錢琳

摘要：寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)法治環(huán)境的建設對于試驗區(qū)的發(fā)展意義重大。在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，寧夏的法治環(huán)境建設仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。因此，需要從加強地方立法、推進依法行政、完善爭端解決機制等方面努力營造公開、公平、公正、可預期的法治環(huán)境，為寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的建設提供堅強有力的法治保障。

關鍵詞：內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)；法治環(huán)境；法治保障

中圖分類號：D902文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）03-0076-05

2012年9月10日，國務院批準在寧夏設立內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)，旨在發(fā)揮寧夏的民族特點和優(yōu)勢，將寧夏打造成中國向西開放的戰(zhàn)略高地。2013年9月，習近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時首次提出了共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”的戰(zhàn)略倡議。隨后，2013年10月，習近平主席訪問東盟國家時提出要實現(xiàn)“21世紀海上絲綢之路”這個戰(zhàn)略構想。2015年3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱為《愿景與行動》），宣告“一帶一路”進入了全面推進階段。在《愿景與行動》中，明確了寧夏參與“一帶一路”的戰(zhàn)略定位。因此，寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)應當抓住“一帶一路”戰(zhàn)略這個重大機遇，不斷推進寧夏法治環(huán)境建設，提高寧夏對外開放的競爭力。

一、寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)法治環(huán)境建設現(xiàn)狀

法治環(huán)境是指全社會主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環(huán)境。[1]完善的法治環(huán)境對生產(chǎn)力的發(fā)展起著保障、促進、規(guī)范的作用，是社會軟實力的重要組成部分和社會文明的標志。

（一）明確寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的定位，積極對接“一帶一路”的國家重大戰(zhàn)略部署

《寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)出臺，對于寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的指導思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標等作出了明確規(guī)定。在我國提出“一帶一路”戰(zhàn)略后，為抓住“一帶一路”的戰(zhàn)略機遇，2015年6月，寧夏回族自治區(qū)第十一屆人民代表大會第四次會議審議通過了《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，7月27日，中共寧夏回族自治區(qū)第十一屆委員會第六次全體會議通過了《關于融入“一帶一路”加快開放寧夏建設的意見》，這是推動內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設以及將寧夏建成絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略支點和中阿國際合作橋頭堡的重要綱領性文件。此外還出臺了多項優(yōu)惠政策，包括《銀川綜合保稅區(qū)優(yōu)惠政策》《寧夏回族自治區(qū)招商引資優(yōu)惠政策》以及《寧夏回族自治區(qū)“飛地工業(yè)園”發(fā)展優(yōu)惠政策》等。

（二）放寬市場準入條件，簡化審批手續(xù)

寧夏出臺了多項措施簡化審批手續(xù)，大幅精簡行政審批事項。2014年寧夏銀川市行政審批服務局成立后，將市發(fā)展和改革委員會、環(huán)保局、民政局等26個部門的153項審批事項進行集中審批、集中辦理，實行一站式審批。[2]

（三）以中阿博覽會為平臺，加強同阿拉伯國家之間的交流與合作

《愿景與行動》中指出要在“一帶一路”建設中充分發(fā)揮中阿博覽會等平臺的建設作用，與“一帶一路”沿線國家之間增進理解、凝聚共識、深化合作。在不斷升溫的中阿合作大背景下，很多以阿拉伯國家為研究對象的研究機構應運而生。此前，寧夏黨校成立了中阿合作戰(zhàn)略研究中心，寧夏社科院恢復了中東伊斯蘭國家研究所，寧夏大學中國阿拉伯研究院也已正式成立，以期為不斷深化中阿合作，將寧夏打造“一帶一路”的戰(zhàn)略支點提供更多智力支持。

二、寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)對外開放法治環(huán)境建設面臨的挑戰(zhàn)

從目前試驗區(qū)建設進展而言，試驗區(qū)建設與法治環(huán)境建設不同步，法治環(huán)境建設相對滯后，這勢必會影響試驗區(qū)的長遠發(fā)展。

