曾慶輝

重大事項決定權(quán)被“虛化”“弱化”的現(xiàn)象還比較普遍，一定程度上說“權(quán)力虛置”也不為過。重大事項決定權(quán)成了近乎“沉睡”的職權(quán)，也成了阻礙人民代表大會制度與時俱進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。

重大事項決定權(quán)，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。憲法及地方組織法明確規(guī)定了地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的法理依據(jù)、范圍和主要內(nèi)容，為地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)提供了重要的法理支撐。憲法第一百零四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。地方組織法第八條第三款規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”。地方組織法第四十四條第四款規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”。

依法落實重大事項決定權(quán)，是推進(jìn)依法治國、加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的重要保證，也是推動人大制度理論與實踐創(chuàng)新的重要舉措。但在實際工作中，因為認(rèn)識不到位、界定不清楚、程序不規(guī)范、制度不完善等，導(dǎo)致了各級人大及其常委會對重大事項決定權(quán)“敬而遠(yuǎn)之”，形成了重大事項決定權(quán)被“虛化”“弱化”的局面，讓重大事項決定權(quán)這一重要的法定職權(quán)難以“落地”，成了近乎“沉睡”的職權(quán)，極大地制約了人大功能和作用的發(fā)揮，也影響了人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

一、近乎“沉睡”的職權(quán)

雖然重大事項決定權(quán)是人大及其常委會的四項基本職權(quán)之一 ，但與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉任免權(quán)三項職權(quán)相比，它的行使?fàn)顩r并不盡如人意。它既不像立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)已經(jīng)有了國家頂層具體制度設(shè)計，實施起來比較明確，也不像選舉任免權(quán)那么規(guī)范具體。重大事項決定權(quán)法律規(guī)定比較原則籠統(tǒng)，內(nèi)涵界限不清，規(guī)范不明，缺少具體的可操作性程序和硬性的制度約束，在實際工作中，重大事項決定權(quán)又存在實施目標(biāo)不明確、使用頻率低、使用范圍窄、使用意愿弱、使用效果差等現(xiàn)象，由于這些方面的原因，部分地方人大及其常委會甚至長期將其“束之高閣”。

在一些地方，重大事項決定權(quán)被“重大”架空。因法律規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)、抽象和模糊，實踐中怎么界定重大事項中的“重大”難以把握和操作，比如說經(jīng)濟(jì)工作中的“重大”事項、重點工程以及重要的政府性投資等，資金和規(guī)模要達(dá)到哪種程度才能算是“重大”。同時，從字面涵義來看，重大事項決定權(quán)的“重大”，其本身就是一個程度性和相對性的概念，在不同的層級，不同的時間，不同的區(qū)域，“重大”的涵義和界定也就不一樣，有其不確定性，這就導(dǎo)致重大事項決定權(quán)中的“重大”很難有統(tǒng)一和固定的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了在行使方面的隨意性和消極性，這也是重大事項決定權(quán)在行權(quán)時遇到的難點和重點。在現(xiàn)實生活中，重大事項決定權(quán)的有效行使，從某種意義上講關(guān)鍵取決于地方政府的主動與自覺。地方政府若是人大意識、民主意識、法治意識強(qiáng)，尊重人大及其常委會的重大事項決定權(quán)，就會主動自覺地將“重大”事項提交人大及其常委會討論、決定，而有些地方政府卻反其道而行之，要么糾結(jié)于“重大”，在什么是“重大”事項上“討價還價”；要么避重就輕，將不重大的事項當(dāng)作重大事項提交人大討論、決定，有的甚至將一些枝節(jié)性的、瑣碎的、事無巨細(xì)的小事提交人大及其常委會討論決定；要么感覺“重大”難以界定和規(guī)范，感覺這項工作很難行使，放不開手腳，干脆就沒有“重大”事項發(fā)生。凡此種種，使人大及其常委會的重大事項決定權(quán)被“重大”二字架空了。

從上述分析不難看出，重大事項決定權(quán)被“虛化”“弱化”的現(xiàn)象還比較普遍，一定程度上說“權(quán)力虛置”也不為過。重大事項決定權(quán)成了近乎“沉睡”的職權(quán)，也成了阻礙人民代表大會制度與時俱進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。重大事項決定權(quán)的困惑表現(xiàn)在哪些方面？是什么原因?qū)е铝诉@項權(quán)力的“沉睡”？有什么可行的解決辦法使這項權(quán)力被激活并“常態(tài)化”行使？這都是當(dāng)前亟待探討和解決的重要課題。

