王豐海

(蘇州科技大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

健全政府協(xié)同機(jī)制提升社會(huì)治理效能研究*

——兼論我國(guó)公共住房管理機(jī)制改革

王豐海

(蘇州科技大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

摘要：傳統(tǒng)的公共住房管理模式已捉襟見(jiàn)肘，要有效處理錯(cuò)綜復(fù)雜的公共住房事務(wù)迫切需要引入新的機(jī)制。基于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家提出“整體政府”的相關(guān)理論，嘗試構(gòu)建公共住房體系相關(guān)管理部門(mén)的協(xié)同機(jī)制，為健全政府協(xié)同機(jī)制進(jìn)行一些理論探索。

關(guān)鍵詞：協(xié)同機(jī)制；社會(huì)治理；效能；公共住房

在十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)中， “‘治理’是關(guān)鍵性概念，從國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理，到事業(yè)單位法人治理、公司法人治理、學(xué)校內(nèi)部治理、社區(qū)治理，‘治理’概念在 《決定》中被明確直接提及24 次之多。不過(guò)，從總體上來(lái)看，這些不同層次上的‘治理’概念，主要涉及治理活動(dòng)的三個(gè)基本概念，即國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理”[1]。國(guó)家治理現(xiàn)代化被確定為全面深化改革的總目標(biāo)，而政府治理和社會(huì)治理則成為《決定》所確定和闡發(fā)的重要改革內(nèi)容。其中，《決定》中提出了“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧有序”[2]的目標(biāo)要求。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，探尋創(chuàng)新社會(huì)治理體制的實(shí)施策略，來(lái)提升社會(huì)治理效能，就成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、社會(huì)治理效能的內(nèi)涵

1989年世界銀行在其報(bào)告中首次提出“治理危機(jī)”，其后“治理”一詞的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展與豐富，并在社會(huì)、政治等領(lǐng)域的改革中得到廣泛的運(yùn)用。治理理論是人類(lèi)在處理錯(cuò)綜復(fù)雜社會(huì)事務(wù)中的嘗試與突破。治理的分析框架適應(yīng)了現(xiàn)代政治形態(tài)在合法性、領(lǐng)域、方式和結(jié)構(gòu)幾個(gè)重大維度上發(fā)生的轉(zhuǎn)向。[3]

目前，人們對(duì)“治理”一詞有多種定義。1995 年“全球治理委員會(huì)”(Commission on Global Governance)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中提到，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排”[4]。治理的核心在于，強(qiáng)調(diào)治理是一個(gè)過(guò)程，是一個(gè)涉及多主體的持續(xù)的互動(dòng)協(xié)調(diào)過(guò)程。美國(guó)學(xué)者羅西瑙(J.N.Rosenau)等主編的《沒(méi)有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》(GovernanceWithoutGovernment:OrderandChangeinWorldPolitics)一書(shū)特別強(qiáng)調(diào)，治理實(shí)施過(guò)程中需要公眾參與。[5]治理理論的權(quán)威學(xué)者格里·斯托克(Gerry Stoker)對(duì)目前流行的治理概念作了一番梳理后，提出了如下五個(gè)要點(diǎn)：其一，治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)共同層面上的權(quán)力中心；其二，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門(mén)和公民自愿性團(tuán)體；其三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)，即致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織的資源；其四，治理意味著參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；其五，治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。[6]

“效能”是一個(gè)科學(xué)術(shù)語(yǔ)，在物理、工程等自然科學(xué)中指輸入與輸出間的比率。隨著20世紀(jì)科學(xué)管理的興盛，“效能”被廣泛運(yùn)用于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?！靶堋痹跐h語(yǔ)中最基本的解釋是達(dá)到系統(tǒng)目標(biāo)的程度，或系統(tǒng)期望達(dá)到一組具體任務(wù)要求的程度。“效能”包括辦事的效率和工作的能力。

綜上所述，社會(huì)治理效能就是指政府和其他行為主體的實(shí)施活動(dòng)對(duì)社會(huì)整體所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效益、效率、效果的綜合體現(xiàn)?！吧鐣?huì)既充滿(mǎn)活力又和諧有序”[2]，是社會(huì)治理效能的綜合體現(xiàn)。