（一）從立法方面來看，先行先試未能得到有效發(fā)揮

寧夏作為我國第一個內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)，缺少可以借鑒的經(jīng)驗。因此，很多領域都需要寧夏勇于創(chuàng)新，勇于先行先試，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。習近平總書記曾強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。因此，這就要求我們應當妥善處理改革創(chuàng)新與法治之間的關系，我們必須要在法治的軌道上進行創(chuàng)新，在法治的軌道上推進改革。盡管目前國務院允許寧夏先行先試，但是因為沒有全國人大常委會的授權，這就使得一些先行先試無法突破現(xiàn)有法律的規(guī)定，只能通過立法建議的方式建議全國人大常委會修改相關法律，創(chuàng)新效果不理想。

（二）行政法治建設淺層化，服務意識不強

盡管寧夏采取了多項措施清理審批事項，但目前在行政審批改革中仍存在一些不足。例如審批權限設置不合理，事權分散；精簡行政審批事項不規(guī)范，存在明減實不減的情況；監(jiān)管不到位，存在重審批、輕監(jiān)管的問題；等等。并且在實踐中，還存在部分領導干部和工作人員缺少法治思維，服務意識不強的現(xiàn)象，這都必將影響我區(qū)法治環(huán)境的建設。

（三）人才培養(yǎng)與儲備無法滿足內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設的需要

過去我國對域外法律制度的研究多數(shù)以歐美等發(fā)達國家為主，對于絲綢之路沿線的絕大多數(shù)發(fā)展中國家的研究非常少，并且也不夠深入，盡管寧夏目前已經(jīng)成立了以一些阿拉伯國家為研究對象的研究機構，但仍缺乏對于絲綢之路沿線國家尤其是阿拉伯國家的實地考察與深入研究，沒有辦法滿足內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設以及參與絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的需要。

（四）爭端解決機制不夠完善

今后，隨著寧夏對外開放步伐的加大，與絲綢之路沿線國家與地區(qū)，尤其是阿拉伯國家之間的交往與合作會越來越多，因此，經(jīng)貿(mào)爭端也會越來越多。爭端解決機制對于合作各方而言，既能保護其享有的合法利益不受損害，又能督促其切實履行義務。如果沒有爭端解決機制，就無法保護各方依照合作協(xié)議應當享有的合法利益，無法有效地解決彼此間的經(jīng)貿(mào)爭端，這勢必會使得合作協(xié)議成為一紙空文，失去其存在的意義。

實踐中，國際商事主體之間的經(jīng)貿(mào)爭端多發(fā)生在貿(mào)易以及投資等領域，其爭端可以通過訴訟的方式或者協(xié)商、調(diào)解、仲裁等替代爭議解決方式來解決。相比較而言，仲裁方式比其他爭端解決方式更加受到商人團體的歡迎。這是因為仲裁方式有其自身的優(yōu)點，例如，仲裁程序靈活便捷，可以迅速高效地解決當事人之間的爭端；仲裁一般不公開，具有保密性；等等。目前在阿拉伯國家和地區(qū)的仲裁機構包括阿拉伯國際仲裁協(xié)會、阿拉伯海灣國家合作委員會國家商事仲裁中心、迪拜國際仲裁中心等。我國目前較為著名的國際商事仲裁機構包括中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會、上海國際仲裁中心、中國海事仲裁委員會等。這些國際商事仲裁機構在國際商事爭端解決中發(fā)揮著重要作用。

近年來，寧夏在爭端解決機制問題上也取得了顯著進步。以仲裁為例，銀川市仲裁委通過堅持重大疑難案件討論制度、對裁決文書實行分級審核等方式不斷創(chuàng)新工作機制，提高案件質(zhì)量，但與內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的建設以及“一帶一路”戰(zhàn)略的要求仍存在一定差距。一是案件處理時間過長，《銀川仲裁委員會仲裁規(guī)則》規(guī)定仲裁裁決應當在仲裁庭組庭之日起4個月內(nèi)作出。小額爭議適用簡易程序，時限為3個月，涉外仲裁為8個月?！渡虾Ｗ再Q(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》縮減了小額爭議的流程，按照簡易程序只需45天，提高了自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)糾紛案件的解決效率。二是在仲裁員隊伍建設方面，與發(fā)達地區(qū)的仲裁機構以及寧夏對外開放的要求仍有一定差距。目前，銀川市仲裁委共有仲裁員110人，其中從事法學研究的仲裁員有17人，律師60人，其他行業(yè)人員33人。仲裁員的國際化程度較低，涉外仲裁案件數(shù)量不多，影響力不大。而上海國際仲裁中心目前共有696名仲裁員，其中外籍仲裁員及港澳臺地區(qū)仲裁員為255名，分別來自54個國家和地區(qū)，仲裁員的國際化程度位居全國仲裁機構之首。[3]

