王 敏 方 鑄（云南財經(jīng)大學財政與經(jīng)濟學院 云南 昆明 650221）

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區(qū)域差異視角的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考*

王 敏 方 鑄（云南財經(jīng)大學財政與經(jīng)濟學院 云南 昆明 650221）

* 本文為國家自然科學基金項目《稅收缺口測算體系與稅收政策分析拓展模型研究》（71163044）和云南省省院省校社科項目《量化財政風險與績效評價研究及其在云南省的應用》的階段性成果。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，取得了舉世矚目的偉大成就。以十八屆三中全會為標志，我國啟動全面深化改革，以保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導和部署下，各地圍繞“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務，實施一系列穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推進改革進程。落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務，需要研究區(qū)域差異問題，并從區(qū)域差異視角優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策需考慮地區(qū)差異問題

（一）“去庫存”實施過程中政策和成效的區(qū)域差異

中央去庫存的政策組合有：1. 寬松貨幣政策，2015年以來央行5次降低存貸利息，4次降低存款準備金率；2. 寬松信貸支持政策，首套住房首付由30%降至20%，二套住房由60%～70%降低至30%；3.降低交易稅負，大幅下調(diào)了營業(yè)稅和契稅。①2016年2月19日，90平方米以下的契稅由3%降低到1%；90平方米以上的契稅由3%降低到2%；購買2年以上住房對外銷售免征營業(yè)稅。5月1日“營改增”以后，也平移了相關(guān)政策，稅負略有下降。此外，2015年12月中央經(jīng)濟工作會議還明確提出了去庫存的六條指導性意見，主要包括：加快城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工市場化和戶籍制度改革，以及住房制度、住房租賃和房地產(chǎn)企業(yè)調(diào)整優(yōu)化等。在中央政策的推動下，去庫存工作在全國范圍內(nèi)全面展開。在各地落實去庫存的過程中，出現(xiàn)了較為明顯的地區(qū)差異：

1.“去庫存”成效的地區(qū)差異顯著。

根據(jù)去庫存速度和房地產(chǎn)價格變化的情況，各地區(qū)的去庫存成效明顯分化為三類：第一類能夠迅速去庫存，主要是一線城市。2015年一線城市房價平均上漲21.3%，成交面積增長32.1%，庫存迅速下降，有些地方甚至出現(xiàn)供不應求、庫存不足等現(xiàn)象。第二類可以穩(wěn)定去庫存，主要是二線城市。2015年房價平均上漲1.6%，成交面積增長22.6%。雖然短期去庫存進度不一，但這些城市中長期預期為城鎮(zhèn)化人口凈流入地，總體具備去庫存的能力，只是比一線城市需要更長的時間。第三類短期內(nèi)很難去庫存，主要是三線和四線城市。2015年房價平均下跌2.2%，成交面積增加13.6%，短期內(nèi)去庫存難度較大。而且，未來城鎮(zhèn)化對這些城市的人口凈流入效應不確定，中長期要順利去庫存也面臨較大挑戰(zhàn)。

2.地方“去庫存”配套政策的差異。

地方去庫存的配套政策除了包括財政補貼、公積金調(diào)整、農(nóng)民工市民化購房補貼、棚戶區(qū)改造貨幣化安置等大致相同、實施細節(jié)有所差異的共同政策外，各地還推出了因地制宜的政策，比如：廣東的“首付分梯隊，精準去庫存”；福建的“一市一策，一縣一策”等。②《廣東省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去庫存行動計劃（2016—2018年）》將全省城市分為四種類型，實行“一類一策”去庫存政策；福建省《關(guān)于化解房地產(chǎn)庫存的若干意見》明確提出按照“一市一策”、“一縣一策”、“一盤一策”原則制定有區(qū)別的具體去庫存政策；江西省《關(guān)于做好化解房地產(chǎn)庫存工作的通知》首次提出對效果不明顯的市、縣，將進行約談和追責。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的其他任務也需要研究區(qū)域差異問題

