陳武林　陳小娟

摘要：當(dāng)前我國高等教育綜合改革正進入關(guān)鍵期，政府與高校在教育評估工作中的治理關(guān)系是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過比較印度高等教育評估制度困境中高校與政府間的治理關(guān)系，特別是在管理權(quán)限、運行機制、評估標準等方面的相關(guān)舉措，發(fā)現(xiàn)政府并非放任不管，而是通過明確責(zé)任定位和關(guān)系重組尋求高校和政府在治理格局中的平衡點，這對我國落實新一輪的高等教育評估制度具有啟示意義。

關(guān)鍵詞：高等教育評估制度；政府與高校；治理關(guān)系

在高等教育評估實踐中，政府作為高等教育評估主體中的主導(dǎo)性力量，容易影響其他弱勢評估主體的生存與發(fā)展空間，引發(fā)教育評估本身難以制衡的問題。因此，高等教育評估需要尋找一個多方合作的體制性評估平臺和治理關(guān)系，協(xié)調(diào)彼此的新型利益關(guān)系，最終實現(xiàn)教育多元化背景下的共同治理。治理關(guān)系需要通過制度來約束，使高等教育利益相關(guān)者主動服從正式制度安排和規(guī)則，并形成滿足符合其利益的非正式的制度保障。從某種意義上說，制度改革是利益相關(guān)主體進行人為選擇的制衡過程，即改革的過程應(yīng)理解為是一種效益更高的均衡狀態(tài)替代另一種非均衡狀態(tài)的更迭行動。高等教育評估制度作為保證高等教育質(zhì)量的重要手段，印度將其改革的關(guān)鍵點落實在理順政府與高校之間的治理關(guān)系上。從治理關(guān)系角度審視高等教育評估制度改革在印度發(fā)展過程中的變化與作用，探索高等教育質(zhì)量保證體系中的制度安排及其制度演進路徑差異，有助于理解高等教育評估制度對高等教育質(zhì)量的影響及其合理性基礎(chǔ)，推動評估制度的有效落實。

一、印度高等教育質(zhì)量評估制度改革的動因

印度是當(dāng)今世界增長最快的經(jīng)濟體之一，在擴展教育規(guī)模的同時，正不斷意識到高等教育對科技發(fā)展和全球知識經(jīng)濟的重要性。面對逐漸擴展的高等教育系統(tǒng)，為保證高質(zhì)量教育供給，力爭通過評估制度的頂層設(shè)計來形成高等教育質(zhì)量保障體系。

（一）日漸增長的高等教育發(fā)展規(guī)模

印度與我國高等教育同處于高等教育大眾化初級階段，均面臨著質(zhì)量、擴張和公平的重大難題。作為世界上的兩個人口大國，入學(xué)人數(shù)的快速增長，國際化程度不斷增強，尤其在大眾化階段逐年遞增，這讓其他國家難以企及，但兩國的發(fā)展方式卻有所不同。相比我國以公立大學(xué)為主的院校數(shù)量和招生規(guī)模擴大不同，印度高等教育規(guī)模增長以隸屬于大學(xué)的本科學(xué)院為主（據(jù)統(tǒng)計，2014年多達36671所學(xué)院，大學(xué)僅712所，見圖1，2）?！氨M管其中的極少數(shù)學(xué)院已通過立法來許可高質(zhì)量的學(xué)院與其所附屬的大學(xué)分離，并且給予它們以自主授予學(xué)位的權(quán)力，但這些學(xué)院之間仍沒有什么差別。” [1]絕大多數(shù)學(xué)生就讀于邦立學(xué)院或私立學(xué)院，而近十年新興私立院校的建立是隨著工程、商業(yè)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)技術(shù)教育的快速發(fā)展而增長的。這些院校一方面由于政府資金投入不足導(dǎo)致軟硬件配套措施跟不上教育需求；另一方面自身內(nèi)部管理權(quán)力缺乏有效的制度共識，導(dǎo)致辦學(xué)聲譽備受爭議。

