王丹
摘 要 面對新形勢、新局面,政府需要轉(zhuǎn)移部分市場和社會管理職能,社會組織是承接這部分政府職能的合適載體。本文分析了黑龍江省消防協(xié)會承接政府轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及存在的問題,為構建合理的承接政府職能轉(zhuǎn)移體系提供參考。
關鍵詞 社會組織 政府職能
一、黑龍江省消防協(xié)會概況
黑龍江省消防協(xié)會是受中國消防協(xié)會和黑龍江省科協(xié)業(yè)務指導,由黑龍江省公安消防總隊和黑龍江省公安廳共同主管的社會組織,具有一般社會組織所具有的非營利性、組織性、志愿性等屬性,同時又具有一些特殊性。黑龍江省公安廳是黑龍江省消防協(xié)會的主管機關,黑龍江省消防協(xié)會除了要按照協(xié)會章程做好工作之外,還要堅持正確的政治方向,在法律法規(guī)授權的范圍內(nèi)開展協(xié)會工作,與公安消防機關一起為黑龍江省的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供完善的消防保障。
黑龍江省消防協(xié)會下設辦公室、行業(yè)管理辦公室、飛翔職業(yè)技術培訓學校、消防行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定站、《飛翔119》編輯部等5個部門。黑龍江省消防協(xié)會成立于20世紀80年代,這一時期我國剛開始從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,社會消防管理工作基本由政府一手抓,社會組織的業(yè)務范圍相對較窄,所以其所設機構也較為簡單。進入新世紀,隨著政府職能改革的不斷深化和現(xiàn)代消防技術水平的不斷上升,政府開始將一部分社會管理權利轉(zhuǎn)移給社會組織,黑龍江省消防協(xié)會陸續(xù)成立了滅火和搶險救援委員會、消防產(chǎn)品行業(yè)分會、消防工程師分會、消防技術行業(yè)分會等分支機構。
二、黑龍江省消防協(xié)會承接政府職能現(xiàn)狀
黑龍江省消防協(xié)會屬于社會組織中的官辦NGO(Government Organized NGO,GONGO),一方面承擔著社會組織連接政府與行業(yè)工作者的功能;另一方面也承擔著一些行政職能,在內(nèi)部的運作機制上類似于政府機構,其主要經(jīng)費也是來自于政府撥款。依據(jù)消防協(xié)會章程,目前承擔的業(yè)務范圍主要包括學術交流、消防宣傳、行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定、消防科技項目的評估、消防科技成果的鑒定和推廣應用、科技表彰、向政府反映消防行業(yè)訴求等。黑龍江省消防協(xié)會作為連接政府和消防從業(yè)者的紐帶,是消防社會化管理的重要組成部分,自成立以來就承擔了許多消防行政部門不好辦、不能辦、辦不好的消防事務。隨著政府職能的轉(zhuǎn)移以及消防管理社會化的趨勢,黑龍江省消防協(xié)會應該承擔起更多的職能。下面就黑龍江省消防協(xié)會承接政府職能的進展進行說明。
(一)職業(yè)技能鑒定
黑龍江省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的不斷推進,帶來的是經(jīng)濟水平的不斷提升,人民生活水平的改善,同時在這個過程中由于人口的集中以及企業(yè)、建筑的增多,不可避免地帶來了更多的消防隱患。消防隱患的增多以及科技水平的提升,使得黑龍江省形成了10多萬的消防專門職業(yè)從業(yè)者。消防從業(yè)人員具有從業(yè)人數(shù)多、分布廣的特點,但在以前并沒有相應的職業(yè)標準,大多數(shù)從事消防工作的人員并沒有經(jīng)過專業(yè)、系統(tǒng)的培訓,這使得整個消防從業(yè)隊伍的水平參差不齊,在社會上的公信力也不足。建立消防職業(yè)技術資格水平認證,提高消防從業(yè)隊伍素質(zhì)是提高全社會消防水平的重要工作。