二、公共住房體系存在的困境

住房問(wèn)題是最基本的民生問(wèn)題之一，公共住房體系是解決這一問(wèn)題的最基本的制度保障。綜觀(guān)世界各國(guó)的住房政策，政府都把妥善解決各個(gè)收入層次居民的住房問(wèn)題作為重要的施政目標(biāo)，并采取多方面的措施，努力提高全體居民的居住環(huán)境和居住水平，改善其居住條件。從1980年試行全價(jià)(土建成本價(jià))售房開(kāi)始，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革大致經(jīng)歷了全價(jià)售房和補(bǔ)貼售房試點(diǎn)、提高租金和住房補(bǔ)貼、以售帶租、全面推進(jìn)房改、住房分配貨幣化、市場(chǎng)調(diào)控與住房保障六個(gè)階段。[7]從住房普遍困難到大多數(shù)城鎮(zhèn)居民都能夠擁有起碼的居住條件，人均居住面積得到持續(xù)提升。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)資料，1978年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積僅為6.7平方米，到1989年上升為13.0平方米，2000年為20.3平方米，2007年上升到27平方米。[9]然而，公共住房制度中暴露出的問(wèn)題也不容忽視。漠視住房準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本屬性，過(guò)度依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制；不少城市房?jī)r(jià)居高不下、群眾買(mǎi)不起房；很多中低收入階層家庭，特別是低收入家庭既無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)又不能通過(guò)保障機(jī)制解決住房困難，這都成為困擾社會(huì)和諧發(fā)展的一大難題。

(一)公共住房體系的內(nèi)涵與特征

正確理解公共住房體系是探討解決公共住房問(wèn)題的前提，但準(zhǔn)確界定公共住房體系也絕非易事。公共住房在大多數(shù)歐洲和北美國(guó)家，以及二戰(zhàn)后的亞洲國(guó)家和地區(qū)都廣泛存在，只是起源于不同的時(shí)期，為滿(mǎn)足不同的需求而扮演著不同的角色。狹義的公共住房體系主要指在早期公共住房由中央或地方政府投資興建、所有和管理，而不是由市場(chǎng)來(lái)決定誰(shuí)住在哪里和租金如何劃定?，F(xiàn)在，大多數(shù)國(guó)家公共住房已經(jīng)私有化，也逐漸走向成熟，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段和演變，在風(fēng)云變幻的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中，其組織和管理安排上也不斷創(chuàng)新。例如，美國(guó)通過(guò)向私人部門(mén)提供補(bǔ)貼的市場(chǎng)化方式來(lái)建造公共住房；新加坡以中央公積金的形式建造公共租屋。從廣義上講，公共住房是指由政府直接投資建造或者政府以提供一定補(bǔ)貼的方式，由建房機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)，然后以較低價(jià)格或租金出售或者出租給中低收入階層家庭的住房。通常，公共住房的供應(yīng)對(duì)象是特定的社會(huì)群體，一般包括需要提供社會(huì)救助的低收入階層家庭或者特殊困難家庭，政府或者其他公共組織的雇員，以及政府認(rèn)定的其他社會(huì)群體。

關(guān)于公共住房何時(shí)開(kāi)始、為何建設(shè)、采取何種形式建設(shè)、何種機(jī)構(gòu)參與、如何運(yùn)作等方面，每個(gè)國(guó)家都有自己獨(dú)特的歷史。[9]一般而言，公共住房具有以下基本特征。

第一，政府干預(yù)性。公共住房體系以解決中低收入階層住房困難問(wèn)題為目標(biāo)。公共住房問(wèn)題是一個(gè)基本的民生問(wèn)題，關(guān)系到社會(huì)大眾的安居樂(lè)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，以及社會(huì)的穩(wěn)定和諧。因此，政府全程介入到公共住房的規(guī)劃開(kāi)發(fā)、房屋建造、分配與消費(fèi)，以及后期管理的整個(gè)過(guò)程之中。在這個(gè)過(guò)程中，政府承擔(dān)著規(guī)劃責(zé)任、資源供給責(zé)任、組織責(zé)任、分配責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，并在公共住房建設(shè)前、建設(shè)中和建設(shè)完成后的全過(guò)程都要履行其職責(zé)。

