李鳳珍，謝石營

(中山大學地理科學與規(guī)劃學院，廣東 廣州 510275)

土地財政實施機制研究

——以珠江新城為例

李鳳珍，謝石營

(中山大學地理科學與規(guī)劃學院，廣東 廣州 510275)

[摘要]土地財政的微觀實施機制是城市研究的一個重要問題，探究城市政府基于城市重點發(fā)展地區(qū)的土地經(jīng)營模式以及融資機構與開發(fā)商在其中的角色和作用，對理解城市土地財政的具體運行機制具有重大作用。以廣州市新中心區(qū)珠江新城為例，從土地財政運作的主體、初始動機、影響因素和運行過程4個方面對土地財政的實施機制進行探討。研究認為，城市政府在追求土地財政收入過程中，利用城市規(guī)劃改變土地規(guī)劃條件和引導基礎設施集中建設提升了土地價值，并通過土地供應管理的手段實現(xiàn)土地交易價格的上漲，而金融機構在城市政府經(jīng)營土地的過程中發(fā)揮著土地銀行的重要作用，同時土地財政收益主要用于城市基礎設施和重大項目建設。

[關鍵詞]珠江新城；城市規(guī)劃；土地財政實施機制

改革開放以來，總體發(fā)展環(huán)境的改變帶來了中國地方政府角色的變化。在財稅體制改革和官員晉升的制度下，中國的城市針對資本展開了激烈的競爭，因而具有城市企業(yè)主義的特點[1～3]。在這樣的背景下，城市規(guī)劃從計劃經(jīng)濟時期的資源分配的工具不斷發(fā)生演變，成為政府土地管制的工具，服務于以土地增值為核心的城市增長機器，目標是使城市在發(fā)展的競爭中獲得更高的經(jīng)濟競爭力。

對于城市的空間組織來說，政府是最重要的行為主體，政府的力量既可以體現(xiàn)為用發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城市規(guī)劃等技術手段直接主導城市建設，同時也可以是通過各種經(jīng)濟調控方式，影響企業(yè)和個人的行為決策，進而對城市社會空間的演變產(chǎn)生影響[1]。作為一種制度安排的城市規(guī)劃，其最根本的作用在于通過一系列的有關土地和空間的安排，降低城市土地開發(fā)中的交易成本、明確土地開發(fā)的權利、提供市場與社會所需要的公共物品，進而提高土地資產(chǎn)的價值和城市的經(jīng)濟增長[4]。

20世紀90年代以來，伴隨中國城市土地財政收入快速增長，廣州城市空間拓展的速度大大加快了。在過去的幾十年里，盡管基于城市政治經(jīng)濟學視角對中西方城市進行的研究已經(jīng)分別就城市土地財政的形成機制和城市空間快速拓展的機制提供了多維的視角，在土地收益的激勵下，城市政府從城市空間拓展中獲得了大量的土地收益。但是，城市政府土地財政的實施機制與城市空間拓展之間的關系需要更為詳實系統(tǒng)的實證研究。為此，筆者試圖以政治經(jīng)濟學的視角，聚焦廣州市珠江新城城市規(guī)劃的調整和變更，探討政府城市規(guī)劃及土地供應管理決策在土地財政實施過程中的作用。

1案例選擇原因

選擇珠江新城作為土地財政實證案例主要基于如下兩個方面的原因：第一，珠江新城提出的時間是1992年，當時土地有償使用自1989年在深圳開始后，成功推動房地產(chǎn)發(fā)展和建設的第一波高潮，與之伴隨的是城市政府通過土地有償使用獲得預算外的土地出讓金，用于基礎設施建設等用途。而珠江新城的土地交易活動主要在1992年到2010年期間，剛好經(jīng)歷了廣州市土地財政從萌芽到興旺的階段，并且珠江新城屬于廣州市級層面運作的一個項目因而是一個能夠更好地剖析廣州市在市級層面推進土地財政實施的典型樣本。第二，珠江新城的建設從項目確定階段就具有明顯的土地財政運作的意味。20世紀90年代廣州市為進一步提高中心城市的地位并發(fā)揮其作用，提出建設現(xiàn)代化國際大都市的發(fā)展目標，同時提出依照“高標準、大規(guī)模發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”的要求進行城市發(fā)展謀劃，由此產(chǎn)生了地鐵1號、2號線和珠江新城新中心區(qū)為代表的一系列城市建設工程項目。但是當時廣州市的財力并不充裕，1994年廣州市財政收入64.87億元，財政支出75.77億元，預算內財政赤字10.9億元，而且預算內財政赤字一直在擴大，廣州市政府一直在為城建資金如何籌集而困擾[6]。同時，1993年底地鐵1號線動工，又需要政府投入大量的資金。恰好1993和1994年的廣州市處于房地產(chǎn)高潮，市場對土地資源的需求開始旺盛，土地價值開始凸顯。廣州市政府在此看到了良好的契機，希望通過土地有償使用出讓，以土地運作籌集城市建設所需的資金。因此，珠江新城成為由廣州市政府統(tǒng)籌的項目，建設資金來源和土地出讓收入的支出放在市級層面來運作，不但要追求土地財政，還要考慮政府政績、社會影響等復合因素。由于珠江新城開發(fā)過程經(jīng)歷了廣州市土地財政由緩慢增長到興旺發(fā)達的階段，因而可以作為深入研究廣州市土地財政實施機制的典型案例。