除了“去庫存”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的其他四項任務，也存在類似的地區(qū)差異問題：

1.“去產(chǎn)能”存在地區(qū)性受益差異問題。

去產(chǎn)能的重點是化解以鋼鐵、煤炭為代表的嚴重過剩的產(chǎn)能。對此，需要關(guān)注去產(chǎn)能過程中的地區(qū)性受益問題。其表現(xiàn)形式為：各個地區(qū)都會預期到，如果去產(chǎn)能成功的話，由于供求關(guān)系的變化，相關(guān)產(chǎn)業(yè)效益將迅速恢復，并隨之能為地方政府提供豐富的稅源。如果去產(chǎn)能的方式不是短期限產(chǎn)，而是長期結(jié)構(gòu)調(diào)整，是地區(qū)生產(chǎn)要素的減少或重新配置，那么，主動去產(chǎn)能、較大去產(chǎn)能的地區(qū)，除了承擔更多的諸如安置分流職工等成本，還將沒有機會分享產(chǎn)業(yè)恢復繁榮帶來的收益。反之，最后去產(chǎn)能和最少去產(chǎn)能的地區(qū)將成為受益者。對每個地方政府來說，最佳策略就是等待其他地方政府先去產(chǎn)能。這是一個地區(qū)間去產(chǎn)能博弈的囚徒困境問題，如若沒有合適的制度安排，很難實現(xiàn)最優(yōu)化。

2.“去杠桿”存在地方政府債務的分類應對策略問題。

去杠桿的核心是降低各類經(jīng)濟主體的債務負擔水平。具體到各地區(qū)，主要是降低地方政府的負債水平。但是，如果以債務率作為統(tǒng)一要求降低各個地方政府的債務杠桿，可能不夠全面。目前，我國地方政府債務主要是交通基礎(chǔ)設施債務和市政建設債務。一般說來，地方政府債務第一輪主要投向于交通基礎(chǔ)設施建設，然后逐漸轉(zhuǎn)向市政建設。這兩類負債除了發(fā)展階段的差異外，其公共產(chǎn)品屬性也有較大不同，交通基礎(chǔ)設施的完善將全面提高全國市場的配置效率，特別是構(gòu)成全國一體化交通網(wǎng)絡的航空樞紐、鐵路、高速公路和國道等，更具有較高的全國性公共產(chǎn)品特征。而市政建設更多屬于地方性公共產(chǎn)品。因此，有必要對這兩類負債采取不同的應對策略。

3.“降成本”存在地方政府差異化施策減負的問題。

降成本的核心是為企業(yè)減負。企業(yè)負擔包括兩類：（1）顯性負擔，包括可以用數(shù)據(jù)直接度量的稅費和要素成本；（2）隱性負擔，包括難以用數(shù)據(jù)直接度量的企業(yè)與政府間、企業(yè)和企業(yè)間的交易成本等。我國實行全國統(tǒng)一稅制，企業(yè)地區(qū)差異成本主要來自地區(qū)差異化的收費、要素成本和隱性負擔，其中企業(yè)隱性負擔更多的是企業(yè)和政府的制度性交易成本。可見，地方政府需要根據(jù)導致地區(qū)差異成本的不同原因，制定有針對性的減負政策。

4.補短板存在各地區(qū)不同短板的差異化補齊政策問題。

我國東、中、西部經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，尤其東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展動力和發(fā)展環(huán)境等方面都有較大差距。發(fā)展的差距決定了各個地區(qū)有不同的短板，需要制定不同的短板補齊政策。