（二）政府與高校之間利益矛盾的角力助推

高等教育規(guī)模大幅擴大對印度的經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程起到了積極作用，但也帶來了嚴重的教育浪費、失業(yè)、人才外流和質(zhì)量下降等問題。1951年，印度教育部起草的《大學(xué)標準管理議案》賦予了中央政府管理和控制高等教育的較大權(quán)力，但卻遭到印度社會和各大學(xué)的強烈反對。為了緩和中央政府和大學(xué)之間的沖突，印度政府隨后成立了大學(xué)撥款委員會 （UGC），負責(zé)“在全國范圍內(nèi)促進和協(xié)調(diào)大學(xué)教育，確定并維持大學(xué)中教學(xué)、考試和研究的標準，調(diào)查各大學(xué)的經(jīng)費需要并向各大學(xué)分配政府的撥款” [2]。但UGC在發(fā)揮其協(xié)調(diào)和維持高等教育標準的首要職能方面，成效不盡如人意。因為印度高等教育機構(gòu)具有多樣化和低權(quán)力重心的特點，建立和推動統(tǒng)一和兼容的質(zhì)量標準常常遇到很多阻力。到了20 世紀 90 年代初期，在國家與邦政府、地方高校的博弈過程中，印度國家評估與認證委員會（NAAC） 應(yīng)運而生，幾乎所有高校都建立了內(nèi)部質(zhì)量保障機構(gòu)（IQAC），而且在整個評估或認證過程中享有的權(quán)利逐步擴大。面對多樣化的社會需求，印度開始尋找如何在大學(xué)自治、市場競爭、政府介入三方利益中進行調(diào)適的高等教育質(zhì)量管理的可行道路。

·比較教育·政府與高校教育評估治理關(guān)系的印度經(jīng)驗

（三）高等教育質(zhì)量的國際競爭壓力日趨嚴峻

印度擁有世界一流的科學(xué)技術(shù)機構(gòu)，但是綜合大學(xué)的實力在國際上并不強，這突出地表現(xiàn)在大學(xué)的國際排名和留學(xué)生的吸引力上。據(jù)高等教育英國高校信息咨詢機構(gòu)Quacquarelli Symonds公布的金磚五國大學(xué)排行榜顯示（自2013年以來，已連續(xù)舉辦三屆，見圖3），中國在該排行榜前100名中基本保持占據(jù)40%的比例，而印度只占15%左右，不足中國的一半，相比其他金磚國家成員也略顯遜色，這也說明了印度和中國在高等教育上所取得成就的鮮明對比。“絕大多數(shù)印度大學(xué)生都就讀于辦學(xué)質(zhì)量差強人意的私立或邦立學(xué)院，這些學(xué)院既沒有研究設(shè)施，也沒有可靠的師資力量。盡管印度私立高等教育機構(gòu)在法律上屬非盈利性機構(gòu)，但事實上它們追求商業(yè)化和利益最大化?！?[3]此外，大部分邦立大學(xué)存在“地方性資金不足，政治干擾，經(jīng)常在學(xué)術(shù)任命、有時在入學(xué)和考試方面的嚴重腐敗現(xiàn)象，還有設(shè)施的不足以及管理不善” [4]等諸多問題，本國生源流向美國、新西蘭、澳大利亞等國家的狀況也讓國內(nèi)高等教育的發(fā)展雪上加霜，再加上監(jiān)管附屬學(xué)院的沉重負擔(dān)也大大削弱了絕大多數(shù)大學(xué)的精力和創(chuàng)造力，直接導(dǎo)致高等教育發(fā)展后勁乏力。

二、印度高等教育評估制度中政府與高校治理關(guān)系的調(diào)適舉措

任何一項制度的創(chuàng)新與落實，都會損及原有受益者，有利于新制度的潛在受益者，從而形成利益博弈。高校在高等教育評估領(lǐng)域中擁有話語權(quán)，它與政府在高等教育領(lǐng)域進行合作，分擔(dān)政府的高等教育評估管理權(quán)力和責(zé)任。由于高等教育評估制度的創(chuàng)立者，未必完全與舊制度受益者立場一致，這就導(dǎo)致治理關(guān)系調(diào)適的成效完全取決于政府、高校之間均衡的聯(lián)解。