二、主要困惑

多年來，各級人大及其常委會積極探索和實踐行使重大事項決定權(quán)的方式方法，取得了一些成功的經(jīng)驗和做法，但整體看來，還不是很到位，與人大其他職權(quán)相比，仍然是比較薄弱的環(huán)節(jié)，還存在諸多困惑，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，決定什么——什么是重大事項決定權(quán)？如何科學(xué)判定重大事項？重大事項的范圍是什么？重大事項的鑒定標(biāo)準(zhǔn)是什么？政府選擇、提交重大事項的原則是什么，哪些事項應(yīng)當(dāng)提請人大及其常委會審議？重大事項的決定有哪些？

其次，怎么決定——如何啟動重大事項決定權(quán)？政府如何向本級人大及其常委會報告？人大及其常委會如何受理政府提交的重大事項？人大及其常委會的受理原則有哪些？什么樣的議題納入討論范圍？辦理程序怎么走？具體運作程序有哪些？如何辦理，怎么操作？怎樣使重大事項決定權(quán)具有實質(zhì)性、針對性和可操作性？“決定”是采取無記名投票表決還是舉手表決的方式進(jìn)行？

再次，決定之后——重大決策作出后如何有效執(zhí)行，如何跟蹤督辦？從哪些方面健全保障機(jī)制？貫徹執(zhí)行情況如何評價、如何定性？如何防止“重決定、輕落實”的現(xiàn)象？如何增強(qiáng)重大事項決定權(quán)的“剛性”？重大事項決策失誤應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，如何追究責(zé)任？

另外，我們比較困惑的還有：憲法法律明確規(guī)定人大及其常委會享有重大事項決定權(quán)這一法定職權(quán)，為何在實踐中卻長期虛置而未能得到充分有效地運作？重大事項決定權(quán)的實質(zhì)和重要性是什么？人大及其常委會擁有該項重要權(quán)力的必要性何在，實現(xiàn)的可能性又如何？如何處理好人大決定權(quán)和黨委決策權(quán)、政府決定權(quán)的關(guān)系？本應(yīng)屬于人大及其常委會的重要職權(quán)與職責(zé)，為何很少聽到人大發(fā)聲，反而出面的大都是黨委和政府？該由人大及其常委會決定的重大事項，政府卻越權(quán)決定實施，如何應(yīng)對和處置？對于這些困惑，有待于我們深入地研究探討和實踐檢驗。因此，我們有必要進(jìn)一步分析上述困惑存在的原因，并進(jìn)一步“對癥下藥”，力破難點，尋求“解決之道”。

三、原因分析

造成上述困惑的原因，筆者從理論研究和實踐層面分析如下。

（一）認(rèn)識有誤區(qū)

長期以來，如何正確界定和規(guī)范行使重大事項決定權(quán)，人大和“一府兩院”都存在認(rèn)識上的誤區(qū)。一方面，我們習(xí)慣于“黨委決策、政府執(zhí)行”的傳統(tǒng)權(quán)力運行模式，關(guān)于人大及其常委會依法行使重大事項決定權(quán)，還很不習(xí)慣也不怎么適應(yīng)，常常采取傳統(tǒng)的權(quán)力運行方式甚至是黨政聯(lián)合決策的方式，本應(yīng)由人大及其常委會討論決定的重大事項，也不依法提交；人大及其常委會審議通過的重大事項，“一府兩院”也不依法執(zhí)行或故意不去執(zhí)行，甚至“繞道而走”。另一方面，部分地方人大及其常委會思想上有顧慮，認(rèn)為重大事項討論、決定得多了，會有向黨委要權(quán)、跟政府爭權(quán)的嫌疑，甚至覺得把握不好分寸會“越權(quán)”“過界”，因此在工作中瞻前顧后，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，“寧可失職也不越權(quán)”，從而導(dǎo)致重大事項決定權(quán)難以得到有效行使。

