陶鴻宇

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

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基于多中心治理視角下的農(nóng)村公共物品維護(hù)機(jī)制研究
——以甘肅省白銀市強(qiáng)灣鄉(xiāng)為例

陶鴻宇

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

［摘 要］隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的迅速發(fā)展，原來(lái)單中心的治理模式向多中心的治理模式轉(zhuǎn)變，公共物品作為實(shí)現(xiàn)政府職能的工具亦相應(yīng)的由政府單獨(dú)供給向多中心供給轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與維護(hù)是統(tǒng)籌我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)中面臨的重大問(wèn)題。據(jù)此，本文擬以基于多中心治理的視角論證農(nóng)村公共物品維護(hù)機(jī)制，探討如何在新機(jī)制運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共資源的最優(yōu)配置及鄉(xiāng)村治理的“最優(yōu)模式”。

［關(guān)鍵詞］多中心治理；農(nóng)村公共物品；維護(hù)機(jī)制

農(nóng)村作為資源相對(duì)分散化的經(jīng)濟(jì)體系，始終是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的基石。而農(nóng)村的公共物品又是影響農(nóng)村空間屬性最基礎(chǔ)、最直接的要素。從農(nóng)村的形成到現(xiàn)代農(nóng)村功能的拓展，農(nóng)村公共物品起著先導(dǎo)作用。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村公共物品的供給及治理問(wèn)題也日益凸顯出來(lái)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的包辦機(jī)制并未帶給人們高質(zhì)量的農(nóng)村生活。于是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式面臨挑戰(zhàn)，公共物品的多中心治理模式逐漸取代傳統(tǒng)的單中心治理，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

1　農(nóng)村公共物品現(xiàn)狀的研究分析

本文以甘肅省白銀市強(qiáng)灣鄉(xiāng)為例，研究分析農(nóng)村公共物品的現(xiàn)狀。強(qiáng)灣鄉(xiāng)地處白銀市區(qū)南部14千米處，南起水川鎮(zhèn)，東與四龍鎮(zhèn)接壤，西北與皋蘭縣、王峴鄉(xiāng)相連，山巒起伏，溝壑縱橫，平均海拔1 700多米，區(qū)域面積248平方千米。境內(nèi)現(xiàn)轄聶家窯、白崖子、強(qiáng)灣、麥地溝、西溝、川口、月亮灣7個(gè)行政村，44個(gè)村民小組，2 740戶(hù)，10 630人，共有勞動(dòng)力5 094人，耕地面積1 908.6公頃，旱地1 062.1公頃，自然條件比較惡劣，加上自然災(zāi)害頻發(fā)等因素，人民群眾一直未能從根本上脫貧致富，是白銀區(qū)較貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.1強(qiáng)灣鄉(xiāng)公共物品的使用現(xiàn)狀

1.1.1水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

強(qiáng)灣鄉(xiāng)共建成小型水利工程7處，建有大小泵站18座，安裝機(jī)電設(shè)備26臺(tái)套，裝機(jī)容量1 770千瓦，配套供水干渠4條長(zhǎng)39千米，支渠29條長(zhǎng)46.9千米，斗渠133條長(zhǎng)89.42千米，田間斗農(nóng)渠383條長(zhǎng)103千米，形成了以小型水利工程為主的農(nóng)田灌溉模式。發(fā)展有效灌溉面積833.3公頃，發(fā)展常規(guī)節(jié)水面積600公頃。截至2015年底，建成農(nóng)村飲水安全工程5處，解決了0.88萬(wàn)人的飲水困難和飲水不安全問(wèn)題，全鄉(xiāng)飲水條件得到了較大改善。

2016年對(duì)全鄉(xiāng)現(xiàn)有的溫井子、苦水庫(kù)2座小二型水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，保證了水庫(kù)的安全正常運(yùn)行和提高了攔洪蓄洪防災(zāi)能力，工程共完成資金483萬(wàn)元。實(shí)施了砂川支渠二泵站更新改造續(xù)建項(xiàng)目。該項(xiàng)目與今年3月底基本完成，主要新建泵站1座，安裝機(jī)電設(shè)備4臺(tái)套，安裝電氣盤(pán)柜4面，架設(shè)高壓線(xiàn)路800米，完成資金120萬(wàn)元；完成了強(qiáng)灣村曾家灣節(jié)水示范項(xiàng)目，鋪設(shè)輸水管道600米，襯砌渠道3 000米，發(fā)展常規(guī)節(jié)水面積26.6公頃，工程共完成投資15萬(wàn)元；實(shí)施了小水工程建設(shè)。2014-2016年共爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和扶貧項(xiàng)目資金65萬(wàn)元，在砂川支渠、麥地溝支渠、川口等村社修建小水工程4處，共更新機(jī)電設(shè)備4臺(tái)套，啟動(dòng)柜5臺(tái)，襯砌渠道8千米。在西溝羅家溝實(shí)施水保項(xiàng)目1處，完成封山育林5千米。同時(shí)在砂川支渠一泵站新建管理房1座，更新機(jī)電設(shè)備2臺(tái)套，更新電氣盤(pán)柜3面；完成了麥地溝村飲水安全工程建設(shè)，新建取水泵站2座，安裝機(jī)電設(shè)備2臺(tái)套，修建閘閥井10座，鋪設(shè)配水管網(wǎng)12.66千米，解決了3個(gè)社210戶(hù)550人的飲水困難和飲水不安全問(wèn)題。成績(jī)是令人欣喜的，但盡管如此，全鄉(xiāng)農(nóng)田水利特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)仍較為滯后，部分村的涵閘、泵站等水利管護(hù)缺失，不少設(shè)施基本處于癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致“旱不能澆，澇不能排”。

