馬可

前不久，溫州一位市民購(gòu)買了一套二手房，在辦理房產(chǎn)證時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，其所購(gòu)買的房產(chǎn)因土地使用權(quán)已經(jīng)過期無(wú)法過戶。資料顯示，這套房子的土地使用期限只有20年，且該土地使用證已在今年3月過期。據(jù)上述市民稱，溫州房屋部門當(dāng)時(shí)表示，房產(chǎn)要過戶首先需補(bǔ)繳土地使用款，補(bǔ)繳款約30萬(wàn)元。這套房屋的總價(jià)還不到66萬(wàn)元，即補(bǔ)繳費(fèi)用占到房產(chǎn)總價(jià)值的近一半。這一事件隨后快速發(fā)酵。溫州市國(guó)土局方面證實(shí)，近一兩年可能會(huì)遇到類似問題的房屋有600多套。因土地使用期限到期造成房屋無(wú)法過戶交易，溫州并非第一個(gè)遇到這種情況的城市。此前青島、重慶、深圳，都曾遇到過類似的問題。

在全國(guó)房?jī)r(jià)快速上漲之際，不少購(gòu)房人選擇購(gòu)買甚至繼續(xù)追加購(gòu)買房產(chǎn)以抵御通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，以為買了房子相當(dāng)于投資了萬(wàn)能險(xiǎn)，然而近日溫州土地使用期限問題的出現(xiàn)，把這一問題拉進(jìn)人們視野，并引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注——70年產(chǎn)權(quán)到期后，續(xù)期問題如何解決？

這一問題對(duì)大多數(shù)人似乎還比較遙遠(yuǎn)，但終究是要來的，我們應(yīng)當(dāng)如何理性看待這一問題呢？

一、70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的由來

追本需溯源，前面說到的70年產(chǎn)權(quán)實(shí)際上指的是住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限，眾所周知，我國(guó)城市的土地所有制是全民土地所有制，那么，這個(gè)70年的產(chǎn)權(quán)是何時(shí)出來的呢？我國(guó)建國(guó)后30多年里，一直沒有專門的土地管理法規(guī)和土地管理機(jī)構(gòu)。城市土地歸國(guó)家所有，用地則由政府劃撥；農(nóng)村土地歸集體所有，集體用集體管，各級(jí)政府都沒有專門的土地管理部門。土地的使用是無(wú)償?shù)摹o(wú)限期的、不流動(dòng)的。然而，在上世紀(jì)80年代中期，情況發(fā)生了變化：1984年我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到峰值，1985年產(chǎn)量突然下滑，僅1985年一年我國(guó)凈耕地面積減少了1500多萬(wàn)畝，這使得土地的規(guī)劃和有償使用急需國(guó)家宏觀調(diào)控。

基于這些現(xiàn)實(shí)狀況，1986年3月國(guó)務(wù)院下發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，并成立國(guó)家土地管理局。國(guó)家土地管理局成立后不久，根據(jù)我國(guó)基本土地情況，在向國(guó)務(wù)院遞交的報(bào)告指出，要在全國(guó)普遍開征土地使用費(fèi)。曾參與制定房屋70年產(chǎn)權(quán)制度的首任國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)王先進(jìn)在2011年接受媒體采訪時(shí)指出，對(duì)于城鎮(zhèn)住宅，土地管理局一開始提出的是住宅50年產(chǎn)權(quán)。這個(gè)期限是根據(jù)境外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出來的，“這里有一個(gè)比較近的樣板，就是香港。后來，又考慮到人們的壽命以及最長(zhǎng)工作年限為50年，最終把房地產(chǎn)權(quán)規(guī)定為70年”。

二、《物權(quán)法》等相關(guān)法律對(duì)產(chǎn)權(quán)期限的界定及爭(zhēng)議

2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》第149條規(guī)定，住宅“建設(shè)用地使用權(quán)”期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，相比于1994年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的到期需要申請(qǐng)續(xù)期已經(jīng)前進(jìn)了一大步。但如何續(xù)期，是否需要交納土地出讓金，以及交納標(biāo)準(zhǔn)等問題，《物權(quán)法》并未給出詳細(xì)規(guī)定，也沒有出臺(tái)相關(guān)的法律解釋，這是引發(fā)溫州土地續(xù)期爭(zhēng)議的原因所在。從溫州此次的事件本身來看，的確有歷史原因，因?yàn)檫@批上世紀(jì)90年代初期的住宅用地的使用權(quán)為20年，當(dāng)時(shí)《物權(quán)法》尚未出臺(tái)，相關(guān)法律也不完善。然而，在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式的今天，如何盡快給出回應(yīng)、化解群眾憂慮，應(yīng)該成為相關(guān)部門的當(dāng)務(wù)之急。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓意味著，在城市里，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，使用土地，必須依法申請(qǐng)，向政府購(gòu)買國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。在我國(guó)的改革實(shí)踐中，這一制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)法可依到有章可循的過程。我國(guó)土地使用權(quán)的有償、有期限使用，始于1988年，早先的使用年限從20年到法定最高年限70年不等，也就是人們常說的“土地大限”。1990年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，1994年國(guó)家又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。2007年頒布的物權(quán)法，則是這一領(lǐng)域最為重要的立法，其意義在于明確了私人對(duì)其合法的房屋享有所有權(quán)。這意味著即便土地使用權(quán)到期了，房屋所有權(quán)也不容剝奪，同時(shí)，住宅用地續(xù)期無(wú)須申請(qǐng)而自動(dòng)續(xù)期。