第二，經(jīng)營(yíng)目的非營(yíng)利性。政府興建公共住房主要是承擔(dān)公共職能，并妥善解決中低收入階層住房問(wèn)題，因此在建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公共住房的過(guò)程中并不以營(yíng)利為目的，而是以微利或零利潤(rùn)發(fā)售，甚至在公共住房實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還會(huì)存在虧損的狀況。

第三，房屋價(jià)格廉價(jià)性。公共住房的經(jīng)營(yíng)目的是非營(yíng)利性的，因此一般都以低于市場(chǎng)價(jià)格出租或出售。只有這樣，中低收入階層才能承擔(dān)以解決住房問(wèn)題，改善其住房條件。

在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中，各國(guó)根據(jù)自己特定的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，探索出不同特點(diǎn)的公共住房體系。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在如何構(gòu)建適宜的公共住房體系與制度、確定科學(xué)的公共住房建設(shè)形式方面，還存在許多值得研究之處。目前，我國(guó)公共住房體系主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房和兩限房。[10]

當(dāng)前，我國(guó)大多用保障性住房的概念，甚至視保障房等同于公共住房。雖然兩者之間存在諸多重疊之處，但保障房與公共住房的差異還是非常明顯的。從基本目標(biāo)上看，保障性住房主要在于滿(mǎn)足低收入人群的住房需求，具有社會(huì)保護(hù)救濟(jì)的功能，體現(xiàn)為一種特惠福利的彌補(bǔ)；而公共住房則在于滿(mǎn)足全體公民的基本住房權(quán)，這本身已經(jīng)超越一般意義的基本需求保障，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的社會(huì)公共性。從功能的角度看，保障性住房強(qiáng)調(diào)住房需求的可得性與易得性，即如何以低廉的經(jīng)濟(jì)成本滿(mǎn)足特定對(duì)象的必要面積的基本住房需求；而公共住房不僅要求滿(mǎn)足低收入群體的基本住房需求，更強(qiáng)調(diào)公共住房社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)公共住房的供給推動(dòng)社會(huì)資本的自我發(fā)展過(guò)程，以達(dá)到更好的社會(huì)治理。當(dāng)然，從社會(huì)發(fā)展的角度看，兩者也是密切相連的。保障性住房應(yīng)被視為公共住房體系的一個(gè)基礎(chǔ)組成部分，公共住房體系則被視為保障性住房的更高發(fā)展階段。

(二)公共住房體系存在的困境

“住有所居”是黨的十七大明確提出的改善民生的重要目標(biāo)，也是政府與公眾普遍高度關(guān)注的話(huà)題?？傮w而言，住房制度改革30多年來(lái)，城鄉(xiāng)居民居住條件有了很大的改善。然而，住房制度中暴露出的問(wèn)題也不容忽視，公共住房體系依然面臨諸多困境。

第一，公共住房的覆蓋面過(guò)窄。公共住房保障對(duì)象是住房困難群體，其中以中低收入群體為主。按現(xiàn)行的公共住房體系，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公積金住房都是具有保障性質(zhì)的住房制度安排。但是，其覆蓋范圍也沒(méi)有做到全覆蓋，實(shí)踐中出現(xiàn)了制度無(wú)法顧及的住房困難的“夾心層”。盡管在2007年12月，建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的新《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中明確提出，經(jīng)濟(jì)適用房制度是解決城市低收入家庭住房困難政策體系的組成部分，供應(yīng)對(duì)象要與廉租房保障對(duì)象相銜接，但因缺乏對(duì)群體覆蓋面、目標(biāo)群體的合理界定等配套措施，“去夾心層”難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，現(xiàn)行的各種住房制度都未覆蓋廣大的農(nóng)村居民，也沒(méi)有覆蓋到大量的流動(dòng)人口，造成絕大部分人游離于公共住房體系的保障之外。