黑龍江省消防協(xié)會作為全省消防行業(yè)的主要中介組織,處于消防行業(yè)的中心位置,理應承擔起這個任務。黑龍江省消防協(xié)會從2010年開始向行政主管機構申請成立消防職業(yè)技能鑒定指導中心,并獲得了有關部門的認可和支持,2011年8月獲得了人力資源和社會保障部批準,10月份由中國消防協(xié)會正式授牌,消防職業(yè)技能鑒定工作開始實施。黑龍江省消防協(xié)會承接政府職能,進行消防行業(yè)特有職業(yè)技能鑒定包括九項主要工作:負責省內(nèi)消防行業(yè)特有職業(yè)鑒定工作的組織實施;結合全國統(tǒng)一標準和黑龍江省實際情況,制定省內(nèi)消防行業(yè)特有職業(yè)標準,并編寫相關教材、建立考試題庫;組織建設省內(nèi)消防行業(yè)特有工種職業(yè)鑒定站并負責審核;負責對相關工作問題的研究和咨詢;組織相關人員進行智能技能競賽,評優(yōu)罰劣;對已獲相關資格的從業(yè)人員進行后期培訓和考核管理;承擔社保部門委托的職業(yè)技能鑒定工作等。[1]開展職業(yè)技能鑒定工作,是一項具有專業(yè)性、技術性,需要不斷摸索的工作,是黑龍江省消防協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移的一個新開端,帶來了多方面的積極作用:提升了全省消防行業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì),擴大了消防協(xié)會的影響,彌補了以往省內(nèi)消防行業(yè)無職業(yè)認證的尷尬,從而提高了全省的公共消防安全水平。
(二)消防培訓與繼續(xù)教育
消防工作具有一定的技術性,消防從業(yè)人員應具備一定的專業(yè)知識和專業(yè)技能,從業(yè)人員的素質(zhì)直接決定消防工作水平的高低,直接影響著社會的消防安全。為提升消防從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì),必須建立健全消防從業(yè)人員培訓和管理體系,提升從業(yè)人員素質(zhì)。可以參考會計、醫(yī)生、教師等其他職業(yè)的人員準入制度,對消防從業(yè)人員進行分類注冊管理,如注冊消防設備師、注冊消防培訓師等,并按照職業(yè)技能水平的高低設置相關職稱。[2]國家消防行政主管單位應組織消防領域?qū)<?、資深從業(yè)人員編寫各職業(yè)類別的培訓教材,黑龍江省消防協(xié)會也應根據(jù)本省實際情況編寫相關地方規(guī)定,以保證培訓標準。
為提高黑龍江省消防從業(yè)人員的整體素質(zhì),黑龍江省消防協(xié)會充分運用其消防管理“樞紐”的作用,合理利用其人員、技術的優(yōu)勢和組織活動的充分經(jīng)驗,建立了具有黑龍江省特色的消防職能技能培訓體系。
當前對于消防行政部門的監(jiān)督管理人員及黑龍江省消防協(xié)會日常工作人員的培訓機制較為完善,而對于數(shù)量更多的消防從業(yè)人員則缺乏相應的培訓教育機制。一直以來,黑龍江省的公安消防機關為解決消防培訓的問題,經(jīng)常組織短期的專項培訓,滿足了部分從業(yè)人員的需求,但從長遠來看,臨時的、短期的培訓并不能從根本上提升從業(yè)人員的素質(zhì),且由政府單位來組織培訓容易給民眾政府隨意攤派任務、亂收費的印象。伴隨著消防從業(yè)人員準入制度的細化和實施,消防職業(yè)技能培訓將成為黑龍江省消防協(xié)會的一項日常工作。
(三)消防科普宣傳與咨詢
消防是一項社會化很強的工作,沒有民眾的廣泛支持和理解,消防工作難以深入,為提升全民消防意識,提升民眾消防科技認知水平,黑龍江省消防協(xié)會聯(lián)合黑龍江日報報業(yè)集團新都市報社、黑龍江消防總隊主辦了《飛翔119》雜志,雜志緊密圍繞消防社會化宣傳發(fā)展方向,以傳播知識為指引、以報道事實為導向、以關注民生為重點、以文化品位為追求,是全面、綜合反映黑龍江省消防安全環(huán)境、消防工作發(fā)展與消防知識宣傳的專業(yè)讀物,是黑龍江省消防與全國消防進行溝通的重要窗口。除《飛翔119》雜志外,協(xié)會還建設了黑龍江省消防協(xié)會網(wǎng)站,網(wǎng)站設有科普專欄,形成了刊網(wǎng)結合的消防科普陣地。