2珠江新城城市規(guī)劃調整與土地財政實施過程

珠江新城的土地經(jīng)營的主體以廣州市政府為主，雖然包括廣州市地鐵公司、市屬企業(yè)等機構，但是土地收儲和土地出讓的推進，都是由廣州市政府主導，而且通過珠江新城的土地運作獲取的土地收益也是由市政府統(tǒng)籌用于地鐵等重大基礎設施建設。

城市政府建設新區(qū)需要支付新區(qū)的基礎設施建設成本，并且會損失放棄舊城開發(fā)產(chǎn)生的機會成本，因而新區(qū)的建設必須以土地租金收益大于上述2個成本之和作為前提。城市規(guī)劃是市政府推高新區(qū)土地租金的一個重要措施，在土地財政實施的過程中，一是通過城市規(guī)劃確定規(guī)劃條件(用地使用性質、容積率)、區(qū)位(交通基礎設施建設)、周邊用地對外的正的外部性(公共基礎設施項目、綠化、開敞空間和高校等)來提升土地的價值；二是廣州市政府以政府信用做擔保，通過城市規(guī)劃確定了廣州城市空間向外拓展的框架，包括城市空間拓展的方向、城市重點發(fā)展地區(qū)的位置、發(fā)展定位與主要功能等，這有助于政府與市場共同培育地方化經(jīng)濟與城市化經(jīng)濟，實現(xiàn)土地、人口、資本在同一經(jīng)濟載體的集聚開發(fā)并產(chǎn)生規(guī)模效應，從而降低了城市空間拓展的不確定性，提升了市場對于城市重點發(fā)展地區(qū)土地潛在租金的期望值。同時，培育市場對于經(jīng)營性用地的需求，進而通過出讓經(jīng)營性用地，獲得更高的土地出讓收益。為達到此目的，通過珠江新城的開發(fā)建設過程來充分體現(xiàn)上述土地經(jīng)營的過程。

2.11993年規(guī)劃方案——根據(jù)地塊劃分小而多的特點，將土地潛在收益最大化

1993年空間規(guī)劃方案的基本出發(fā)點是以建設地鐵所需的資金量為前提，將珠江新城范圍內的土地出讓收益最大化，使珠江新城的土地出讓收益能夠支持地鐵1號線和2號線的建設。該規(guī)劃方案把珠江新城分為402個細分地塊，可出讓地塊180個、面積共780萬m2。由于商務用地非常大，采用規(guī)范規(guī)定的最低公共服務配置標準，按《廣州市城市規(guī)劃管理辦法實施細則》公共建筑定額指標的下限規(guī)定布局公共建筑。通過這樣高密度的開發(fā)，按照當時的地價(3500元/m2)計算，珠江新城預計可獲得土地出讓金220億元，扣除成本后，還有超過100億元的土地收益，以此解決地鐵建設資金的難題[5]。該規(guī)劃方案的特點是地塊劃分多而小，最小地塊的只有幾千平方米，使得可能參與土地開發(fā)的潛在開發(fā)商的數(shù)量增加，以細化的地塊劃分推高容積率，從而實現(xiàn)土地潛在收益最大化。

1993年珠江新城規(guī)劃提出后，廣州市房地產(chǎn)投資環(huán)境發(fā)生了重大變化，商品房開發(fā)用地占發(fā)出規(guī)劃用地許可證的比率一路下降，1993年為45%，1994年為29%，1995年下降到22.7%。另一方面，珠江新城的征地工作也不順利，由于農(nóng)民交地遲緩等原因，導致土地開發(fā)中心資金周轉出現(xiàn)困難。截止到1996年6月20日，珠江新城征地369.9hm2，這些用地上共規(guī)劃了953萬m2的建筑面積，其中已成交了103萬m2的建筑面積的土地，還有850萬m2建筑面積的土地未出讓[6]。1992～2000年，受宏觀經(jīng)濟形勢的影響，土地交易市場冷淡，價格低走。