第二，公共住房供給側(cè)失范現(xiàn)象突出。我國(guó)現(xiàn)行公共住房體系中已出臺(tái)多項(xiàng)相關(guān)規(guī)定與制度，但在實(shí)踐過(guò)程中制度失范現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重。比如，在經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的實(shí)踐中出現(xiàn)了面積超大、收入假證、搭售車(chē)位等現(xiàn)象，嚴(yán)重偏離了政策初衷?！督?jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的戶(hù)型不能超過(guò)80平方米，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，存在面積超大的現(xiàn)象，有些地區(qū)甚至達(dá)到180平方米的“豪宅”，這顯然不是《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中的“適用”型。此類(lèi)現(xiàn)象完全扭曲了經(jīng)濟(jì)適用房政策的初衷，侵害了國(guó)家住房福利。它使得真正住房困難的中低收入家庭難以承受，也侵占了大量公共房屋的土地，降低了公共住房的適用效率。另外，公共住房建造質(zhì)量也存在一些問(wèn)題，如政府監(jiān)管不到位、建設(shè)施工單位偷工減料、違規(guī)操作，使得“安居房”最終變?yōu)榱恕皢?wèn)題房”。

第三，公共住房的物業(yè)管理水平低。建設(shè)好公共住房與管理好公共住房是公共住房體系的兩個(gè)有機(jī)聯(lián)系的組成部分。建設(shè)好公共住房?jī)H是第一步，如何維護(hù)、管理好公共住房則是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作。在我國(guó)公共住房的物業(yè)管理實(shí)踐中，物業(yè)管理水平低下是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。物業(yè)管理公司是屬于自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，而公共住房的保障對(duì)象則是收入較低的弱勢(shì)群體，物業(yè)管理費(fèi)對(duì)于他們而言成為不能承受之重，這就導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中公共住房的物業(yè)管理水平普遍偏低。

第四，過(guò)度追求居民住房自有率。中國(guó)有句俗話(huà)：“金窩銀窩，不如自己的狗(草)窩?！痹谖覀兊奈幕瘋鹘y(tǒng)中有過(guò)度追求住房自有率的現(xiàn)象，即居民都追求擁有自主產(chǎn)權(quán)的房屋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年年底中國(guó)城鎮(zhèn)居民住房自有率達(dá)到83%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所有發(fā)達(dá)國(guó)家。從理性的角度分析，住房作為城鄉(xiāng)居民最昂貴的消費(fèi)品，在任何時(shí)候任何國(guó)家都是需要個(gè)人的長(zhǎng)期努力才能實(shí)現(xiàn)的消費(fèi)目標(biāo)，是一個(gè)漸進(jìn)的民生目標(biāo)。過(guò)度追求房屋的自有率，顯然超出了發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情和大多數(shù)居民的承受能力。

公共住房體系還面臨著人口流動(dòng)速度快、規(guī)模大的挑戰(zhàn)。中國(guó)在當(dāng)前以及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都將處于劇烈的社會(huì)變遷過(guò)程中，其間人口流動(dòng)是一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，而且遷移規(guī)模也在不斷加大。大量的流動(dòng)人口可以說(shuō)是公共住房體系應(yīng)該包括的目標(biāo)群體之一。如何解決流動(dòng)人口的起碼居住條件，涉及相關(guān)制度安排與政策壁壘，隱藏在背后的都是現(xiàn)實(shí)利益格局與資源配置問(wèn)題，妥善地解決以上矛盾是重大的難題。

在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置框架中，公共住房體系涉及眾多部門(mén)，包括住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、國(guó)土、房管、公安、社保、工商、稅務(wù)、金融等。公共住房體系面臨的上述困境與挑戰(zhàn)也不可能由一個(gè)部門(mén)來(lái)解決，而應(yīng)由公共住房體系涉及的所有部門(mén)間協(xié)同解決。因此，必須加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同以應(yīng)對(duì)公共住房體系的困境與挑戰(zhàn)。

