鄭旭

對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)法律顧問(wèn)、公職律師參加而未落實(shí)，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）已于近日正式公布。

根據(jù)《意見(jiàn)》要求，明年年底前，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部委、縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問(wèn)、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問(wèn)、公職律師，事業(yè)單位探索建立法律顧問(wèn)制度。

《民生周刊》記者了解到，律師根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同可以劃分為社會(huì)律師、公職律師和公司律師。而就公職律師制度而言，從概念提出到制度發(fā)展沿革，已在我國(guó)存在20余載。

有數(shù)據(jù)顯示，到2011年年末，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均開(kāi)展了公職律師試點(diǎn)工作，中國(guó)證監(jiān)會(huì)等13家中央單位公職律師試點(diǎn)工作開(kāi)展順利，截至2014年底，全國(guó)公職律師已達(dá)6800多人。

盡管法律顧問(wèn)、公職律師被譽(yù)為黨政機(jī)關(guān)的“法治高參”，但由于該制度此前一直處在摸索階段，黨委系統(tǒng)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)或公職律師在各地并不多見(jiàn)，故而上述《意見(jiàn)》甫一公布，即被視為又一份有利于黨內(nèi)法規(guī)體系完善的頂層設(shè)計(jì)。

此外，《意見(jiàn)》既提出普遍設(shè)立法律顧問(wèn)又明確分類(lèi)推行，根據(jù)實(shí)際需要采取聯(lián)合或單獨(dú)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，配備專(zhuān)職或兼職法律顧問(wèn)等靈活方式，不搞形式主義，避免資源浪費(fèi)。

而對(duì)于這份頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)后所能發(fā)揮的積極作用，有專(zhuān)家指出，普遍推行法律顧問(wèn)、公職律師制度，不僅有利于監(jiān)督和制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用，預(yù)防和杜絕各類(lèi)違法違規(guī)行為的發(fā)生，還將有利于不斷革除體制機(jī)制弊端，更好地把各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理和社會(huì)治理的效能，提高制度執(zhí)行的能力和水平。

漠視“法治高參”意見(jiàn)將被追責(zé)

正如前文所述，公職律師制度實(shí)際上在我國(guó)由來(lái)已久。

1993年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》明確規(guī)定：“通過(guò)試點(diǎn)，逐步在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部建立為各級(jí)政府及行政部門(mén)提供法律服務(wù)的律師隊(duì)伍，擔(dān)任法律顧問(wèn)，代理行政訴訟，維護(hù)政府和行政部門(mén)的合法權(quán)益。”隨后的1994年8月，司法部在全國(guó)司法廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上首次提出“公職律師”的概念，并要求在有條件的地方試行公職律師制度。

改革催生了公職律師這一概念后不久，1995年，上海浦東新區(qū)率先開(kāi)展公職律師試點(diǎn)，此后，北京、南京等地陸續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)工作。

在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2002年，司法部公布《關(guān)于開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》），對(duì)公職律師的申請(qǐng)與審批、權(quán)利與義務(wù)以及管理歸屬等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。

現(xiàn)在看來(lái)，《試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在設(shè)計(jì)上是否能讓公職律師保持其獨(dú)立性，還是業(yè)內(nèi)談及的熱點(diǎn)話(huà)題。

《試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“公職律師由所在單位管理，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”這也就是說(shuō)，公職律師的公職身份決定同其他公職人員一樣，錄用或任命、業(yè)務(wù)考評(píng)、晉職、報(bào)酬和福利待遇等受所在單位管理，同所在單位具有行政隸屬關(guān)系。

于是就有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種管理模式導(dǎo)致公職律師在提供合理的法律意見(jiàn)時(shí)容易受所屬單位或領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，同理，所提供的法律意見(jiàn)常常被冷落甚至被漠視。

最為關(guān)鍵的是，“之前沒(méi)有剛性文件去約束黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取而不聽(tīng)取的‘任性之舉，或者聽(tīng)取了又沒(méi)有采納而造成重大損失后該如何追責(zé)。”

此次兩辦印發(fā)的《意見(jiàn)》明確，黨政機(jī)關(guān)討論、決定重大事項(xiàng)之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)；起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)法律顧問(wèn)、公職律師參加，或者聽(tīng)取其法律意見(jiàn)；依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取的事項(xiàng)，或者法律顧問(wèn)、公職律師認(rèn)為不合法不合規(guī)的事項(xiàng)，不得提交討論、作出決定。

《意見(jiàn)》同時(shí)明確，對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)法律顧問(wèn)、公職律師參加而未落實(shí)，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

對(duì)于上述制度設(shè)計(jì)，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在受訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，將“有助于推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真對(duì)待法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，積極采納其合理意見(jiàn)，也能夠調(diào)動(dòng)法律顧問(wèn)的積極性，發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)提出合格的法律意見(jiàn)”。

明確履職職責(zé)杜絕形式主義

梳理此次《意見(jiàn)》全文，不難發(fā)現(xiàn)，《意見(jiàn)》對(duì)黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)的履職職責(zé)作出了明確規(guī)定：即為重大決策、重大行政行為提供法律意見(jiàn)；為處置涉法涉訴案件、信訪(fǎng)案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)，以及參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項(xiàng)目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書(shū)或者以黨政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同等六項(xiàng)責(zé)任。