（一）高等教育利益相關(guān)者主體的多元分權(quán)體系逐步形成endprint

鑒于高等教育質(zhì)量的普遍下降以及缺乏專門的質(zhì)量評價機構(gòu)，印度大學(xué)撥款委員會于1987年宣布成立“全國質(zhì)量鑒定委員會”（National Board of Accreditation，簡稱NBA），專門負責(zé)檢查和鑒定高等專業(yè)教育質(zhì)量的評估工作。這與之前成立的全印度技術(shù)教育委員會（All India Council of Technical Education，簡稱AICTE）、印度醫(yī)學(xué)委員會（Medical Council of India，簡稱IMC）等專業(yè)評估機構(gòu)并存，使得多元化的利益結(jié)構(gòu)和分權(quán)機制逐漸代替印度高等教育評估的集權(quán)結(jié)構(gòu)。1994年，印度國家評估與鑒定委員會（NAAC）成立后，為了平衡中央政府、地方政府和高校三方的權(quán)力，聯(lián)邦政府開始加大政府代理機構(gòu)和社會團體參與高校評估與專業(yè)認證的比例，并在評估和認證環(huán)節(jié)加入了高校自我評估。如前所述，經(jīng)過40多年的高等教育擴張后，參與評估與認證的高等教育機構(gòu)大幅增多，這進一步增加了國家評估成本，高等教育評估制度改革勢在必行。改革的結(jié)果是幾乎所有的專業(yè)認證都改變了原來由政府完全控制的局面，實行自主管理、自負盈虧。印度的高等教育評估與認證機構(gòu)在政府與各高等院校、社會公眾三者中一直保持著協(xié)調(diào)者的角色，并起到了有效溝通、化解矛盾和積極引導(dǎo)的作用。2007年，NAAC綜合各方考慮，開始施行“高等院校評估與認證新方案”，評估人員不僅來自政府，還包括高等教育機構(gòu)人員和其他評估專家。在評估環(huán)節(jié)不僅納入了院校師生及管理人員，還讓學(xué)生家長、企業(yè)雇主以及其他社會人員參與到具體實踐中。

（二）政府權(quán)限與院校自主性選擇空間

印度高等教育分屬中央政府和地方邦政府領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)教育組織和結(jié)構(gòu)方面的決策權(quán)很大部分屬于各邦，各自管理教育體系，但中央政府在教育質(zhì)量問題方面負有明確責(zé)任?！霸诘胤礁靼睿靼钫袡?quán)制定本地區(qū)的高等教育發(fā)展政策。為了加強對各邦大學(xué)的管理，不少邦在制定高等教育政策時，即使遭到了聯(lián)邦政府的反對，也會出臺并實施。” [5]而高校內(nèi)部管理則高度自治，大學(xué)附屬制獨具特色，單一型大學(xué)和附屬型大學(xué)母體主要承擔(dān)研究生教育和科學(xué)研究，本科生教育基本由附屬學(xué)院承擔(dān)，而附屬學(xué)院受母體大學(xué)的嚴格控制和監(jiān)督，自主空間有限。對于院校來說，是否參加評估或認證都是自愿的，參加了評估或認證之后，整個評估或認證過程也是以高校自評為基礎(chǔ)，而且如果參評機構(gòu)對評估或者認證結(jié)果不滿，還可以提出申訴。為配合大學(xué)撥款委員會有截止期限的高校強制認證指令，NAAC 針對高校做出了一些行動計劃上的制度要求，促進了其與高校間的協(xié)調(diào)關(guān)系。2012年，印度政府批準了高等教育改革方案《高等教育機構(gòu)的國家認證監(jiān)管法案》，要求對高等教育機構(gòu)進行強制性認證，未來將有更多的高校被認證，有助于高等教育整體質(zhì)量水平的提升。

（三）政府與高校協(xié)同定位評估標準

就評估的側(cè)重點而言，印度注重高等教育的控制和評估，從起點和過程保證高等教育的結(jié)果。印度高等教育評估體系經(jīng)過了兩次完善，針對高等學(xué)校辦學(xué)和人才培養(yǎng)工作的共同規(guī)律，提出共性要求，同時根據(jù)不同學(xué)校的差異，新評估工具把院校分為大學(xué)、自治學(xué)院和附屬學(xué)院三個等次，分別賦予不同的細分權(quán)重。通過對2007年前后使用的評估指標體系及權(quán)重對比發(fā)現(xiàn)，在評估過程中漸漸轉(zhuǎn)變了原有對辦學(xué)硬性條件的重視，轉(zhuǎn)向于一些非硬件設(shè)施，如教學(xué)、管理、研究和校外衍生方面。新評估方案中將每一項的評估數(shù)值范圍縮小，使在評估標準內(nèi)容增加的情況下，整個評估認證體系的測量結(jié)果仍然保持較高的準確度，同時運用累計平均績點體系得出各院校的評估得分（詳見表1）。NAAC還規(guī)定了不同類型高等教育機構(gòu)的認證準入的合格標準（Eligibility Criteria），最新的標準是從 2012 年5 月 21 號開始執(zhí)行的。只有具備了合格標準的高等教育機構(gòu)才能被獲準選擇NAAC 的評估與認證。截止2014 年底，經(jīng)過評估與認證的學(xué)校達到7396 所（其中學(xué)院7120所，大學(xué)276所）。[6]NAAC 的認證有效期為五年，很多已具備三年認證資格的高校正在積極準備接受下一輪的評估。NAAC 的田野經(jīng)驗和元評估結(jié)果表明，評估標準和方法等應(yīng)在第一輪評估的基礎(chǔ)上進行怎樣的變化和改進成為NAAC 目前面臨的主要問題之一，相關(guān)政策目前還沒有最終制定出來。