三、構(gòu)建政府協(xié)同機(jī)制提升社會(huì)治理效能的分析框架

在公共服務(wù)和公共管理實(shí)踐的不斷探索中，協(xié)同問(wèn)題不斷成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在實(shí)踐中，協(xié)同問(wèn)題以不同的概念呈現(xiàn)出來(lái)，比如，“協(xié)同政府”“網(wǎng)格化治理”“扁平化政府”“跨界協(xié)作”“協(xié)作型治理”“整體政府”等。雖然這些概念的具體含義和關(guān)注焦點(diǎn)存在一些細(xì)微的區(qū)別，但其核心是一致的，都是強(qiáng)調(diào)制度化、常態(tài)化和有效的“跨界”合作以提升公共價(jià)值?？缃绾献髟趯?shí)踐中具有多種表現(xiàn)形式：上下級(jí)政府之間的“縱向協(xié)同”；同級(jí)政府之間、同一政府不同職能部門(mén)之間的“橫向協(xié)同”；政府公共部門(mén)與非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”等。[11]

在跨界協(xié)同與合作治理的實(shí)踐中，“整體政府”的探索是新世紀(jì)公共服務(wù)改革中的一顆耀眼的明星。“整體政府”在不同的國(guó)家會(huì)有不同的稱(chēng)謂，美國(guó)稱(chēng)之為“無(wú)間隙政府”，英國(guó)政府則稱(chēng)“協(xié)同政府”，也有國(guó)家用“部門(mén)間的融合”來(lái)替代?！罢w政府”概念最早于1997年由英國(guó)學(xué)者佩利·希克斯在《整體性政府》一書(shū)中提出。[12]“波利特則將‘整體政府’定義稱(chēng)為一種通過(guò)平級(jí)和上下級(jí)協(xié)同的認(rèn)同和行為來(lái)達(dá)成相關(guān)任務(wù)的政府管理模式，其主要由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：一是打破以往的政策藩籬；二是共同協(xié)同步調(diào)一致；三是促進(jìn)組織內(nèi)各群體協(xié)同一致行動(dòng)；四是為公眾提供協(xié)同的無(wú)縫隙服務(wù)?！盵13]在“整體政府”實(shí)踐中，協(xié)同成為保障公共服務(wù)質(zhì)量的有力武器。協(xié)同是通過(guò)不同維度和層面的協(xié)調(diào)，有效整合相關(guān)的資源和優(yōu)勢(shì)，從而提升社會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量和社會(huì)治理的效果。協(xié)同是有效處理公共服務(wù)主體多元而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量與效果低下的必然選擇。

基于以上認(rèn)識(shí)，同時(shí)借鑒國(guó)外“整體政府”的理念，在此試圖構(gòu)建一個(gè)政府協(xié)同機(jī)制提升社會(huì)治理效能的分析框架(見(jiàn)圖1)。

圖1　政府協(xié)同機(jī)制分析框架

政府協(xié)同機(jī)制分析框架由三個(gè)層面和三個(gè)維度構(gòu)成。這三個(gè)層面是：

宏觀(guān)層面，即政府的頂層設(shè)計(jì)層面，具體而言就是政策決策部門(mén)的戰(zhàn)略協(xié)同性問(wèn)題。

中觀(guān)層面，即政府各相關(guān)部門(mén)層面，具體而言就是各相關(guān)部門(mén)跨領(lǐng)域跨部門(mén)的政策協(xié)同性問(wèn)題。

微觀(guān)層面，即政策落地具體部門(mén)內(nèi)部層面，具體而言就是部門(mén)內(nèi)部管理的目標(biāo)協(xié)同性問(wèn)題，包括資源、信息及工作經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)溝通與共享。

同時(shí)，我們可以從三個(gè)維度來(lái)解讀政府協(xié)同。這三個(gè)維度是：

縱向協(xié)同，即從政策的頂層設(shè)計(jì)層面到具體事項(xiàng)各相關(guān)部門(mén)，再到落地區(qū)域的基層組織之間要保持一致性。當(dāng)然，縱向協(xié)同并不都是從上而下的，更多的在于上下之間要保持高度的有機(jī)連接，以提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平為目標(biāo)，從而避免背離最初決策意圖的狀況。

橫向協(xié)同，即強(qiáng)調(diào)政策事項(xiàng)的各平級(jí)部門(mén)間要保持高度的政策協(xié)同和行為認(rèn)同，這可以有效避免不同部門(mén)間政策的相互沖突和政出多門(mén)的問(wèn)題。當(dāng)然，橫向協(xié)同又具體分為不同層級(jí)的橫向協(xié)同。