（五）寧夏企業(yè)“走出去”會面臨的法律風險

根據(jù)商務部的統(tǒng)計，我國2015年對外直接投資快速增長。寧夏也在借力“一帶一路”戰(zhàn)略，積極同國際接軌，通過政策扶持、資金鼓勵等方式支持企業(yè)走出去。截至目前，銀川iBi育成中心已經(jīng)支持30多家入駐企業(yè)走出國門開展業(yè)務。

“一帶一路”建設將對外投資作為互聯(lián)互通實現(xiàn)的重要一環(huán)，但是由于絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家在經(jīng)濟、政治、文化、法律都與我國有很大的差別，因此企業(yè)積極走出去的同時，也面臨著諸多法律風險。這就要求這些進行海外投資的企業(yè)必須了解并嚴格遵守東道國的法律規(guī)定。首先，企業(yè)對外投資時要考慮所在國對于外國投資者在投資領域、投資比例等方面的限制。例如，阿聯(lián)酋現(xiàn)行法律規(guī)定在阿聯(lián)酋境內(nèi)非自由貿(mào)易區(qū)設立的公司，本國資本在公司中不得低于51%，但在相關部長與部門協(xié)商并報請內(nèi)閣批準后，可做例外處理。[4]其次，我國企業(yè)對外投資時還應考慮所在國的勞動法的相關規(guī)定。有的國家勞動法會對當?shù)毓と嗽谟霉た倲?shù)中所占的比重作出規(guī)定。例如，為提高本國就業(yè)率，沙特政府于2011年9月開始實行“沙特化”分級制度，要求所有在沙特經(jīng)營的企業(yè)根據(jù)所處行業(yè)及企業(yè)規(guī)模不同，必須雇傭一定比例的沙特籍員工。對于實現(xiàn)沙特化比率的企業(yè)，將給予一系列的激勵政策，未達到的企業(yè)則不能享受激勵政策，甚至還將面臨一系列懲罰措施。[5]除了上述法律風險外，企業(yè)對外投資和開展經(jīng)貿(mào)合作還有可能會面臨諸如環(huán)保、貿(mào)易壁壘，關稅及其管理，通關程序，技術壁壘等風險。

三、寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的法治環(huán)境建設

《中共中央、國務院關于構建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）指出要適應對外開放不斷深化形勢，完善涉外法律法規(guī)體系，重大開放舉措要于法有據(jù)，營造規(guī)范的法治環(huán)境。因此，寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)法治環(huán)境建設應當從以下幾個方面著手。

（一）進一步完善對外開放的立法，不斷優(yōu)化投資環(huán)境

要發(fā)揮法治的引領和推動作用，必須立法先行，加快形成高標準的貿(mào)易投資規(guī)則體系。完備的貿(mào)易投資法律體系可以保持政策的規(guī)范性、連續(xù)性、穩(wěn)定性、科學性，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供法律保障。

1通過地方立法來確立寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的基本管理制度和管理模式，形成有效監(jiān)管。這對于完善試驗區(qū)的法治環(huán)境、堅定投資者的信心、提升試驗區(qū)發(fā)展的軟環(huán)境和競爭力方面意義作用重大。根據(jù)商務部公布的國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價結果，天津開發(fā)區(qū)已經(jīng)取得了“十五連冠”。這項成績的取得與其完善的法治環(huán)境密不可分。天津開發(fā)區(qū)在建立之初就通過了《天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理條例》《天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)勞動管理規(guī)定》等多部地方性法規(guī)，構建起天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)地方管理的法制框架。其完善的法治環(huán)境不僅吸引了眾多外商來天津投資，同時還為天津開發(fā)區(qū)的長遠發(fā)展提供了重要的制度保障。

2寧夏應當以保護產(chǎn)權、維護契約、統(tǒng)一市場、公平競爭為導向，通過立法進一步優(yōu)化投資環(huán)境。例如，將優(yōu)惠政策上升為地方性法規(guī)或規(guī)章，通過法制化、規(guī)范化的優(yōu)惠措施加強對外商投資導向的引導，使得外商投資的產(chǎn)業(yè)符合寧夏產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要。政策相對于法雖然更為靈活和簡便，但是缺乏法的長期穩(wěn)定性和嚴密性，優(yōu)惠政策法律化后可以消除投資商的顧慮，從而較好規(guī)劃資金技術人才等投資。