然而，《物權(quán)法》在自動(dòng)續(xù)期的操作上卻留下了一些模糊之處。比如，住宅建設(shè)用地使用者往往為較為分散的業(yè)主，政府有無(wú)義務(wù)幫助他們實(shí)現(xiàn)自動(dòng)續(xù)期？是否需要繳納土地出讓金？繳納標(biāo)準(zhǔn)如何？若是部分業(yè)主不愿繳納土地出讓金該如何處理，是否會(huì)影響到其他業(yè)主？非住宅建設(shè)用地續(xù)期又該如何操作？這些模糊之處，立法者當(dāng)時(shí)或有其他考慮，但目前已經(jīng)影響到群眾的生產(chǎn)和生活。一方面，“無(wú)恒產(chǎn)則無(wú)恒心”，土地“70年大限”的隱憂一直盤桓在人們心頭，這既不利于產(chǎn)權(quán)制度的落實(shí)，也讓人們因?yàn)閾?dān)憂在到期后繳納難以承受的出讓金而處于惶惶不安中。另一方面，也為相關(guān)市場(chǎng)交易行為埋下了糾紛隱患。目前，已經(jīng)出現(xiàn)了土地使用權(quán)到期后，房屋因未能自動(dòng)續(xù)期而不能交易過戶的案例。不難預(yù)見，如果相關(guān)規(guī)定仍不明確，還將出現(xiàn)諸多房屋買賣后續(xù)糾紛，以及因繳納出讓金而出現(xiàn)的爭(zhēng)端。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期重點(diǎn)問題探究

關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期的爭(zhēng)論可謂眾說紛紜，爭(zhēng)論的十分激烈。拋開理念性的情感表達(dá)之外，我們尤其需要冷靜下來，聽一聽讓學(xué)界內(nèi)權(quán)威專家、學(xué)者的意見。前不久在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院舉行的一次關(guān)于這一問題的研討。與會(huì)專家學(xué)者于回溯當(dāng)年立法背景以及明定立法指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期問題和其中涉及的重點(diǎn)法律問題進(jìn)行了研討。