1.1.2鄉(xiāng)村道路建設(shè)情況

強(qiáng)灣鄉(xiāng)道路狹窄多灣，崎嶇不平，一遇洪水，道路難行，“晴天一路土，雨天一身泥”，給群眾的生產(chǎn)和生活帶來(lái)諸多不便。鄉(xiāng)政府分別對(duì)川口村至西溝三道峴子10千米；白金公路至聶家窯10千米；強(qiáng)灣至麥地溝10千米；白金公路至曾家岔10千米鄉(xiāng)村道路進(jìn)行維修、砂化。硬化強(qiáng)灣村至中心小學(xué)—中學(xué)—鄉(xiāng)政府，白金公路至農(nóng)建隊(duì)鄉(xiāng)村道路5千米，同時(shí)修建護(hù)坡、排水等配套設(shè)施，建成三級(jí)鄉(xiāng)村公路。該項(xiàng)目總投資180萬(wàn)元。鄉(xiāng)、村自籌20萬(wàn)元，申請(qǐng)國(guó)家投資160萬(wàn)元。其中:路基土石方開(kāi)挖夯填工程總需費(fèi)用15.48萬(wàn)元；鋪?lái)庞不访婵傂栀M(fèi)用70萬(wàn)元；修建護(hù)坡、排水等輔助設(shè)施漿砌塊石總需費(fèi)用28.80萬(wàn)元；涵洞砼現(xiàn)澆總需費(fèi)用22.4萬(wàn)元；路面砂化總需費(fèi)用30萬(wàn)元；其他費(fèi)用13.32萬(wàn)元。如此種種的建設(shè)費(fèi)用給地方財(cái)政帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)。加之已建道路等級(jí)較低，沒(méi)有鋪裝路面的道路還占相當(dāng)大的比例。不少村內(nèi)道路通行條件仍然得不到改善，道路通暢程度較低，影響了農(nóng)民的日常出行。

1.1.3新型農(nóng)村合作醫(yī)療項(xiàng)目建設(shè)情況

截至2015年底，全鄉(xiāng)參加合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到8 457人，參合率為76.74%。其中繳費(fèi)參合人數(shù)為6 225人，收繳參合費(fèi)用72 250元；免費(fèi)參合人數(shù)（其中五保戶(hù)64人，低保戶(hù)370人，烈軍屬27人，獨(dú)生子女領(lǐng)證戶(hù)506人，兩女結(jié)扎戶(hù)265人）為2 232人，其中，困難補(bǔ)助部分全部由區(qū)財(cái)政墊付。共為參合農(nóng)民返還發(fā)放家庭門(mén)診報(bào)銷(xiāo)券8 457張，相當(dāng)金額67 656元。這在一定程度上解決了農(nóng)民“看病難、看病貴”的問(wèn)題，但是，仍有不少村的醫(yī)療衛(wèi)生條件還很落后，部分村的醫(yī)療衛(wèi)生水平甚至出現(xiàn)下降。最主要的三個(gè)原因是費(fèi)用太高、本村醫(yī)療點(diǎn)撤銷(xiāo)、醫(yī)生水平下降。

2　農(nóng)村公共物品問(wèn)題原因的分析

2.1農(nóng)村公共物品維護(hù)機(jī)制的不健全

長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)域內(nèi)村民組織相對(duì)松散的狀態(tài)仍然存在，加之農(nóng)民利益訴求渠道的層層限制，農(nóng)民很難在政府的各項(xiàng)決策中實(shí)現(xiàn)自身的意志，從而導(dǎo)致利益受損。