近幾年來,隨著黑龍江省消防協(xié)會的不斷發(fā)展,為拓寬協(xié)會經(jīng)費來源,提高協(xié)會影響力,在國家政策法律允許和協(xié)會的能力范圍之內(nèi),開展了一些消防科技咨詢工作。主要包括建立消防專業(yè)圖書室,對外開放,為廣大消防企業(yè)、消防從業(yè)人員服務;為消防科研單位和消防企業(yè)牽線搭橋,促進新技術、新材料的產(chǎn)研結合;為消防企業(yè)提供經(jīng)費、技術上的支持,幫助其研制新的消防產(chǎn)品;設立展示窗口,推廣新技術、新產(chǎn)品;接受政府部門、生產(chǎn)企業(yè)的委托,對消防新產(chǎn)品、新技術進行鑒定;組織對新廠房、新設備進行生產(chǎn)工藝的安全性評估等。
(四)學術與對外交流
開展消防學術交流,是消防協(xié)會的基本屬性。開展國內(nèi)外消防科學技術交流與合作,發(fā)展同其他省市消防協(xié)會、外國消防團體和個人的友好往來,促進消防學科發(fā)展,是黑龍江省消防協(xié)會的一項基本職能。黑龍江省消防協(xié)會具有科技社團的屬性,也是省科協(xié)的組成單位,促進消防科技的發(fā)展,是消防協(xié)會的一項重要任務。針對不斷出現(xiàn)的新問題、新情況組織消防行業(yè)人員開展學術交流,為政府提供合理的決策參考意見。
黑龍江省消防協(xié)會是消防科技和專業(yè)工作者、熱心消防事業(yè)的各界人士和消防科研、教學以及消防企業(yè)和消防重點單位、中介組織等單位自愿參加的學術性、行業(yè)性、非營利性的社會團體。針對目前消防工作中存在的疑難問題,黑龍江省消防協(xié)會充分發(fā)揮其跨行業(yè)、跨學科的優(yōu)勢,組織消防一線工作人員、消防科研工作者等開展學術研討會。
三、黑龍江省消防協(xié)會承接政府職能存在的問題分析
(一)服務范圍窄
為方便民眾辦理各類審批事宜,促進政府職能轉(zhuǎn)型,自從2002年國務院出臺《國務院關于取消第一批行政審批事項的決定》(國發(fā)〔2002〕24號)后,公安部陸續(xù)取消了消防產(chǎn)品生產(chǎn)及維修、消防設施維護等30多項行政審批事項,但對于這些被取消或者由審批變?yōu)樽缘氖马?,應該如何處理并無明確規(guī)定,因此這些職能是否營房全部轉(zhuǎn)移給消防協(xié)會也無定論。
黑龍江省消防協(xié)會及其中介組織目前的服務范圍包括建筑消防設施的檢測和保養(yǎng),消防產(chǎn)品的認證和檢測,更廣泛的消防安全評估、消防監(jiān)理等服務都沒有涉及,協(xié)會發(fā)揮的作用有限。目前已經(jīng)展開的服務項目,由于參與的中介機構數(shù)量較少,不能適應消防事業(yè)發(fā)展的要求,今后應當更多地承擔消防設計審核、消防驗收、消防安全檢查、確定重點單位、限期消除隱患、火災事故處理統(tǒng)計等社會消防管理工作。
(二)法律法規(guī)不完善
俗話說“無規(guī)矩不成方圓”,完善的法律法規(guī)體系是促進社會組織健康發(fā)展和承接政府職能轉(zhuǎn)移過程順利進行的基礎和保證,在消防管理社會化的發(fā)展中,黑龍江省消防立法工作盡管有了很大的發(fā)展,但目前并沒有建立起與黑龍江省形勢相適應的法律體系。在黑龍江省甚至是全國范圍內(nèi)尚未設立一部針對消防中介組織的法律法規(guī),“根本大法”的缺失使得其他相關規(guī)章制度也難以建立起來;使得黑龍江省消防協(xié)會在開展工作時,對于消防協(xié)會本身的定位,對于其他消防中介組織的市場準入、監(jiān)管評估、運作形式等都沒有法律的支持,使得消防協(xié)會在開展工作時缺乏權威。例如,對承接建筑消防設施維修服務的中介機構,沒有對其設備、技術的統(tǒng)一要求,這使得其服務質(zhì)量沒有保證,也缺乏公信力。另外,目前也沒有對承接重要場所火宅危險性、建筑消防性能化設計的評價、一般建筑工程審核的消防中介機構服務的評測標準,這使得相關服務缺乏權威性。
(三)官辦色彩濃厚