一是，如何理解“自動(dòng)續(xù)期”這一立法表述。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后“自動(dòng)續(xù)期”及其所衍生的問題，特別是續(xù)期是否收費(fèi)問題，與會(huì)專家產(chǎn)生了理解分歧并激烈地爭(zhēng)論。江平教授認(rèn)為，“自動(dòng)”的含義包括三個(gè)方面：一是期限屆滿，不能夠收回，也不能夠按照原有的方案重新簽訂一個(gè)土地出讓合同，因?yàn)椤袄m(xù)期”即代表將原有的延續(xù)；二是自動(dòng)續(xù)期所蘊(yùn)含的是沒有交費(fèi)仍然有權(quán)居住，即不交費(fèi)只是限制民事流轉(zhuǎn)，并不對(duì)民事權(quán)利產(chǎn)生影響，簡(jiǎn)而言之是自動(dòng)延續(xù)居住權(quán)，保有所有權(quán)但限制轉(zhuǎn)讓；三是自動(dòng)續(xù)期在立法時(shí)并未寫有償無(wú)償，所以現(xiàn)在即使要收費(fèi)，也應(yīng)當(dāng)是較少的費(fèi)用。全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室扈紀(jì)華巡視員亦認(rèn)為，所謂自動(dòng)，即是指沒有任何條件謂之自動(dòng)，自動(dòng)續(xù)期在法律上不應(yīng)當(dāng)附加任何條件與行為。清華大學(xué)法學(xué)院崔建遠(yuǎn)教授從民法學(xué)理層面進(jìn)一步指出，自動(dòng)續(xù)期是基于我國(guó)特有的房地政策，為了保有房屋的所有權(quán)而對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的期限進(jìn)行延長(zhǎng)，這樣既滿足了購(gòu)房人利益的需要，也符合《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)之間所要求的法律關(guān)系。畢文強(qiáng)律師從法條解釋角度亦對(duì)此加以印證，即《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了續(xù)期申請(qǐng)續(xù)費(fèi)，《物權(quán)法》是自動(dòng)續(xù)期，這形成了一個(gè)對(duì)照效應(yīng)，從中可以推定《物權(quán)法》應(yīng)被理解為自動(dòng)續(xù)期且無(wú)續(xù)費(fèi)。邱寶昌律師認(rèn)為，所謂有恒產(chǎn)者有恒心，土地是人們賴以生存的最基本的人權(quán)，是政府以及百姓都關(guān)心的問題。我國(guó)土地是國(guó)有土地與集體土地的二元結(jié)構(gòu)，但我國(guó)房?jī)r(jià)一路上漲、居高不下、數(shù)次調(diào)控失靈的原因之一即在于土地之上商品房的市場(chǎng)性，甚至從某種角度看，這背后蘊(yùn)藏的是市場(chǎng)投資渠道少而產(chǎn)生的供不應(yīng)求現(xiàn)象，后來的調(diào)控實(shí)質(zhì)是行政手段而非市場(chǎng)手段。這些因素導(dǎo)致了現(xiàn)有房產(chǎn)難以稱之為“恒產(chǎn)”，只是一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)，而現(xiàn)在續(xù)期倘若又需要收費(fèi)，恒心何在？但是，有學(xué)者對(duì)上述無(wú)償續(xù)期的觀點(diǎn)所產(chǎn)生的影響表示擔(dān)憂，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)較為保守地看待“無(wú)償續(xù)期”。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院高圣平教授提出，城市土地有償使用是以國(guó)家土地所有權(quán)之上來設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)這種權(quán)利結(jié)構(gòu)加以表達(dá)的，是否要對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的期限加以限制？期限長(zhǎng)短的依據(jù)何在？如何進(jìn)行操作層面的續(xù)期？續(xù)期有無(wú)次數(shù)限制？這些問題均需要從法理與政策進(jìn)行考量。中國(guó)政法大學(xué)行政法專家劉莘教授從“公平”的角度指出，現(xiàn)有國(guó)有土地出讓年限是分檔次的即20年至70年不等，20年所繳納的出讓金是最少的，如果采取一概無(wú)償?shù)恼撸瑢?huì)導(dǎo)致對(duì)于繳納了較高年限出讓金者的不公平，這一觀點(diǎn)得到了北京航空航天大學(xué)劉保玉教授的附議，即如果不加區(qū)分，以后開發(fā)商就都會(huì)購(gòu)買最低期限的，這樣關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定即會(huì)形同虛設(shè)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)尹飛教授認(rèn)為，《物權(quán)法》第149條對(duì)于自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是有特定內(nèi)涵的，是針對(duì)過去需要申請(qǐng)、需要重新簽訂合同做法的糾正，如果將自動(dòng)續(xù)期理解為自動(dòng)的無(wú)條件延期，并不符合《物權(quán)法》的意旨。清華大學(xué)法學(xué)院申衛(wèi)星教授更是進(jìn)一步指出無(wú)償續(xù)期面臨的最大困難是民法的理論問題，即若自動(dòng)續(xù)期等于永久免費(fèi)的話，此時(shí)該使用權(quán)就是永久性，其與所有權(quán)的差別何在？即自動(dòng)續(xù)期+免費(fèi)=所有權(quán)這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)是否合理合法？中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院張翔教授援用憲法加以佐證，“永久的使用權(quán)就是所有權(quán)”這一論斷，如果建立于私人所有的基礎(chǔ)上時(shí)，與我國(guó)《憲法》第10條第一款“城市的土地屬于國(guó)家所有”相沖突，而這樣的解構(gòu)從民法解釋論的角度亦難以成立。