二、從區(qū)域差異視角落實和優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議

（一）建立地區(qū)間產(chǎn)能優(yōu)化配置和轉(zhuǎn)移支付補償機制，推動各地區(qū)主動協(xié)調(diào)去產(chǎn)能

長期看最好是市場主導去產(chǎn)能，各地產(chǎn)能過剩企業(yè)通過市場競爭、優(yōu)勝劣汰達到去產(chǎn)能的目標。但是，要對以國有企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能，單純依靠市場競爭很可能會過度透支地方財政，難以短期和高效率去產(chǎn)能。中央政府有必要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的總需求制定總體的產(chǎn)能目標，綜合考慮區(qū)域需求、要素供給和現(xiàn)有產(chǎn)能布局等因素制定各個地區(qū)的產(chǎn)能配額，以實現(xiàn)產(chǎn)能的最優(yōu)或較優(yōu)配置。在實現(xiàn)此目標的過程中，由于存在地區(qū)間去產(chǎn)能的囚徒困境，有必要建立地區(qū)間去產(chǎn)能補償機制，以推動各地區(qū)主動協(xié)調(diào)去產(chǎn)能。具體包括：去產(chǎn)能成本補償，用于彌補勞動力和資本重新配置的成本；去產(chǎn)能收益轉(zhuǎn)移支付補償，各地能夠在一定年限一定條件下，通過財政轉(zhuǎn)移支付共享去產(chǎn)能后企業(yè)效益顯著提升帶來的稅收收益。

（二）建立地方債務分類去杠桿的機制，推動各地差異化去杠桿

為加快西部地區(qū)發(fā)展，協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平，建議將地方政府債務分為交通基礎(chǔ)設施類債務和市政建設類債務分類去杠桿，具體措施為：第一，交通基礎(chǔ)設施類債務中涉及全國交通基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡建設的部分，作為全國性的公共產(chǎn)品加以建設，寬松或延緩去杠桿。第二，交通基礎(chǔ)設施類債務僅局限于地區(qū)的部分和市政建設類債務嚴格去杠桿。這部分更多屬于地方公共產(chǎn)品，主要由地方政府提供，地方政府需要量力而行。中央政府作為我國地方債務風險的最終承擔者，有必要根據(jù)地方政府償債能力將其債務融資水平限制在合理范圍內(nèi)。

（三）建立地區(qū)差異化成本監(jiān)測機制，推動地方政府主動改革創(chuàng)新降成本

需要明確，企業(yè)降成本的關(guān)鍵不是減稅，原因有兩個：第一，十八屆三中全會決定關(guān)于財稅體制改革的論述中指出“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”，其含義是宏觀稅負大致穩(wěn)定，中央和地方之間的財力分配大致穩(wěn)定。第二，近年企業(yè)稅負并沒有加重，稅收負擔不是造成當前企業(yè)經(jīng)營困難的主要原因。通過分析2006年至2014年我國規(guī)模以上企業(yè)的情況可以發(fā)現(xiàn)：當前工業(yè)企業(yè)經(jīng)營較為困難，工業(yè)企業(yè)利潤率2014年為6.16%，是2006年以來的最低水平，比最好的2010年下降了19%。但是，這個時期我國都是在實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，反映在稅金占主營業(yè)務收入比率逐年下降，2014年為1.633%，是2009年以來的最低水平。①相關(guān)數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn。另外，不能簡單直接對比我國企業(yè)和發(fā)達市場經(jīng)濟國家企業(yè)的稅收負擔水平，如果將稅制的結(jié)構(gòu)性差異計算在內(nèi)的話，我國的企業(yè)稅收負擔并不高。

由此可見，地方政府降成本的關(guān)鍵是減少包括收費、要素成本和政府制度性交易成本的地區(qū)差異化成本。通過建立監(jiān)測機制，推動地方政府通過改革創(chuàng)新和橫向競爭，不斷降低地區(qū)差異化成本是降成本的有效手段。

（四）建立不同短板的差異化補齊政策，推動各地區(qū)差異化補短板

不同的短板需要不同的政策組合，比如：東部地區(qū)補短板的重點很可能是生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新，補齊和先進發(fā)達國家有顯著差距的短板。而中西部地區(qū)補短板的重點主要是基礎(chǔ)設施建設和脫貧，需要補齊的是經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的短板。

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責任編輯：趙薇薇