對(duì)此姜明安指出，以前對(duì)法律顧問(wèn)的職責(zé)，各地規(guī)定不盡相同，有的地方不明確，影響其職能的發(fā)揮?，F(xiàn)在中央要求縣以上黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問(wèn)，需要投入大量的人力物力財(cái)力，就必須統(tǒng)一明確法律顧問(wèn)的職責(zé)，防止形式主義。

除此之外，《意見(jiàn)》就什么樣的人才有資格擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)、公職律師也提出了明確的要求。

《意見(jiàn)》明確，黨政機(jī)關(guān)的法律顧問(wèn)，以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專(zhuān)家和律師參加。目前已經(jīng)在黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任法律顧問(wèn)但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問(wèn)職責(zé)。但在國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施后，此類(lèi)人員應(yīng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格。

外聘的法律顧問(wèn)，需具有良好職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感，在所從事的領(lǐng)域是具有一定影響和經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專(zhuān)家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)的律師，而且要未受過(guò)刑事處罰，未被司法行政部門(mén)處罰過(guò)，也不能被律協(xié)處分過(guò)。

針對(duì)這樣的要求，在專(zhuān)家看來(lái)“是很有必要的”。

中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂紅兵認(rèn)為，政府法律事務(wù)頭緒眾多、事務(wù)繁雜、涉及面廣、時(shí)間緊急，新事項(xiàng)層出不窮、老問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，其復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性、艱難性，均對(duì)法律顧問(wèn)在政治素質(zhì)及專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)上提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求。

亦有學(xué)者指出，黨政機(jī)關(guān)的決策、出臺(tái)的政策，往往牽涉面廣，有的與廣大老百姓切身利益密切相關(guān)，有的涉及一個(gè)地區(qū)未來(lái)的發(fā)展方向，有的可能影響到社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)施存在較高的風(fēng)險(xiǎn)，需要專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的高水準(zhǔn)法律人才匹配把關(guān)。

“法治高參”沒(méi)有權(quán)利上的特殊化

《民生周刊》記者注意到，按照《意見(jiàn)》要求，外聘法律顧問(wèn)應(yīng)通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式遴選，工作期間不得泄露國(guó)家秘密等，也不得利用其在工作期間獲得的非公開(kāi)信息或便利條件牟利，不得以法律顧問(wèn)的身份從事商業(yè)活動(dòng)以及與法律顧問(wèn)職責(zé)無(wú)關(guān)的活動(dòng)。黨政機(jī)關(guān)可以設(shè)立公職律師，其本身不但要求是公職人員，而且要獲得公職律師資格。

“如此規(guī)定是維護(hù)國(guó)家利益、公共利益的需要，避免以權(quán)謀私?！苯靼矎?qiáng)調(diào)，“法律顧問(wèn)、公職律師沒(méi)有權(quán)利上的特殊化?！?/p>

姜明安的分析也被其他專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)同。

有評(píng)論認(rèn)為，《意見(jiàn)》的出臺(tái)實(shí)施對(duì)律師也提出了更高的要求。黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)的履職行為帶有一定的“公務(wù)性”，應(yīng)當(dāng)按照公職人員的標(biāo)準(zhǔn)，做遵守法律、恪守道德的模范，兩袖清風(fēng)，清正廉潔，不謀私利，保守秘密，守住底線(xiàn)，不逾紅線(xiàn)。做到廉政且勤政，不僅招之能來(lái)、來(lái)之能戰(zhàn)，而且主動(dòng)行為，既為政府法律風(fēng)險(xiǎn)防范保駕護(hù)航，也為政府依法科學(xué)決策建言獻(xiàn)策。

需要提及的是，過(guò)去，一些地方黨政機(jī)關(guān)存在免費(fèi)使用法律顧問(wèn)或象征性付費(fèi)的情況。為此，《意見(jiàn)》也明確，黨政機(jī)關(guān)要將法律顧問(wèn)、公職律師經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，采取政府購(gòu)買(mǎi)或者財(cái)政補(bǔ)貼的方式，根據(jù)工作量和工作績(jī)效合理確定外聘法律顧問(wèn)報(bào)酬。

有觀點(diǎn)指出，法律顧問(wèn)的報(bào)酬不可能按照市場(chǎng)價(jià)格付費(fèi)，但其付出也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的報(bào)酬，通過(guò)列入財(cái)政預(yù)算保障，根據(jù)工作量和績(jī)效確定報(bào)酬，有助于推動(dòng)法律顧問(wèn)制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、黨政機(jī)關(guān)獲得更加優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授王旭就曾撰文指出，作為依法治國(guó)的一支重要力量，律師群體有責(zé)任通過(guò)普遍的法律服務(wù)，使國(guó)家與社會(huì)建立起統(tǒng)一的法律價(jià)值體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系和糾紛解決體系，從而實(shí)現(xiàn)法治的理想。

“律師職業(yè)功能的重塑與再挖掘，必然會(huì)提升法治建設(shè)的績(jī)效，充分釋放出人才的紅利，進(jìn)而為中國(guó)法治創(chuàng)造新的前景與活力?！蓖跣裾f(shuō)。