二是與會(huì)專家就“自動(dòng)續(xù)期”是否等于“完全免費(fèi)”進(jìn)行更為深入地研討。大家一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)此問題進(jìn)行類型區(qū)分。全國(guó)人大常委會(huì)法工委原民法室主任姚紅提出，續(xù)期是否收費(fèi)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)民生之間的平衡問題，建議應(yīng)當(dāng)對(duì)住宅與非住宅、商行為與非商行為進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)不同類型決定收費(fèi)還是免費(fèi)。扈紀(jì)華重申當(dāng)時(shí)立法的指導(dǎo)思想就是考慮民眾利益，住宅用地是長(zhǎng)期存續(xù)的，而非住宅用地較前者而言生命力則相對(duì)短暫，從該角度出發(fā)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院李永軍教授認(rèn)為，這個(gè)問題有兩個(gè)層面，一是從理論角度出發(fā)，續(xù)期是可以收費(fèi)的，但從另一個(gè)層面即實(shí)踐出發(fā)收費(fèi)值得商榷，其提出應(yīng)區(qū)分住宅與非住宅，對(duì)于住宅應(yīng)當(dāng)施行免費(fèi)續(xù)期，超過70年的，國(guó)家需要時(shí)可以援用征收制度。北京大學(xué)法學(xué)院劉凱湘教授對(duì)房?jī)r(jià)款進(jìn)行分析，認(rèn)為購(gòu)房時(shí)，房?jī)r(jià)款的構(gòu)成當(dāng)中所繳納的土地出讓金應(yīng)當(dāng)是一次性繳納土地出讓金，永久性取得土地使用權(quán)，住宅用地國(guó)有土地使用權(quán)到期后應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期，不存在以后再補(bǔ)交的問題，非住宅可以有所區(qū)別，但也不能反復(fù)交費(fèi)，可象征性地交費(fèi)或通過立法規(guī)定一種非住宅用地到期后補(bǔ)交出讓金的比例或限制的制度。張翔教授從憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解出發(fā)對(duì)該問題發(fā)表了看法，他認(rèn)為憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)分為兩種，一種是個(gè)人自有、負(fù)責(zé)個(gè)人生活所必要的財(cái)產(chǎn)，另一個(gè)是具有強(qiáng)大社會(huì)關(guān)聯(lián)性的財(cái)產(chǎn)，對(duì)于第一種財(cái)產(chǎn)應(yīng)受到絕對(duì)保護(hù)，對(duì)應(yīng)于本次討論主題，續(xù)期時(shí)可以不交或少交稅；對(duì)于第二種財(cái)產(chǎn)，例如其擁有較多數(shù)量的房屋且用于投資等行為，由于其占用大量社會(huì)資源或者是投資行為，所以可對(duì)其苛以社會(huì)義務(wù)繳納較多的稅。中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心熊丙萬(wàn)副研究員對(duì)此做了具體的類型化區(qū)別，即一是對(duì)比住宅性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，后者需要按照市場(chǎng)和商業(yè)邏輯運(yùn)作，收取相對(duì)較高的費(fèi)用，是有正當(dāng)性的，但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，最多只能收取與公共支出相對(duì)稱的必要費(fèi)用；二是要區(qū)分單套住宅性建設(shè)用地與多套住宅性建設(shè)用地，前者的保障性功能十分明顯，只能收取用于政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用，后者具有商業(yè)和投資性，可以考慮通過交易稅或者持有稅的方式收取土地使用費(fèi)；三是區(qū)分農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅性建設(shè)用地使用權(quán)，前者是永久期限且免費(fèi)，對(duì)后者而言，在期限上可以采取與前者相同的目標(biāo)，但無(wú)論是采用“續(xù)期+補(bǔ)交土地出讓金”的方式，還是“不續(xù)期+房地產(chǎn)稅”的模式，都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對(duì)土地享有長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)。

最后，與會(huì)專家針對(duì)上述問題，提出了相應(yīng)的解決措施，其中中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新教授提出的“費(fèi)改稅”辦法，得到大多數(shù)學(xué)者的肯認(rèn)。中國(guó)政法大學(xué)劉莘教授、金華市中級(jí)人民法院原院長(zhǎng)高洪賓認(rèn)為：自動(dòng)續(xù)期是解決土地國(guó)有且有期限而房屋私有這一原有矛盾的措施，自動(dòng)續(xù)期后國(guó)家收取經(jīng)由精算師測(cè)算的較為低廉的持續(xù)性稅收，讓國(guó)家財(cái)政收入長(zhǎng)流不斷，而百姓亦能夠承受與負(fù)擔(dān)則與該舉措相適應(yīng)。北京航空航天大學(xué)法學(xué)院龍衛(wèi)球教授提出的一個(gè)方案即是自動(dòng)續(xù)期、實(shí)行年金制，而“年金制”類似于稅制。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院朱虎副教授也認(rèn)為，土地的純收益應(yīng)由國(guó)家享有，就這種享有方式而言，稅收措施優(yōu)于繳納續(xù)費(fèi)。

我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的產(chǎn)生和完善，可以說是我國(guó)改革歷程的重要組成部分，成果來之不易，而相關(guān)立法則是對(duì)這一成果的有力維護(hù)。在全面深化改革的過程中，一方面要堅(jiān)決維護(hù)和嚴(yán)格落實(shí)物權(quán)領(lǐng)域的立法成果，另一方面，對(duì)上一輪改革中的模糊之處也要進(jìn)行有連續(xù)性和建設(shè)性的修補(bǔ)。相信隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，類似“土地使用權(quán)到期后該怎么辦”的問題還將出現(xiàn)，解答宜早不宜遲。期望相關(guān)部門能夠著眼公民合法權(quán)益，從現(xiàn)實(shí)可行性、法律穩(wěn)定性的角度，從細(xì)節(jié)出發(fā)，拿出于法有據(jù)、于情有理、于民有益的具體解決方案，早日消除盤桓公眾心頭的憂慮，讓居民安居樂業(yè)。