20世紀90年代是國家住房市場從出現(xiàn)到過熱，再到調控溫度發(fā)展的時期，1992年開始，我國開始推行全面房改，住房公積金制度也開始全面推行，并從1993年啟動“安居工程”。1992年后，由于房地產(chǎn)業(yè)的急劇快速增長，我國房地產(chǎn)市場在部分地區(qū)出現(xiàn)混亂局面，在個別地區(qū)甚至出現(xiàn)較為明顯的房地產(chǎn)泡沫。1993年底，由于國家推行宏觀經(jīng)濟調控，房地產(chǎn)業(yè)受到影響，其投資增長率普遍回落，導致房地產(chǎn)市場在很長一段時間后才得以復蘇。

珠江新城的土地開發(fā)自1992～2000年，剛好遇上國家的宏觀經(jīng)濟過熱和調控階段，使得珠江新城在一階段的發(fā)展受限。為了應對“九五”期間巨大的基礎設施建設資金缺口，廣州市政府在珠江新城的土地出讓上做了極大讓步。珠江新城的土地出讓價格原本是按開發(fā)成本和地鐵所需的建設資金結合市場情況進行制定的，每年輸出資金金額達十幾億元用于地鐵建設。但是在1993年和1994年廣州市房地產(chǎn)市場火熱的時候，珠江新城的很多用地并沒有完成土地整理，不能馬上出讓。而后1995年后房地產(chǎn)市場降溫，同時碰上1997年6月的亞洲金融危機，土地成交市場疲軟。在這種背景下，廣州市政府將土地出讓地價從原來珠江新城測算的3500元/m2的起始地價一路降至2800元/m2，同時盡量將地塊整體打包出讓，以期盡快回收資金，支撐城市基礎設施建設發(fā)展。根據(jù)資料顯示，截止至2001年底，已簽地塊出合同共達102億元，但實際2002年底才收回45億元[5]。并且土地出讓主要以房地產(chǎn)開發(fā)為主，用于培育生產(chǎn)性服務業(yè)的地塊出讓情況并不樂觀。同時，該階段土地出讓的價格不高，部分地塊的出讓甚至低于規(guī)劃初期土地收益測算3500元/m2的標準。

從表1可以算出，廣州市“九五”期間土地出讓收入只占全社會固定資產(chǎn)投資總額的3.57%，占市建委固定資產(chǎn)投資額的23.53%，占財政收入的比重也僅有18.64%[5]。由此可見，由于土地財政收入數(shù)額較小，并沒有成為城市固定資產(chǎn)投資的主要來源。這從側面反映了1992年珠江新城規(guī)劃的預設的“地鐵血庫”的初衷并沒有實現(xiàn)。

表1　廣州市“九五”期間全社會固定資產(chǎn)投資、建委口投資、財政收入和土地收益　億元

由此可見，廣州市城建和基礎設施建設的資金需求對珠江新城土地開發(fā)具有重要影響。一方面，珠江新城土地出讓的數(shù)量、價格受宏觀房地產(chǎn)市場形勢的影響，土地出讓并不是由政府單方面決定，而是政府不斷適應市場發(fā)展的過程。另一方面，政府的用地出讓計劃也受自身的城市整體基礎設施建設資金需求的影響，不能僅僅考慮單個地塊的開發(fā)建設，需要根據(jù)城市整體發(fā)展的需求，結合基礎設施的資金需求情況，調整土地出讓的價格和數(shù)量。

2.22002年規(guī)劃方案——提高開發(fā)強度，提升空間品質，打造廣州CBD

直至1997年，珠江新城的土地收儲工作有了進一步的推進，政府開始將土地推向市場，但是正好遇到1998年亞洲金融危機，廣州市寫字樓市場幾乎全線停頓，所以珠江新城的土地出讓工作并不成功。此時廣州市政府已經(jīng)在珠江新城基礎設施建設方面投入超過30億元，而珠江新城的商務辦公用地卻沒有市場需求，無法回收資金，也無法及時為地鐵的建設提供建設資金。針對上述情況，為了順應市場需求，在1999年到2002年期間進行了珠江新城規(guī)劃調整工作。此外，進行珠江新城規(guī)劃調整還有2個重要背景，一是廣州市已經(jīng)確定要申辦亞運會，有必要建設城市中央商務區(qū)(CBD)，二是房地產(chǎn)市場的回暖，使得廣州市中心區(qū)位的地塊價值上升，建設CBD是可為的。因此，將珠江新城按照CBD的要求進行規(guī)劃調整，強調空間品質的營造，增加地標性的建筑和商務辦公用地的增加，根據(jù)高品質CBD的空間要求來進行規(guī)劃調整。

