孫兆賢+孫煌

對工作上確實失職瀆職、違法違紀并造成嚴重后果和影響的黨政機關工作人員，依法追究其事故責任。

近年來，隨著安全防范意識和基層基礎建設的不斷強化，全國公共安全形勢呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)局面。但城鎮(zhèn)事故隱患多、鄉(xiāng)村安全不設防、法律法規(guī)不完善、基層監(jiān)管不給力、行業(yè)監(jiān)管不到位、非法違法制止難的問題仍很突出，由非法違法導致的重大甚至特別重大安全事故仍接連不斷。

如何進一步加強基層基礎建設，已經(jīng)成為公共安全管理亟待研究解決的重要課題。

公共安全主要問題及原因

一是基層公共安全事故明顯增多。據(jù)統(tǒng)計，2011至2015年，全國發(fā)生各類重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、鐵路交通、水上運輸、民航運輸?shù)冉煌ㄟ\輸領域，油氣輸送管道、城鎮(zhèn)燃氣、危險化學品生產(chǎn)儲存運輸?shù)刃孤┤急笮突顒硬忍?，鄉(xiāng)村企業(yè)、集貿(mào)市場、娛樂場所、風景區(qū)、居民區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所火災、開發(fā)區(qū)涉爆粉塵企業(yè)粉塵爆炸、農(nóng)村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占總起數(shù)的58.91%。其中特別重大安全事故20起，屬于公共安全范疇的特別重大事故15起，占總起數(shù)的75%。

二是公共安全事故隱患點多量大。危險物品裝載運輸違法違規(guī)，農(nóng)用車輛違規(guī)載人，“兩客一?！睜I運車輛駕駛違章違法；油氣輸送管道違章占壓嚴重，并且不時被占壓單位或者施工單位挖破捅漏；居民用電用氣不符合安全要求，中小賓館飯店用氣用電不加防范，城鎮(zhèn)燃氣管道服役時間較長并且老化嚴重；公共場所電梯扶梯、大型游樂設施等特種設備帶病運行或者險情叢生；學校、醫(yī)院、賓館、景區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所危機四伏；危險物品生產(chǎn)儲存無視規(guī)劃要求、周邊安全防護距離不能保障，生產(chǎn)儲存管理過程也不落實危險物品安全管理規(guī)定；城市建筑垃圾堆場毗鄰廠礦重要設施和居民生活區(qū)，而且無限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火災、滑坡、設備傷害等較大事故、重大事故甚至特別重大事故接連發(fā)生。

三是基層安全不設防問題嚴重。油氣輸送管道安全保護、農(nóng)村建筑市場安全監(jiān)管、居民和群眾用電用氣安全管理、農(nóng)用車輛安全監(jiān)管、鄉(xiāng)村道路交通安全管理等缺少相應的法律法規(guī)規(guī)范；鄉(xiāng)村企業(yè)、公共設施從項目建設開工到生產(chǎn)管理，相關法律法規(guī)和規(guī)范標準的強制性安全要求形同虛設；“營改非”車輛和不具備安全技術要求的車輛長期上路并且業(yè)務繁忙；鄉(xiāng)村食品加工企業(yè)制冷設施、電氣設備等要害部位漏管失控；建材、家具、服裝、鞋帽等生產(chǎn)加工和經(jīng)營場所存在較多火災隱患；甚至有些群眾為賺錢非法生產(chǎn)、加工和存儲有毒有害物品、易燃易爆物品，致使重大甚至特別重大施工事故、工程質(zhì)量事故、交通事故、火災事故和爆炸事故時有發(fā)生。

四是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實。有些鄉(xiāng)村企業(yè)使用國家明令淘汰的落后工藝設備，甚至應當退役或者報廢的老舊設備，如熱浸鍍鋅使用立式煤氣發(fā)生爐和地下有限空間輸送煤氣、壓力鍋爐和“營改非”運輸車輛等；有些鄉(xiāng)村企業(yè)和公用設施建設時為了省錢，違反設計要求使用可燃易燃材料，建設初期已經(jīng)埋下事故隱患。

五是基層公共安全監(jiān)管不給力?；鶎哟嬖谥泻涂h（區(qū)）人員少、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無機構(gòu)、村（社區(qū)）無人管等問題，對轄區(qū)內(nèi)存在哪些單位及其安全狀況底數(shù)不清，對出現(xiàn)或者存在的危險危害因素和不安全問題也沒有能力解決；一些基層監(jiān)管執(zhí)法人員確實存在履職盡責不力、工作不負責任甚至失職瀆職問題。剖析近年來多起生產(chǎn)加工、儲存運輸和燃放煙花爆竹重大爆炸事故案例，不難看出基層有關部門監(jiān)管不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎無人管，所在村干部群眾根本無人反映，就連包廠駐廠監(jiān)管的領導干部和工作人員也置若罔聞、熟視無睹，導致基層安全監(jiān)管層層失守，致使非法違法生產(chǎn)加工煙花爆竹行為長期存在而且明目張膽。