時(shí)間上的協(xié)同，即強(qiáng)調(diào)政策領(lǐng)域的不同時(shí)間跨度上的協(xié)同性問(wèn)題，具體政策是以當(dāng)時(shí)的主要矛盾為對(duì)象而制定的，不同時(shí)期的主要矛盾也是不同的。顯然，時(shí)間上的協(xié)同不是政策本身的前后一致性問(wèn)題，政策本身也會(huì)不斷被修訂甚至被廢除，時(shí)間上的協(xié)同更多的側(cè)重于政策本身的歷史連貫性問(wèn)題。

政府協(xié)同機(jī)制就是通過(guò)三個(gè)層面和三個(gè)維度的協(xié)調(diào)，整合各級(jí)政府與部門(mén)之間的資源，同時(shí)廣泛應(yīng)用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建跨組織、跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，最大限度地避免職能沖突和功能碎片化，充分發(fā)揮中央政府在整體戰(zhàn)略協(xié)同中的指導(dǎo)作用，提升地方政府在政策協(xié)同中的樞紐作用，增強(qiáng)各部門(mén)應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的綜合能力，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同各方的“共贏”，最終提升社會(huì)治理效能。

四、基于政府協(xié)同機(jī)制的公共住房體系分析

在當(dāng)前的大數(shù)據(jù)時(shí)代，“管理型政府”的模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，要有效處理錯(cuò)綜復(fù)雜的公共事務(wù)，必須借鑒協(xié)同治理的理念。對(duì)于公共住房體系的管理而言，傳統(tǒng)的管理模式已捉襟見(jiàn)肘，迫切需要引入新的機(jī)制。在具體的實(shí)踐中，公共住房體系的頂層設(shè)計(jì)決策部門(mén)、各級(jí)相關(guān)部門(mén)和政策執(zhí)行部門(mén)間并沒(méi)有形成公共住房體系協(xié)同治理的新理念，這使得我國(guó)公共住房體系的金融政策、行政政策、土地政策、財(cái)政政策之間缺乏有效的政策合力。筆者在此嘗試?yán)谜畢f(xié)同機(jī)制分析框架來(lái)討論公共住房體系的政府協(xié)同機(jī)制。

(一)公共住房體系三個(gè)層面的協(xié)同

第一，宏觀(guān)層面的戰(zhàn)略協(xié)同性。從目前我國(guó)公共住房管理實(shí)踐看，建立合理的公共住房體系的理念是實(shí)現(xiàn)公共住房體系社會(huì)治理效能的基礎(chǔ)，也是解決部門(mén)治理碎片化的有效途徑。

宏觀(guān)層面的戰(zhàn)略協(xié)同性，首先要明確公共住房體系的概念，從而在頂層政策決策部門(mén)間形成清晰的戰(zhàn)略目標(biāo)及其實(shí)施路徑。公共住房概念的清晰與明確，一方面可以使得公共住房體系的功能更加明確，即解決中低收人群體中的住房困難問(wèn)題，同時(shí)有效促使建立清晰的公共住房產(chǎn)權(quán)制度及相關(guān)物業(yè)管理制度；另一方面可以有利于確立公共住房體系中政府協(xié)同治理的總體方向和目標(biāo)框架，同時(shí)建立各部門(mén)圍繞整體協(xié)同的目標(biāo)而確立自身的指標(biāo)體系。

第二，中觀(guān)層面的部門(mén)協(xié)同性。中觀(guān)層面的部門(mén)協(xié)同強(qiáng)調(diào)部門(mén)與部門(mén)間的協(xié)同，以及部門(mén)之間的信息溝通。鑒于公共住房領(lǐng)域涉及管理部門(mén)較多，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