（二）范圍不明確

從目前來看，最讓人困惑的就是究竟什么是重大事項，哪些算是重大事項，重大事項的范圍怎么界定，在實踐中一直難以把握。究其原因，主要是由于我國憲法以及地方組織法等對此的定義過于抽象、籠統(tǒng)、模糊，對其范圍沒有作出全面的界定和說明，使重大事項決定權(quán)難以準(zhǔn)確把握和操作，往往造成“有法可依，無章可循”的現(xiàn)象。 實踐中，人們常用“事關(guān)全局” “根本性的” “長遠(yuǎn)的” “人民群眾普遍關(guān)心的”來定義重大事項，這種倡導(dǎo)性、鼓勵性、號召性的條文內(nèi)容以及外延模糊的定義方式，過于強(qiáng)調(diào)面面俱到，沒有突出重點、抓住要害，也沒有具體指向，尤其是缺乏實質(zhì)性、針對性、可操作性，實際上就幾乎等同于沒有界定。最近幾年來，雖然有些地方人大及其常委會制定了重大事項決定權(quán)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件及相關(guān)條例，但是內(nèi)涵仍然不夠明確、具體、規(guī)范，列舉的各項內(nèi)容之間沒有明晰邏輯關(guān)系，外延也不周全，有的甚至泛泛而談，空洞無物，這些都使得重大事項在實踐中很難把握，也導(dǎo)致人大及其常委會、“一府兩院”對同一重大事項的理解也常常出現(xiàn)不一致的問題。

（三）操作不規(guī)范

人大在討論、決定重大事項的過程中，為防止陷入具體事務(wù)，也為防止代行行政權(quán)、司法權(quán)，往往束手束腳，不敢主動作為，從而在實踐中造成操作不規(guī)范的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)如下：調(diào)查論證不充分、程序把關(guān)不嚴(yán)謹(jǐn)、督辦落實不到位等。有的地方對一些重大事項缺乏深入細(xì)致的調(diào)查研究就直接提請會議討論、決定，從而導(dǎo)致部分重大事項的決定質(zhì)量不夠理想，內(nèi)容比較模糊，缺乏實質(zhì)性的操作規(guī)程和方式方法。

（四）體制未理順

在我國決策體系中，有三種決定權(quán)：黨委的重大事項決策權(quán)，人大及其常委會的重大事項決定權(quán)，政府的行政決定權(quán)。這也就是說，在一個行政區(qū)域內(nèi)對重大事項作出決定，涉及三個機(jī)關(guān)——黨委、人大及其常委會、政府。這就要求正確處理好黨委決策權(quán)、人大及其常委會重大事項決定權(quán)、政府行政決定權(quán)三者之間的關(guān)系。雖然我們從理論上對黨委、人大、政府三者的關(guān)系和職能分工比較明確，但實踐操作中卻沒有更明確的職能分工劃定。在黨委和人大的關(guān)系上，一些涉及國計民生或需要全體公民一體遵循的重大事項，往往是黨委作出決策后就直接由政府執(zhí)行，或者是黨委和政府以聯(lián)合行文的形式作出決策并執(zhí)行，忽略了通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志和人民意志這一重要環(huán)節(jié)。在人大與政府的關(guān)系上，法律對人大行使重大事項決定權(quán)和政府行政決定權(quán)所規(guī)定的區(qū)別和界限過于籠統(tǒng)，致使人大在具體工作實踐中，難以把握重大事項的范圍、內(nèi)容，難以區(qū)分與政府的行政決定權(quán)界限。當(dāng)然也有人大自身履職不主動的原因。同時，人大部分同志也心存顧慮，尤其在一些重大原則問題上，顧慮太多，過于揣摩黨委意圖，看政府臉色，因而，許多該由人大及其常委會討論、決定的重大事項也“睜一只眼，閉一只眼”讓其“蒙混過關(guān)”，明顯是“一府兩院”越權(quán)決定的事情也不敢理直氣壯地去追究責(zé)任。

（五）制度不完善

任何一種權(quán)力的有效實施，都必須依靠完善的制度作為保障。雖然我國憲法和相關(guān)法律都明確規(guī)定了重大事項決定權(quán)是人大及其常委會的一項重要的職權(quán)，但在實踐中卻缺乏系統(tǒng)的制度支撐。當(dāng)前，各地關(guān)于如何界定重大事項的范圍、如何規(guī)范重大事項的程序、人大如何行使該項權(quán)力都缺乏實質(zhì)性和可操作性的規(guī)定；對于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對決定的執(zhí)行進(jìn)行追蹤監(jiān)督、如何對執(zhí)行不力追究責(zé)任和糾正不當(dāng)決定等方面，也都缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計和制度規(guī)范。同時，一些業(yè)已制定的制度與客觀實際需要相比，也明顯滯后，一些已有的關(guān)于重大事項決定權(quán)的規(guī)范性文件、地方性法規(guī)及相關(guān)條例的修改完善工作也有待及時跟進(jìn)。