六是公共安全行業(yè)監(jiān)管不盡責。在現(xiàn)行法律法規(guī)不完善的情況下，有的只負責監(jiān)管經(jīng)過批準或有許可證的單位而不查處無證開采、亂采濫挖等非法行為；有的只負責監(jiān)管規(guī)定參數(shù)以上或者登記在冊的特種設備，卻不監(jiān)管非法、自制、規(guī)定參數(shù)以下和沒有登記注冊的特種設備；有的只負責監(jiān)管規(guī)模以上或者城鎮(zhèn)建設項目，而不查處規(guī)模小和鄉(xiāng)村違法違規(guī)建設行為，致使應當依法查處的問題和非法違法行為得不到及時查處。需要檢測檢驗和培訓發(fā)證的，有些部門或者機構(gòu)爭著管；出現(xiàn)問題或者發(fā)生事故時，有關部門或者機構(gòu)互相推諉、誰都說不歸自己管。

七是非法違法行為仍相當普遍。基層安全監(jiān)管面臨執(zhí)法人員不足，工作任務繁重情況，對轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的存在的非法違法行為、冒險蠻干現(xiàn)象不能及時發(fā)現(xiàn)或者糾正；基層安全監(jiān)管執(zhí)法人員也存在業(yè)務水平不高，對非法違法行為和事故隱患辨別不清、不知如何處置和處理；有的基層工作人員還抱著“事不關己、高高掛起”和“多一事不如少一事”的心態(tài)，對待身邊的非法違法行為；有的基層監(jiān)管執(zhí)法人員甚至和不法分子相互勾連，結(jié)成利益同盟，要么以罰代管、罰而不管，要么睜一眼閉一眼，實際上在支持和縱容非法違法者冒險蠻干。

探究上述主要問題的原因，主要有七方面：一是公共安全領域歷史遺留問題較多。二是基層執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)普遍較低。三是相關公共安全法律法規(guī)亟待完善。四是各級有關部門基層安全監(jiān)管力量薄弱。五是基層干部群眾的安全認知嚴重滯后。六是基層安全監(jiān)管執(zhí)法缺乏機制和手段。七是基層安全監(jiān)管面臨不愿管不敢管局面。

公共安全管理的對策建議

一是加快完善公共安全法律法規(guī)。在進一步修訂交通運輸安全、危險物品安全、建設施工安全、特種設備安全、礦山安全、消防安全等相關公共安全和安全生產(chǎn)法律法規(guī)，建立和完善省轄市、縣（市）區(qū)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)公共安全監(jiān)管執(zhí)法機制的基礎上，盡快制定農(nóng)村建筑市場安全、農(nóng)村交通運輸安全、農(nóng)用車安全、居民群眾用電用氣安全、油氣輸送管道保護、公共場所特種設備和大型游樂設施安全、危險物品生產(chǎn)存儲安全、人員聚集場所消防安全等方面的法律法規(guī)和規(guī)章，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)公共安全監(jiān)管執(zhí)法職權(quán)，為保障基層公共安全提供可靠可行和有效的法律保證。

二是切實強化基層安全監(jiān)管執(zhí)法。將省轄市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門改組為安全監(jiān)察執(zhí)法局，建議國務院加大督查督辦力度，有力保障《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）和強化基層執(zhí)法相關措施和要求落到實處，確保包括中央編辦在內(nèi)的各級政府編制管理部門在調(diào)整和明確各市場監(jiān)管部門機構(gòu)、人員編制和職責“三定”方案時，減少中央和省級事權(quán)及人員編制，將監(jiān)管執(zhí)法職責和人員編制向基層傾斜，減少執(zhí)法層級，充實專業(yè)人員，切實加強基層執(zhí)法力量。進一步完善向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)委托簡易執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法內(nèi)容；依托社會治安防控體系，充分發(fā)揮技術防控作用，實現(xiàn)基層公共場所、公共設施、廠礦企業(yè)重點部位實時有效監(jiān)控，實現(xiàn)有情可測、有警即預、有險能除。