(1)部門(mén)間治理目標(biāo)的協(xié)同。中觀(guān)層面建立各部門(mén)間明確的協(xié)同治理目標(biāo)，具體而言就是要求住建部門(mén)、發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、國(guó)土等部門(mén)之間建立公共住房領(lǐng)域的協(xié)同性目標(biāo)。這就要求各部門(mén)在具體政策制定前形成良好的信息溝通機(jī)制，以及政策沖突的緊急協(xié)調(diào)機(jī)制，從而統(tǒng)一各部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)，這也是衡量各個(gè)職能部門(mén)在公共住房領(lǐng)域能否真正履行自身職責(zé)與使命、實(shí)現(xiàn)管理效率的重要尺度。

(2)部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制的協(xié)同。各部門(mén)間治理目標(biāo)的協(xié)同是通過(guò)各職能部門(mén)在治理過(guò)程中行動(dòng)的聯(lián)動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的，部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制的確立是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的重要保障。為實(shí)現(xiàn)公共住房政策所要達(dá)到的治理目標(biāo)，解決實(shí)施過(guò)程中的重點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)避免在公共住房領(lǐng)域政出多門(mén)的局面，這就要求將相關(guān)的職能部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，建立相關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制包括各部門(mén)間行動(dòng)的規(guī)則、糾紛的解決機(jī)制和相關(guān)的信息溝通、行動(dòng)協(xié)調(diào)的渠道，以及相關(guān)監(jiān)督和定期議事機(jī)制。各部門(mén)之間通過(guò)達(dá)成合作協(xié)議，以加強(qiáng)統(tǒng)一行動(dòng)，并形成一定的長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制。

(3)部門(mén)間信息平臺(tái)的協(xié)同。在當(dāng)前的大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建整合的包括公共住房申請(qǐng)者及各管理部門(mén)共享的公共住房信息平臺(tái)。借助這個(gè)信息平臺(tái)，住房申請(qǐng)者可以及時(shí)了解公共住房的最新政策變動(dòng)、申請(qǐng)的進(jìn)程情況等信息，同時(shí)公共住房各管理部門(mén)也能夠共享申請(qǐng)者的全面信息，從而真正提高治理的有效性。

(4)部門(mén)間責(zé)任分工的協(xié)同。公共住房體系的協(xié)同是一個(gè)系統(tǒng)工程。為提高公共住房領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和效率，這就需要建立一套公共住房的政策框架，以明確各部門(mén)的責(zé)任，規(guī)范各個(gè)部門(mén)的行為，以便更好地處理各方的利益和矛盾，從而達(dá)成各部門(mén)行動(dòng)的協(xié)同性。

第三，微觀(guān)層面的執(zhí)行協(xié)同性。微觀(guān)層面著重于強(qiáng)調(diào)執(zhí)行層面的協(xié)同性問(wèn)題，以提高公共住房的管理效率為目標(biāo)，重點(diǎn)分析完善利益激勵(lì)和約束體系與多方參與機(jī)制的執(zhí)行協(xié)同。

(1)完善利益激勵(lì)和約束體系。公共住房體系涉及諸多環(huán)節(jié)與部門(mén)，利益關(guān)系也錯(cuò)綜復(fù)雜，因此在處理不同部門(mén)的協(xié)同過(guò)程中，必須建立和完善利益激勵(lì)和約束體系。構(gòu)建完善的利益激勵(lì)和約束體系可以有效解決公共住房體系各部門(mén)間長(zhǎng)期存在的各種利益沖突和矛盾。假如利益激勵(lì)和約束體系沒(méi)有建立，即使公共住房的協(xié)同設(shè)計(jì)完美無(wú)瑕，現(xiàn)實(shí)的公共住房體系仍舊是低效運(yùn)行。

(2)完善多方參與機(jī)制。多方參與是我國(guó)改革實(shí)踐過(guò)程中的一項(xiàng)寶貴經(jīng)驗(yàn)，在公共住房領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前我國(guó)公共住房問(wèn)題是一個(gè)重大的民生事項(xiàng)，單單依靠政府主體的力量是難以很好地解決這個(gè)社會(huì)問(wèn)題，因此必須構(gòu)建和完善多方參與機(jī)制。通過(guò)政府的政策引導(dǎo)以及政府與其他社會(huì)組織建立有效的溝通渠道與合作機(jī)制來(lái)推動(dòng)社會(huì)力量參與公共住房的投資、建設(shè)和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。