綜上，印度高等教育評估制度根據(jù)時勢發(fā)展的需要，順應(yīng)世界高等教育發(fā)展態(tài)勢，不斷調(diào)整、完善質(zhì)量保障體系與認證方案。它在適當(dāng)?shù)臅r候促進政府法定權(quán)威和院校自主定位之間的有效轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了評估制度的預(yù)期目標。新的評估與鑒定方案克服了以往評估方案存在的局限性，既體現(xiàn)了高校辦學(xué)和人才培養(yǎng)的共同規(guī)律，又通過設(shè)置不同的權(quán)重來體現(xiàn)不同層次、不同類型學(xué)校的辦學(xué)特點。但印度政府不直接參與高等教育評估，而政府及其代表仍占有重要的法定地位，它能夠通過這些評估制度和執(zhí)行機構(gòu)實現(xiàn)國家高等教育的發(fā)展意志。這樣的制度設(shè)計既考慮到了評估主體的目標要求，也考慮到了受評院校自身的發(fā)展規(guī)律，評估者根據(jù)明確的核心價值觀開展評估，被評者圍繞清晰的質(zhì)量發(fā)展理念常態(tài)化地參與評估工作。

三、思考與啟示

印度高等教育評估制度的演變過程，是一條漸進性的改革路徑。與世界其他國家相比，我國雖然有許多方面優(yōu)于印度，但也必須認識到，我國高等教育質(zhì)量與世界發(fā)達國家有較大差距。在現(xiàn)有發(fā)展背景下，原有的計劃經(jīng)濟模式在我國高等教育評估中的影響日漸削弱，單純憑借強制手段平衡治理關(guān)系未必能達成預(yù)期的目標。因此，通過借鑒印度的評估制度變革經(jīng)驗，依據(jù)我國政府權(quán)限運行方式與院校發(fā)展的相應(yīng)邏輯，有效調(diào)整二者之間的治理關(guān)系，共同推進政府對高等教育評估的法定意志和院校自治能力的發(fā)展完善。

（一）政府的法定意志與評估制度的分層設(shè)計有機融合

我國高等教育評估理念應(yīng)與高校迎評理念有機融合來進行評估制度設(shè)計，既可讓高校根據(jù)規(guī)定要求進行參照自評，也能實現(xiàn)高校的分類、特色發(fā)展。目前，審核評估活動結(jié)束后，教育部組織評估專家委員會進行審議并公布結(jié)果，由教育部評估中心和地方教育行政部門公開發(fā)布參評高校的審核評估結(jié)論（見表2）。同時，教育部委托評估專家委員會，對參評學(xué)校和評估專家以及評估組織工作的規(guī)范性、公正性進行監(jiān)督檢查，同時受理有關(guān)申訴。審核評估著重強調(diào)學(xué)校的自主性和多樣性，讓學(xué)校用自己的尺子來衡量自己。而高校根據(jù)審核評估中提出的問題及建議進行整改，有關(guān)教育行政部門再結(jié)合整改情況進行指導(dǎo)和復(fù)查?？梢?，真正高效的質(zhì)量保障系統(tǒng)并不僅僅依賴于完善的制度安排與機制實施，還需要高校自覺參與、社會廣泛認同，從而形成立體的評估格局。endprint