三是改進基層公共安全監(jiān)管的體制機制。借鑒山東、河南等省有關省轄市、縣（市、區(qū)）的成功做法，建立省轄市、縣（市、區(qū)）有關部門公共安全監(jiān)管執(zhí)法力量向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處派出派駐制度，以利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)等沒有執(zhí)法職權(quán)問題，并結(jié)合網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)監(jiān)管責任到人。建立縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處以及港口、開發(fā)區(qū)綜合執(zhí)法體制機制，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和港口、開發(fā)區(qū)對涉及交通運輸、危險物品、建設施工、特種設備、公用設施、農(nóng)用機械、公共場所和居民群眾用電用氣用水等公共安全領域?qū)嵭芯C合集中執(zhí)法，組成政府及其派出的綜合安全執(zhí)法機構(gòu)，根據(jù)職責要求和實際需要，對鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)村交通運輸、農(nóng)村建筑施工、公共公用設施和學校、醫(yī)院、網(wǎng)吧、娛樂場所等公共場所以及公共場所特種設備實施依法綜合治理。

四是切實發(fā)揮基層組織和群眾的監(jiān)督作用。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)安全綜合監(jiān)管機構(gòu)，借鑒北京市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、開發(fā)區(qū)聘用安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作人員的經(jīng)驗做法，招錄或者聘用專業(yè)人員，充實執(zhí)法隊伍，加強基層安全監(jiān)管執(zhí)法。建立村民委員會、居民委員會和社區(qū)工作委員會基層安全監(jiān)管協(xié)管員制度，確保每個村居（社區(qū)）配備至少一名專職或者兼職協(xié)管員，明確監(jiān)督檢查職責和任務，以利于及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時報告不安全問題和事故隱患。抓緊完善公共安全違法行為和事故隱患舉報獎勵制度，并大張旗鼓進行宣傳，動員和鼓勵群眾舉報公共安全和安全生產(chǎn)違法行為。

五是完善事故及事故隱患排查治理問責機制。綜合各類公共安全事故發(fā)生的直接原因，主要由于單位或者個人非法違法行為所造成。因此，依法追究事故責任的重點應當放在非法違法生產(chǎn)作業(yè)的單位或者個人上，對工作上確實失職瀆職、違法違紀并造成嚴重后果和影響的黨政機關工作人員，依法追究其事故責任。在事故隱患排查治理超前問責方面，由于沒有黨紀條規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的法律后果，問責重點應當放在對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其負責人、直接和主要責任人的依法處罰上，而對負有監(jiān)督檢查和重大事故隱患治理督辦的黨政機關工作人員，著重于組織處理和黨紀政紀問責，切實保障基層安全監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責后的自身安全。

六是切實加強公共安全宣傳教育和社會化服務。知法是守法的前提，應當由各級政府保障公共安全知識和應急技能的宣傳教育和培訓費用，依托各類媒體載體，經(jīng)常宣傳報道安全知識和應急措施；適時組織事故現(xiàn)場會和事故案例分析會，切實強化典型事故案例警示教育。依托“安全生產(chǎn)月”、“11·9”消防宣傳日、中小學生安全教育日、職工“安康杯”競賽等活動，廣泛宣傳安全知識和應急措施。教育部門應將公民安全常識和公共安全知識及防范措施納入中小學生教材，實現(xiàn)樹立以人為本、生命至上理念從娃娃抓起。車站、機場、碼頭、商場、市場、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和文化娛樂場所等公共場所務必將公共安全知識和事故或者險情應急措施突出重要位置進行展示，對公眾反復提醒、反復警示。充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、共青團、行業(yè)協(xié)會等社會組織和志愿者隊伍的作用，動員社會各界和廣大公眾參與、監(jiān)督和指導公共安全管理和事故預防；充分發(fā)揮各類媒體載體作用，大力宣傳安全法律法規(guī)和安全知識、自救互救知識。

七是切實重視城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設項目監(jiān)管。建設項目安全風險評估應當和其環(huán)境影響評價一樣納入項目前置審批，未經(jīng)過安全風險評估的建設項目不得立項，不得開工建設。依法加強對建設項目安全的監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察，礦山、金屬冶煉、涉爆粉塵生產(chǎn)加工和有毒有害、易燃易爆危險物品的生產(chǎn)、儲存等建設項目必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地規(guī)劃，必須經(jīng)過縣級以上人民政府及其有關部門的公共安全、職業(yè)危害防治、防火防爆安全審查和環(huán)境影響評價，必須納入建設項目依法實施監(jiān)督管理。特別是開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)，對招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等的項目工程，必須依法履行項目設立及其規(guī)劃，建設項目安全設施和相關條件的設計審查、施工監(jiān)管、竣工驗收等手續(xù)，嚴防在源頭上埋下公共安全事故隱患。