（六）溝通不順暢

人大及其常委會的工作職能、工作方式方法與“一府兩院”都不相同，考慮問題的出發(fā)點和落腳點也都不一樣，在依法提交、討論、決定和執(zhí)行重大事項的過程中，如果缺少有效的和必要的溝通，就會造成各方理解和認(rèn)識不一致的問題。在實際工作中，人大及其常委會與“一府兩院”的溝通還很不順暢，這樣就使得“一府兩院”不了解自己所做的哪些工作應(yīng)當(dāng)屬于重大事項，哪些事項應(yīng)當(dāng)劃為重大事項向人大及其常委會報告并及時提交人大及其常委會討論、決定；人大及其常委會對“一府兩院”執(zhí)行重大事項的情況也缺乏及時、必要、全面的了解。

（七）問責(zé)追責(zé)機(jī)制欠缺

無數(shù)事實證明：只要權(quán)力沒有追責(zé)機(jī)制，就會出現(xiàn)職能退化或者亂作為的問題。目前，我國法律并沒有明確規(guī)定“一府兩院”執(zhí)行重大事項的保障措施，也缺少對“一府兩院”不執(zhí)行或故意不執(zhí)行行為的懲罰條款，欠缺必要的問責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，比如，“一府兩院”對人大及其常委會作出的重大事項決定權(quán)不依法執(zhí)行或者干擾、拖延甚至故意頂著不辦的，從而導(dǎo)致國家利益、公共利益以及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損失，或者造成不良影響的，法律并沒有明確如何啟動問責(zé)追責(zé)程序，也沒有明確規(guī)定怎樣通過質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等剛性程序問責(zé)追責(zé)。問責(zé)追責(zé)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致不少地方作出的重大事項決議決定往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”“一決了之”，沒有了“下文”，使重大事項決定權(quán)只具有理論上的約束力而沒有實際意義上的執(zhí)行力。法律上問責(zé)追責(zé)機(jī)制的欠缺，也使得人大及其常委會即使想采取“剛性”手段保障重大事項決定權(quán)的有效執(zhí)行，也因缺乏上位法的支撐而無法開展。這都使得人大及其常委會作出重大事項的決議、決定“剛性”不夠，難以得到有效實施，弱化了人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的效果，也嚴(yán)重影響并挫傷了人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的積極性。

為依法啟動重大事項決定權(quán)，使其具有可操作性并“常態(tài)化”行使，甘肅省人大常委會率先提出并建立“年度清單”制度。所謂“年度清單”制度，就是對政府向人大及其常委會提交的重大事項和人大及其常委會受理討論決定重大事項的范圍邊界、選擇原則、具體事項、受理原則、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)、運行程序、方法步驟以及責(zé)任追究等作出清晰、詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項決定權(quán)運行的各個環(huán)節(jié)、過程責(zé)任，依法做到重大事項可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)，并向社會公開的制度?！澳甓惹鍐巍敝贫鹊慕?，細(xì)化和完善了重大事項決定權(quán)，保障了人大及其常委會每一個重大決定的出臺都經(jīng)得起推敲和檢驗。“年度清單”制度是一個重大創(chuàng)新和突破，為重大事項決定權(quán)的行使提供了可供操作的示范樣本。

黨的十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。黨的十八屆四中全會《公報》指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)”。這為新時期我們依法行使重大事項決定權(quán)指明了方向，明確了任務(wù)，也為行使好這一重要職權(quán)厘清了認(rèn)識，開拓了思路。我們要站在加快民主法治建設(shè)的高度，從提高黨的執(zhí)政能力著眼，從完善人大制度，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化著手，緊緊把握時代脈搏，大膽探索，突出地方特色、結(jié)合地方實際有效行使重大事項決定權(quán)，真正擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的使命和職責(zé)，理直氣壯地依法行使好這項重要的法定職權(quán)。

（作者單位：甘肅省人大常委會人大研究雜志社。本文為中國人大制度理論研究會立項課題“關(guān)于政府向人大提供決定重大事項清單制度的研究報告”階段性成果，項目編號：A20160015。本文得到甘肅省人大常委會研究室領(lǐng)導(dǎo)及同志們的指導(dǎo)和幫助，本人表示衷心感謝）