相較于1993年的規(guī)劃方案，2002年規(guī)劃方案的變化體現(xiàn)在以下幾方面。一是提高開發(fā)強度，并且提高付租能力最高的商務用地規(guī)模，建設超高層地標建筑。在總建筑面積方面，由原來的1487.40萬m2增加為1592.21萬m2，增加了104.81萬m2。在住宅/商住用地方面，住宅總面積由1993年規(guī)劃方案的605萬m2調整為617萬m2，增加12萬m2建筑面積。商貿/行政辦公用地中辦公總建筑面積由639.37萬m2降至584.59萬m2，但是由于增加了東塔、西塔兩大辦公建筑，因此商貿/行政辦公總建筑面積為757萬m2，與1993年的規(guī)劃方案相比，增加了118萬m2的建筑面積。文化娛樂、旅業(yè)酒店、市政設施等其他公共服務性設施用地由原來的243.03萬m2降至63.52萬m2，減少了179.51萬m2[6]。二是提升空間品質。強化珠江新城中軸線的空間、景觀與環(huán)境建設，將1993年規(guī)劃方案中128m寬的中央林前大道調整為80～230m的綠色開敞空間，增加廣場和綠化用途的土地，并設計了新中軸線的一系列廣場。三是重新整合地塊。改變1993年的規(guī)劃方案中小地塊開發(fā)的“樓看樓”模式，將大約440個小地塊整合為269塊綜合開發(fā)單元地塊，采用建筑圍合的布局，將樓群間的綠化進行集中規(guī)劃，以最大化街坊公共花園[7]。四是將部分市級公共服務設施配置在珠江新城，包括市級醫(yī)院、廣州歌劇院、廣州博物館、市圖書館和市青少年宮等，并提高社區(qū)級公共設施的建設標準和公共配套設施的建設水平[8]。

上述變化的重點在于這個規(guī)劃通過營造高品質的空間，提升公共服務設施供給水平，特別是通過重新布局中心軸線，提升珠江新城整體的空間品質，同時積極整合原來劃分過于細小的地塊，并通過規(guī)劃建設包括歌劇院、博物館、圖書館、青少年宮、國際醫(yī)院等一系列大型公共建筑設施，以及建設東塔、西塔超高層辦公建筑，塑造珠江新城的空間品質，吸引人口和活動的集聚，營造廣州新中心區(qū)CBD，在此過程中伴隨的是土地潛在收益的提升。

2001～2004年房地產(chǎn)市場恢復，珠江新城推行規(guī)劃檢討，重新確立中心區(qū)CBD定位，土地出讓價格上升。2000年廣州市進行戰(zhàn)略規(guī)劃，按照“東進西聯(lián)南拓北優(yōu)”的八字方針拉開城市發(fā)展空間，使得廣州經(jīng)歷了經(jīng)濟增長和人口集聚的新時期。2003年以后，市政府在城市文化中心區(qū)建設廣東博物館、廣州歌劇院、廣州市圖書館、廣州市第二少年宮的市級四大文化建筑，通過公共財政投入，使整個區(qū)域的價值凸顯出來，這給開發(fā)商以很大信心。全市層面的發(fā)展和市一級公共設施的建設使得中心區(qū)土地市場火熱，珠江新城作為CBD，其開發(fā)也開始具備市場基礎。隨著宏觀市場的回暖，2000年到2004年珠江新城土地供應開始恢復，根據(jù)土地出讓數(shù)據(jù)，該時期土地仍以商住地塊為主，但也開始出現(xiàn)商務辦公地塊的出讓，土地均價穩(wěn)定在2萬元/m2左右，按照容積率計算，該時期的樓面地價超過原來規(guī)劃的3500元/m2的標準。隨后珠江新城公開出讓的土地均價一路上升，到2009年達到了8萬/m2以上。