（二）院校評估內(nèi)容的實證信息獲取與適度公開并重

從印度的經(jīng)驗來看，國家可以主導(dǎo)高等教育評估，但逐步以政府為主體轉(zhuǎn)向以社會為主體，讓社會參與監(jiān)督和評估，吸納同行專家、利益相關(guān)者參與到評估活動中，加強了新方案的適應(yīng)性和可信度，保證了質(zhì)量評估的公正和科學(xué)性。雖然我國教育部已經(jīng)開始每年定期公布學(xué)校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)，但只有特定賬號才能登陸系統(tǒng)了解質(zhì)量狀況，受眾范圍及數(shù)據(jù)信息非常有限。“本來高等教育服務(wù)的無形性、非標準性和差異性，就已經(jīng)使得對高等教育服務(wù)的過程與質(zhì)量的高低以及消費者所獲效用的大小難以測度和準確評價，再加上高校在學(xué)校建設(shè)和學(xué)生培養(yǎng)的目標制定上朦朧，高校師生出于自身利益保護也不會主動披露對學(xué)校不利的信息?！?[7]我國可依照相關(guān)指標開放這些收集來的質(zhì)量數(shù)據(jù)，彌補大學(xué)內(nèi)外信息的不完全和不對稱的缺陷，同時把民間組織發(fā)布大學(xué)排行榜事宜納入高等教育評估制度的管理范疇，把民間組織發(fā)布大學(xué)排行榜導(dǎo)向社會監(jiān)督高等教育機構(gòu)的軌道上來。

（三）院校自評行為與政府外部審核機制的協(xié)同推進

高等教育評估制度的變遷是轉(zhuǎn)型性的整體改革，不是延續(xù)點狀式革新或各種單項改革措施疊加的習(xí)慣思路。印度高等教育評估將評估責(zé)任重新還給院校，回歸到大學(xué)自我管理上。而我國大學(xué)的自我管理并未真正落實，因為強制性制度變遷使得高等教育評估制度建設(shè)難以打破業(yè)已形成的利益分配格局，導(dǎo)致當(dāng)前高教評估的制度供給明顯滯后和不足。建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，主體責(zé)任在大學(xué)。因此，必須調(diào)動大學(xué)的積極性，才能充分激發(fā)其內(nèi)生動力與建設(shè)活力。這就要求在改革評估制度的過程中，激活高校內(nèi)外利益相關(guān)者的參與動力，在漸進性的制度變遷中實現(xiàn)新舊制度的平穩(wěn)過渡和有效執(zhí)行。為了整體把握院校內(nèi)部質(zhì)量保障的基本狀況，可采用市場化的引導(dǎo)策略，淡化高校應(yīng)付評估的行政性傾向，形成高等教育機構(gòu)在內(nèi)部自覺評估基礎(chǔ)上的外部審核體系，保證對高等教育質(zhì)量的風(fēng)險預(yù)警與客觀評價。

（四）評估工具的適切性與動態(tài)性有效結(jié)合

評估制度的執(zhí)行關(guān)鍵在于制定行之有效的標準體系和評估策略。我國強調(diào)全國范圍內(nèi)的分類評估，如針對新建院校和其他普通院校，以及院校內(nèi)部的研究生教育、學(xué)科專業(yè)評估等。我國審核評估通過對學(xué)校質(zhì)量保障體系的建設(shè)、教師及其教學(xué)水平和教學(xué)投入的落實、學(xué)生學(xué)習(xí)效果及學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面進行監(jiān)督，從而達到改進教學(xué)質(zhì)量的目的。通過比較中印兩國的評估指標（參見表2），可以發(fā)現(xiàn)印度的評估指標更為細化。我國的審核評估指標有7個一級指標，24個二級指標和64個主要觀測點，而印度的評估指標有7個一級指標，36個關(guān)鍵點和194個主要觀測點。評估指標的細化能夠使評估偏差大大減少，增加評估的有效性和客觀性。中國的評估制度也經(jīng)歷過多次的改革，如“水平評估”和“合格評估”，屬于分等評估或者選優(yōu)模式評估，對學(xué)校進行定量評價和等級劃分。當(dāng)前的審核評估不像“水平評估”，而是要評價學(xué)校自設(shè)的目標及其達成度，且結(jié)論不分等級。但還要進一步增強對于院校自身的教育活動以及學(xué)校對于質(zhì)量工作的自我搜證和舉證、利害相關(guān)人的佐證和旁證、外部同行專家的取證和查證，有利于指出學(xué)校辦學(xué)存在的發(fā)展問題，找到改進的方向，從而使院校根據(jù)辦學(xué)方向提升自治能力。

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（責(zé)任編輯陳志萍）endprint