3為寧夏企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實施提供法治保障。2015年12月28日，中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所發(fā)布了“2015年度中國海外投資國家風險評級”。其中，35個被納入風險評級的“一帶一路”沿線國家中，低風險評級國家僅有新加坡，高風險評級國家有6個，其余的28個國家均為中等風險國家。[6]因此，政府應當出臺規(guī)定，積極引導各類所有制企業(yè)有序地到境外投資。我國目前還沒有一部與國際慣例接軌的《境外企業(yè)投資法》，對于我國企業(yè)對外投資的形式、審批程序、爭議解決等問題還缺乏明晰的系統(tǒng)性的規(guī)定。2014年商務部出臺《境外投資管理辦法》采用“備案為主、核準為輔”的管理模式，簡化了對我國企業(yè)境外投資的審批程序，體現(xiàn)了鼓勵我國企業(yè)走出去的政策導向。但與發(fā)達國家相比，還是有一定的差距。例如，日本政府出臺了《新成長戰(zhàn)略》等一系列的法律政策，各相關省廳也出臺了本部門的鼓勵政策。日本已經(jīng)形成了具有系統(tǒng)性的從中央到地方鼓勵企業(yè)海外投資的制度安排和政策體系。

因此，在內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設中，立法機關應根據(jù)對外開放新形勢的需要，通過完備的法規(guī)及政策安排來保障和促進寧夏對外直接投資的實施。一方面，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要以及對外開放的目標選擇，制定海外投資的基本戰(zhàn)略，使得海外投資有章可循、有法可依。另一方面，應制定促進和保障對外直接投資的相關立法，鼓勵寧夏企業(yè)“走出去”的各項優(yōu)惠政策、激勵措施、產(chǎn)業(yè)政策導向等，盡量創(chuàng)造有利于企業(yè)走出去的環(huán)境和條件。

（二）推進依法行政，創(chuàng)建良好的投資法治環(huán)境

寧夏應當進一步開展行政審批制度的改革，簡化審批手續(xù)?？梢钥紤]建立負面清單管理模式。負面清單管理在外資準入方面更加透明，可以簡化對外資進入的審批管理。這種模式既適應了國際發(fā)展趨勢的需要，又與我國正在推進的行政審批制度改革的方向一致。

（三）進一步完善多元化的國際商事爭端解決機制

寧夏應當進一步完善多元化的國際商事爭端解決機制，尤其是以仲裁為主的ADR程序。ADR，即替代性糾紛解決方式。

1應進一步拓展仲裁機構的受案范圍。例如，武漢仲裁委加強與相關主管部門和行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系，先后組建了工商系統(tǒng)、保險合同、知識產(chǎn)權、交通事故等11個仲裁調(diào)解中心。而寧夏的仲裁機構目前受理的案件類型主要是各類合同糾紛，受理案件的范圍過于狹窄。因此，仲裁機構應當順應仲裁制度發(fā)展的潮流，結合今后經(jīng)濟社會發(fā)展的需要以及對外經(jīng)貿(mào)合作的重點領域，設置專業(yè)性的仲裁機構，進一步拓寬受案范圍。進一步探索例如仲裁確認、仲裁斡旋、談判等多元化的糾紛處理手段，進一步提高仲裁案件的快速結案率、和解調(diào)解率以及自動履行率。

2進一步提升仲裁等爭端解決機構以及法律服務機構的國際化程度。仲裁機構可以聘請國內(nèi)外的法律或各專業(yè)領域的專家作為仲裁機構的仲裁員，給爭端雙方提供更多的選擇。還可以考慮修改仲裁機構的仲裁規(guī)則，在仲裁語言中增加英語和阿拉伯語，為外國當事人提供便利，以提升仲裁機構的國際化水平。例如，珠海仲裁委在其《仲裁規(guī)則》中明確了國際仲裁院的職能、受案范圍和仲裁語言，規(guī)定當事人可以約定中文、英文或葡文為仲裁語言。當事人未約定的，以中文為仲裁語言。

