zhàn)略的初期，在保證工業(yè)化的原始資本來源，實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國逐步建立起世界制造大國的地位，我國綜合國力的提高，趕超戰(zhàn)略、非均衡戰(zhàn)略應(yīng)該逐漸退出歷史的舞臺。為此，一要實現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。即趕超和計劃思維應(yīng)淡化，尊重經(jīng)濟發(fā)展的自然規(guī)律。這里涉及經(jīng)濟體制改革的核心問題，即政府與市場的關(guān)系問題。宅基地制度對國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能有明顯的依附性，是對趕超、非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略下政府社會性職能缺位的彌補。因此其改革首先需要“長期、全局層面”的改革，即國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能的轉(zhuǎn)型。這是宅基地制度改革的前提。二要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能需要從“生產(chǎn)性”向“社會性”職能轉(zhuǎn)變，尤其是解決對農(nóng)民的歷史欠賬。這一職能的轉(zhuǎn)變受制于政府發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，需要頂層設(shè)計，需要改變中央對地方的考核方式，改變以GDP為導(dǎo)向的傳統(tǒng)政績激勵模式。即要理順中央和地方的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，改善中央對地方的考核評價體系，將人民對黨政工作的評價納入干部工作的考核體系中，使各級政府致力于各種公共物品的提供，創(chuàng)造好的軟硬件發(fā)展環(huán)境，致力于改善民生。

3.2 宅基地制度改革的大方向是市場化

土地稀缺之后，土地的相對價格必然提升，在價格信號的指引下的，市場力量要求對土地資源進行優(yōu)化再配置，人民對土地必然要求更為完整的產(chǎn)權(quán)。市場化的前提是剝離宅基地的福利保障功能，使農(nóng)房和宅基地的財產(chǎn)功能獨立化。在市場的作用下，宅基地使用權(quán)的保障性和財產(chǎn)性兩者之間的沖突有化解的可能性。在發(fā)達地區(qū)，財產(chǎn)性功能的實現(xiàn)所帶來的財富增量，如能合理分配和正確使用，拿出一部分用于相關(guān)農(nóng)民的保障，則保障性和財產(chǎn)性的沖突能局部化解。其政策推論是：宅基地、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)因時因地制宜。在發(fā)達地區(qū)，市場的作用應(yīng)多一些，可放松對宅基地使用權(quán)、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)約束。當(dāng)然，在欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)相對謹(jǐn)慎，政府的公平、再配置導(dǎo)向應(yīng)多一些。

3.3 宅基地制度改革的具體路徑

一是提高農(nóng)民的社會保障水平，應(yīng)該以城鄉(xiāng)相對統(tǒng)一的社會保障取代局部的土地保障，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)宅基地福利功能的剝離和財產(chǎn)性功能的獨立。國際經(jīng)驗也表明，城市化加速時期，往往是傳統(tǒng)土地保障制度向現(xiàn)代社會保障制度的過渡時期，這一過渡對化解城鄉(xiāng)的各種社會矛盾具有重要作用。過渡之所以可能，是因為該時期往往是國家經(jīng)濟實力強大，從而是社會保障供給能力最強的時期。我國目前也處于城市化的加速階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村不應(yīng)僅停留于口頭上，在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會保障的資金籌集方面，城市化過程中的土地增值收益是重要的渠道來源。

二是要因地制宜。由于各地情況有別，改革不能一刀切，要尊重百姓意愿，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段進行改革。在區(qū)位較好的發(fā)達地區(qū)，要積極探索將宅基地制度改革與農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)相結(jié)合，通過農(nóng)房出租、聯(lián)合擔(dān)保抵押、集聚安置等多種方式實現(xiàn)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)。探索通過農(nóng)村土地的綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等方式，實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和高端化，農(nóng)民居住的集中化。有條件的地區(qū)還可在集中居住點建立各種生產(chǎn)園區(qū)。另外，鑒于當(dāng)前很多縣域商品房的去庫存壓力，可以嘗試以縣域內(nèi)的商品房來進行宅基地退出安置，并為入城適齡農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。

參 考 文 獻

[1] 張德元.農(nóng)村宅基地的功能變遷研究[J].調(diào)研世界，2011（11）.

[2] 王旭東.中國農(nóng)村宅基地制度研究[D].博士論文，2010.

[3] 張日波.宅基地制度的演進機制略論[J].臺州學(xué)院學(xué)報，2014（5）.標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）16-55-2