近年來(lái)，我國(guó)在“三農(nóng)”問(wèn)題上制定了一系列旨在解決民生問(wèn)題、提高人民生活水平的政策措施，但在相關(guān)政策指令下達(dá)后，后續(xù)的執(zhí)行，維護(hù)力度始終無(wú)法跟進(jìn)。特別是在農(nóng)技推廣方面，還未建立高效的農(nóng)技推廣體系，不能有效實(shí)現(xiàn)科技成果的轉(zhuǎn)化和農(nóng)民增收，極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。

2.2農(nóng)村公共物品缺乏監(jiān)督制約機(jī)制

目前，中央和地方各級(jí)政府的公共物品供給責(zé)任網(wǎng)絡(luò)尚未形成，許多地方農(nóng)村公共物品監(jiān)管流于形式。由于信息不準(zhǔn)確、預(yù)算難控制、運(yùn)作體制無(wú)法可依、各主體之間缺乏有效溝通，一些地方干群之間的隔閡很深。一方面，部分村干部不愿公開(kāi)信息，怕削弱權(quán)力、暴露問(wèn)題引起農(nóng)民上訪(fǎng)，影響農(nóng)村穩(wěn)定。另一方面，村民無(wú)從知情，致使黑箱操作和財(cái)務(wù)混亂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，地方村民組織難以真正發(fā)揮作用。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的今天，為保證中心城市建設(shè)而犧牲農(nóng)村利益的現(xiàn)象已普遍存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少。

3　基于多中心視角對(duì)農(nóng)村公共物品治理的對(duì)策

3.1實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品多中心維護(hù)模式

3.1.1建立定期維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

為促進(jìn)公共物品供給進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)村延伸，建立經(jīng)濟(jì)薄弱村居公共物品運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，就要堅(jiān)持量入為出的原則，按照節(jié)儉實(shí)用的要求維護(hù)村內(nèi)公共物品設(shè)施項(xiàng)目，保持適度的項(xiàng)目維護(hù)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)；就要使得公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與資金來(lái)源相適應(yīng)，管護(hù)人員待遇適中，確保強(qiáng)灣等7個(gè)行政村農(nóng)村公共物品供給運(yùn)行維護(hù)工作正常開(kāi)展。從而充分發(fā)揮農(nóng)村公共物品的功能，切實(shí)改善經(jīng)濟(jì)薄弱村居農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

3.1.2建立追蹤閉環(huán)防范機(jī)制

閉環(huán)是現(xiàn)代企業(yè)普遍遵循的一種管理模式。其基本原理是運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)和方法，按照時(shí)間和工作順序，通過(guò)引入過(guò)程反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)管理鏈條的閉環(huán)銜接。農(nóng)村公共物品供給與維護(hù)也可以按照“工作實(shí)現(xiàn)閉環(huán)”的要求，本著實(shí)際，實(shí)用，實(shí)效的原則，不僅要實(shí)現(xiàn)決策—執(zhí)行—反饋—維護(hù)的縱向大閉環(huán)，還要實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的小閉環(huán)，進(jìn)行全方位的閉環(huán)控制。

決策閉環(huán)。變事后補(bǔ)救為事前防范，在決定提供某種公共物品前，堅(jiān)持系統(tǒng)思考問(wèn)題，科學(xué)論證供給方案，制定可行措施，慎重實(shí)施，保證決策閉環(huán)。

執(zhí)行閉環(huán)。對(duì)每項(xiàng)公共物品的供給進(jìn)行量化分析，做到思路、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃、步驟和方法“五明確”，確保執(zhí)行人有據(jù)可依，有標(biāo)可循，真正做到落實(shí)要求不打折，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不走樣，確保執(zhí)行閉環(huán)。

反饋閉環(huán)。通過(guò)強(qiáng)有力的過(guò)程跟蹤監(jiān)控，保證各類(lèi)公共物品能夠切實(shí)、迅速的供給，同時(shí)，完善巡視制度，暢通民意表達(dá)渠道，對(duì)反饋的信息及時(shí)回復(fù)，一抓到底。

監(jiān)督閉環(huán)。在農(nóng)村公共物品的供給中，必須加強(qiáng)對(duì)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督，做到關(guān)口前移、防范在先。拓寬監(jiān)督渠道，把政府監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、村民個(gè)人監(jiān)督和第三部門(mén)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，切實(shí)形成監(jiān)督合力。

維護(hù)閉環(huán)。維護(hù)是公共物品供給過(guò)程的終端環(huán)節(jié)，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。由于農(nóng)村公共物品的弱供給性和其本身的落后性，要求政府、社會(huì)、村民個(gè)人三方力量的共同參與，確保公共物品供給的有效性，維護(hù)供給成果的延續(xù)性。