據(jù)調(diào)查,全球的社會組織超過一半以上的經(jīng)費來源于政府資助,社會組織依靠政府發(fā)展的現(xiàn)象比較普遍,但在我國這種現(xiàn)象尤為突出。我國許多社會組織的成立是由于政府行政機構改革分離出來的部門,這些社會組織是在政府的授意和幫助下成立的,成為了政府行政體系的延伸和輔助,以服務于政府為其工作重心。由于社會組織本身就是在政府的授意和扶持下成立的,使得其行政色彩頗為濃重。黑龍江省消防協(xié)會也是這類社會組織之一,其管辦色彩濃厚主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
1.組織體系上的依賴。目前協(xié)會的領導直接由黑龍江省公安消防總隊領導兼任,這種情況大都發(fā)生在一些政府職能改革中,從政府部門中分離出來的部門成立的社會組織,而在民辦的社會組織中這種情況較少。這種情況的存在嚴重影響了消防協(xié)會的獨立性,消防協(xié)會作為消防行政主管部門的補充應該具有一定的獨立性。由政府機關工作人員直接兼任組織領導使得協(xié)會的獨立性喪失,在運作上不得不受政府的指揮。另外,由機關工作人員兼任協(xié)會領導,容易將政府的運作模式和衙門作風帶到協(xié)會中來,使得協(xié)會喪失其本身的優(yōu)越性。如果兼任的領導在政府機關中的工作較為繁忙,會使得協(xié)會缺乏領導。
2.資金上的依賴。黑龍江省目前的社會環(huán)境和政府對社會組織的嚴格管制,使得消防協(xié)會很難通過政府以外的其他途徑籌集資金。消防協(xié)會的非盈利性使得它難以依靠營利性活動維持運營,這些都使得消防協(xié)會不得不向政府申請財政支持。
3.組織管理上的依賴。消防協(xié)會的管理人員缺乏人事和財務管理權,很少開展獨立自主的活動,只是聽從于消防行政主管政府機構的安排,以服務于政府為主要工作內(nèi)容,而忽視了其成立之初的公益性、獨立性宗旨。
4.業(yè)務開展上的依賴。許多人認為消防協(xié)會是作為公安部門或公安消防機構的下屬單位,不能違背其意愿,只能被動接受協(xié)會的工作安排,違背了社會組織志愿性的本質(zhì)。目前雖然取消了對消防產(chǎn)品的備案審查制度,但公安消防機構仍然參與對消防產(chǎn)品的認證、檢驗等過程,消防協(xié)會不是獨立開展業(yè)務。
(四)監(jiān)管不到位
引導扶持和監(jiān)督管理并重,是促進黑龍江省消防協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要原則。目前無論是公安消防機關對黑龍江省消防協(xié)會的管理,還是黑龍江省消防協(xié)會的自我管理都存在不足的地方。消防行政機關對于協(xié)會的監(jiān)管主要是通過年檢的手段,這種手段遠遠不能達到發(fā)動社會力量進行監(jiān)督的效果。例如,政府職能以年為時間段進行監(jiān)督,對于一年中協(xié)會的實時情況難以掌握。也由于政府難以掌握消防協(xié)會活動的近況,政府傾向于對協(xié)會進行嚴格管理,避免監(jiān)管不到位發(fā)生“事故”,這樣又限制了消防協(xié)會的發(fā)展。在政策環(huán)境趨好的情況下,黑龍江省消防協(xié)會依然面臨著許多的問題,主要包括四個方面的不足,即動力不足、壓力不足、能力不足與公信力不足。黑龍江省消防協(xié)會不像企業(yè)一樣具有盈利性的目的,在產(chǎn)權不明晰、工作成效難以考察的情況下,消防協(xié)會的工作往往缺乏動力,是低效率的。消防協(xié)會面臨的環(huán)境往往是缺乏壓力的,處于消防行業(yè)的相對壟斷位置,使得消防協(xié)會壓力不足。目前,我國社會上普遍彌漫著不信任的氛圍,近年來一些慈善類社會組織借組織活動之名詐騙群眾財產(chǎn),或者巧立各種名目利用政府撥款進行私人消費,使得社會組織整體的公信力不足,讓人們在對消防協(xié)會進行捐款時顧慮重重。無論是從提升消防協(xié)會活動能力,還是從提升其社會公信力的角度考慮,加強對其的監(jiān)管都是有必要的。
(作者單位為黑龍江省消防協(xié)會)
參考文獻
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