(二)公共住房體系三個(gè)維度的協(xié)同

第一，縱向協(xié)同。公共住房體系的縱向協(xié)同，著眼點(diǎn)在于政府上下級(jí)之間要保持高度的有機(jī)連接，以提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平為目標(biāo)，從而有效避免背離最初決策初衷的狀況。在實(shí)踐中，公共住房體系中的縱向協(xié)同主要是如何處理中央政府與地方政府在公共住房方面的目標(biāo)偏離，從而實(shí)現(xiàn)兩者的目標(biāo)一致性問(wèn)題。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，中央政府提出經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的全局和戰(zhàn)略目標(biāo)與地方政府現(xiàn)實(shí)的局部利益可能存在偏差。此種情況下的縱向協(xié)同要求地方政府的公共住房體系目標(biāo)應(yīng)服從中央政府的戰(zhàn)略性目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際狀況制定戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)縱向協(xié)同。

第二，橫向協(xié)同。公共住房體系的橫向協(xié)同，關(guān)注焦點(diǎn)在于政策事項(xiàng)的各平級(jí)部門(mén)間要保持高度的政策協(xié)同和行為認(rèn)同，這可以有效避免不同部門(mén)間政策的互相沖突以及政出多門(mén)的問(wèn)題。以公共租賃住房政府分配責(zé)任為例，為加強(qiáng)公共租賃住房的管理，保障公平分配，規(guī)范運(yùn)營(yíng)與使用，縣級(jí)以上同級(jí)的住建部門(mén)、民政部門(mén)、人社部門(mén)等在準(zhǔn)入與退出機(jī)制中協(xié)同治理，實(shí)施包括承租人個(gè)人信息、房屋租賃使用信息等的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

第三，時(shí)間上的協(xié)同。公共住房體系時(shí)間上的協(xié)同，強(qiáng)調(diào)公共住房政策在不同時(shí)間跨度上的協(xié)同性問(wèn)題。對(duì)各級(jí)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，公共住房制度改革是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府的角色從以前的住房直接供給者轉(zhuǎn)變?yōu)樽》康拈g接評(píng)估和監(jiān)管者，這要求管理者具備包括招投標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)估、定價(jià)、業(yè)績(jī)監(jiān)督、利益協(xié)調(diào)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而在公共住房制度改革進(jìn)程中可以提高執(zhí)行效率，達(dá)到社會(huì)治理效能的目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

住房問(wèn)題是重要的民生問(wèn)題，公共住房體系是解決這一問(wèn)題的重要制度保障。當(dāng)前，我國(guó)公共住房體系的實(shí)踐尚處于改革探索發(fā)展時(shí)期，雖取得了一些成績(jī)，但也存在公共住房保障覆蓋面過(guò)窄、公共住房供給側(cè)失范現(xiàn)象突出、公共住房物業(yè)管理水平低，以及過(guò)度追求居民住房自有率等問(wèn)題。借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家打造的“整體政府”的相關(guān)理論，筆者嘗試構(gòu)建政府協(xié)同機(jī)制以提升社會(huì)治理效能，為推動(dòng)公共住房管理機(jī)制改革進(jìn)行一些理論探索。

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(責(zé)任編輯：張燕)

A Study on Perfecting the Cooperation Mechanism of Government and Promoting the Efficiency of Social Governance:Simultaneous Discussion on the Reform of Administrative Mechanism of Public Housing in China

WANG Fenghai

(School of Humanities, Suzhou University of Science and Technology, Suzhou Jiangsu, 215009 )

Abstract：Traditional mode in public housing administration has many problems to deal with but can not find an efficient way out. Based on relevant theories of “entirety government” put forward by European and American developed countries, a construction of cooperation mechanism of government is attempted, and some theoretical explorations are conducted to perfect the governmental cooperation mechanism.

Key words：cooperation mechanism; social governance; efficiency; public housing

* 收稿日期：2016-04-07

作者簡(jiǎn)介：王豐海，男，蘇州科技大學(xué)人文學(xué)院講師，主要從事社會(huì)福利與社會(huì)政策研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0695(2016)03-0007-07