3.2建立農(nóng)村公共物品多中心追蹤評(píng)價(jià)機(jī)制

3.2.1建立多元化監(jiān)督制約體系

第一，政府擔(dān)當(dāng)農(nóng)村公共物品監(jiān)督的關(guān)鍵主體。政府作為公共物品的主要提供者，自然也充當(dāng)著監(jiān)督主體的角色。農(nóng)村公共物品市場(chǎng)需要政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范，對(duì)于這一市場(chǎng)的監(jiān)管也應(yīng)該遵循相應(yīng)的法律。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村人口占有很大比例，通過(guò)基層政府實(shí)施有效的監(jiān)管來(lái)降低管理成本，提升農(nóng)村公共物品供給的績(jī)效，來(lái)破解農(nóng)村公共物品供給不足和維護(hù)不力的問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)村公共物品有效維護(hù)路徑，提升我國(guó)農(nóng)村的整體實(shí)力，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給與基層政府能力提升雙贏，凸顯責(zé)任型，服務(wù)型政府的價(jià)值訴求。

第二，農(nóng)民個(gè)人作為農(nóng)村公共物品監(jiān)督的重要主體。農(nóng)民是農(nóng)村公共物品的直接受益者，其參與到農(nóng)村公共物品的監(jiān)督中來(lái)，可以實(shí)實(shí)在在的滿(mǎn)足自身公共物品的需求，實(shí)現(xiàn)更大限度的公平。農(nóng)民監(jiān)督，既能發(fā)揮政府主體的優(yōu)勢(shì)，又克服了專(zhuān)業(yè)上的缺陷，從而能夠有效回應(yīng)農(nóng)民越來(lái)越復(fù)雜，多樣化的公共物品需求。

第三，第三部門(mén)作為農(nóng)村公共物品監(jiān)督的組成部分。在我國(guó)，第三部門(mén)一般被稱(chēng)為非營(yíng)利組織或民間組織，即是指除了政府機(jī)構(gòu)和盈利機(jī)構(gòu)外的所有社會(huì)組織。我國(guó)農(nóng)村的市場(chǎng)化程度很低，第三部門(mén)很少進(jìn)入到公共產(chǎn)品供給與監(jiān)督的領(lǐng)域當(dāng)中。因此在確保政府部門(mén)作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督主體的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展農(nóng)村第三部門(mén)，加大第三部門(mén)在農(nóng)村公共物品供給中的監(jiān)督力度，維護(hù)農(nóng)村公共物品的正常有效使用。

3.2.2建立公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是農(nóng)村公共物品的唯一供給主體，私人、企業(yè)、NGO等其他供給主體由于很難突破政府限制，基本沒(méi)有機(jī)會(huì)提供公共物品。政府的這種壟斷性和封閉性必然帶來(lái)供給的低效率。公共物品的封閉性阻礙了農(nóng)民獲得充分的信息，因而就不可能對(duì)公共物品做出客觀評(píng)價(jià)，更不可能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，有必要建立公開(kāi)、透明的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，打破政府壟斷，保證農(nóng)民信息獲得的通暢性和獲取信息的有效性。

3.2.3建立激勵(lì)機(jī)制及區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)

重塑公共經(jīng)濟(jì)理念，激勵(lì)政府行為從發(fā)展經(jīng)濟(jì)向提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變既顯得緊迫，也非常有必要。政府的工作目標(biāo)應(yīng)從增長(zhǎng)優(yōu)先轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)先，提供覆蓋全民的基本公共產(chǎn)品。而激勵(lì)政府提供公共產(chǎn)品的核心是重新厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及不同層級(jí)政府之間的關(guān)系，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共產(chǎn)品提供機(jī)制。

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，不僅導(dǎo)致各地行政村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，而且在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面也存在較大差距。比如強(qiáng)灣鄉(xiāng)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府所在地的緣故，強(qiáng)灣村較其他行政村較有政治優(yōu)勢(shì)，故發(fā)展較好。西溝、川口、月亮灣卻由于政治優(yōu)勢(shì)弱和本身自然條件相對(duì)惡劣，發(fā)展長(zhǎng)期滯后。有差距就會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。各行政村要探索和發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，在強(qiáng)化自身資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，形成村際間競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。或者，各行政村聯(lián)合起來(lái)，進(jìn)行資源的優(yōu)化重組，形成優(yōu)勢(shì)合力，與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。有競(jìng)爭(zhēng)才有發(fā)展。區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)所催生出的發(fā)展動(dòng)力勢(shì)必會(huì)激勵(lì)農(nóng)村公共資源優(yōu)勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)揮，促進(jìn)公共物品的充分利用與維護(hù)。

主要參考文獻(xiàn)

［1］黎炳盛.村民自治下中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題［J］.開(kāi)放時(shí)代，2001（3）.

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2016.12.067

［中圖分類(lèi)號(hào)］F320

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）12-0106-02

［收稿日期］2016-05-12