3探索網(wǎng)上爭端解決機制。電子商務在線非訴訟糾紛解決（簡稱ODR）是指利用互聯(lián)網(wǎng)進行爭議解決方式的總稱，就是將傳統(tǒng)的替代性糾紛解決機制與互聯(lián)網(wǎng)技術聯(lián)系起來，依托互聯(lián)網(wǎng)來解決糾紛，包括在線仲裁、在線調(diào)解和在線和解等方式，具有快速便利、費用低廉等優(yōu)點?；ヂ?lián)網(wǎng)爭端解決模式應當是未來的一個發(fā)展趨勢，寧夏仲裁機構可以學習借鑒廣州仲裁委的做法，積極嘗試網(wǎng)上調(diào)解、網(wǎng)上仲裁，為當事人提供高效便捷的爭端解決服務。除了不斷完善商事仲裁制度外，還可以設立中阿商事調(diào)解中心、法律服務中心等，為國際商事主體提供更為多樣化的爭端解決機制，提供更便捷更高效的爭端解決服務。

（四）加強與絲綢之路經(jīng)濟帶各國之間的相互交流與合作

[JP2]1加強與絲綢之路經(jīng)濟帶各國之間的法律交流與合作。中國法學會提出了法律外交的新方略。一方面，要加強絲綢之路經(jīng)濟帶各國間的法律交流與合作。目前中國法學會已經(jīng)發(fā)起了“中國—亞歐法律合作論壇”，以論壇為平臺，面向亞歐國家進行區(qū)域法律交流與合作。寧夏則可以依托中阿博覽會這個國家級、國際性的綜合平臺，成立中阿法律合作論壇，加強與阿拉伯國家和地區(qū)的法律交流與合作。另一方面，以絲綢之路經(jīng)濟帶區(qū)域經(jīng)濟合作重點領域為依托，加強相關專業(yè)人才的培養(yǎng)，尤其要加強對熟知中亞、西亞等絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家法律專業(yè)人才的培養(yǎng)。例如，可以加強寧夏高校與阿拉伯國家高校之間的合作與交流，互派留學生或者派遣教師、研究人員訪學。[JP]

2建立完備的法律服務體系。應當充分發(fā)揮中介機構的作用，培育一批國際化的法律服務、資產(chǎn)評估等中介機構。完備的法律服務體系是法治社會的必備要素。涉外法律服務可以維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益。2015年6月，寧夏首家從事涉外法律服務的機構——銀川市涉外法律服務中心正式成立，中心的主要業(yè)務包括為外籍人士以及外資企業(yè)提供政策、法律咨詢等涉外法律服務。但是，寧夏涉外法律服務起步較晚，與發(fā)達地區(qū)相比在涉外法律服務人才隊伍建設、服務水平方面仍存在較大差距。因此，今后應當進一步提升涉外服務的水平。一是加強涉外法治人才的培養(yǎng)。寧夏現(xiàn)有的執(zhí)業(yè)律師中，符合黨的十八屆四中全會所要求的通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務的人才極為稀缺。因此，要盡快啟動涉外法律服務人才培養(yǎng)，選撥優(yōu)秀的涉外律師到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行培訓。二是政府應當加強對涉外律師事務所發(fā)展的支持。寧夏目前從事涉外業(yè)務的律師事務所規(guī)?；⑵放苹潭容^低，從事的業(yè)務范圍較窄，服務水平總體落后于內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)發(fā)展的需求，應當加大對從事涉外法律服務的律師事務所的政策和資金支持，鼓勵從事涉外業(yè)務的律師事務所不斷提升服務水平，拓展業(yè)務范圍，從傳統(tǒng)的買賣合同、勞資爭議解決等向股權并購、境外發(fā)債等高端業(yè)務發(fā)展。

良好的法治環(huán)境，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的條件，也是一種寶貴的軟實力。法治環(huán)境的優(yōu)劣決定著寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的發(fā)展高度，也決定著它能走多遠。因此，只有努力營造公開、公平、公正、可預期的法治環(huán)境，才能為寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的建設提供堅強有力的法治保障。

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Abstract：

The construction of the rule of law environment in the inland open economic zone in Ningxia is of great significance to the development of the experimental areaIn the background of “The Belt and Road” strategy，the construction of the rule of law environment in our region still faces many challenges，therefore，it is needed to strengthen local legislation，promote the administration according to law，perfect the dispute settlement mechanism so as to create an open，fair and predictable legal environment，provide a strong legal guarantee for the construction of Ningxia inland open economy test area

Key words：

inland open economy experimental area；the rule of law environment；guarantee by the rule of law

責任編輯：孟筱