由于珠江新城的大部分土地在2004年前通過協(xié)議方式出讓給開發(fā)商，而對于剩余的公開出讓的土地，政府為了支持生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展，吸引一些重要的企業(yè)入駐，將商務辦公用地以較低的價格出讓，因而珠江新城出讓的經(jīng)營性用地的價格水平與它作為全廣州的新CBD地位并不完全相符。但是，由于員村地區(qū)受到珠江新城正的外部性的影響，成為土地價值增長幅度最大的地區(qū)，樓面地價高達1.1萬元/m2，比2006年翻了一倍以上。由此可見，雖然珠江新城本身的開發(fā)并未為城市政府帶來大量的土地出讓收入，但緊鄰珠江新城的員村地區(qū)土地價值的大幅增長表明，珠江新城開發(fā)對于周邊地區(qū)土地價值的增長有較大的正外部效應，珠江新城開發(fā)對于促進廣州土地出讓收入增長具有重要的作用。此外，珠江新城以土地資源引進了中大型企業(yè)總部數(shù)量在70家以上，為廣州市帶來了可持續(xù)的大量稅收收入。

3討論

3.1關于土地經(jīng)營主體

珠江新城土地經(jīng)營的主體以廣州市政府為主，雖然包括廣州市地鐵公司、市屬的企業(yè)等機構，但是其土地收儲和出讓的推進，都是由市政府牢牢掌控。廣州市政府對珠江新城的土地經(jīng)營模式(圖1)表明，土地財政不是政府單方面可以實現(xiàn)的過程，還需要考慮市場的參與，通過政府和市場合作，才能夠實現(xiàn)土地財政，而金融機構在城市政府經(jīng)營土地的過程中發(fā)揮著土地銀行的重要作用。

圖1　珠江新城土地經(jīng)營模式圖

3.2關于初始動機

開發(fā)珠江新城的初始動機主要基于2個

方面，一是通過土地運營獲得土地收益以解決政府基礎設施建設財政資金不足的問題，二是通過建設CBD，推動高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高廣州市的區(qū)域地位，增強城市綜合競爭力。

3.3關于影響因素

廣州市土地運營對土地價值的提升效果主要受宏觀經(jīng)濟形勢、空間規(guī)劃和土地供應管理的影響。第一，土地價格受宏觀經(jīng)濟形勢的影響，與國家宏觀經(jīng)濟形勢和政策緊密相連。20世紀90年代國家經(jīng)濟加速、過熱、調控，伴隨著房地產(chǎn)市場的變化，直接影響珠江新城的土地交易狀況。第二，城市規(guī)劃是影響土地價格的另一個重要因素。城市規(guī)劃作為政府管控空間和劃分出讓地塊的工具，對于地塊出讓價格會產(chǎn)生重要影響。珠江新城1993年規(guī)劃方案的土地劃分方式過于細小，加上公共服務設施規(guī)劃的標準過低，曾一度影響城市新中心區(qū)土地運營的效果。而2002年規(guī)劃方案通過提高開發(fā)強度和提升空間品質，使得土地價值上升。第三，土地供應管理是影響土地價格的第三大因素。珠江新城建設初期，由于全市辦公用地的出讓多點開花，珠江新城在長達幾年時間內都沒有完成辦公用地的出讓，隨著廣州市停止除珠江新城以外的所有辦公用地的供給，珠江新城辦公用地市場才開始出現(xiàn)積極變化。

3.4關于運行過程

土地出讓收入的實現(xiàn)過程包括空間規(guī)劃、融資、土地收儲、土地出讓、土地收益使用和分成。政府要獲得土地財政，首先需要一個具體的空間或者發(fā)展項目，通過制定空間規(guī)劃，劃定發(fā)展區(qū)邊界，使市場對于該區(qū)域的未來發(fā)展形成良好的預期。然后通過政府直接向銀行貸款，保障土地收儲和開發(fā)的資金需求。最后是土地的供應管理，政府通過制定土地出讓計劃，將土地向市場推介，并根據(jù)不同訴求選取“協(xié)議出讓”和“招拍掛”公開出讓，最大程度地保障地塊順利出讓，最終獲取土地收益。此外，在土地收益的使用和分成上，土地收益大部分被用于基礎設施建設和政府重大項目的資金投入，部分則由參與土地運營的各個主體按照事前約定或者投資比例等條件進行土地收益的分成。

綜上所述，政府在追求土地財政收入過程中，利用城市規(guī)劃和土地供應管理這些土地經(jīng)營手段，通過改變土地規(guī)劃條件和引導基礎設施集中建設提升了土地價值；通過拉高定位和宣傳手段提高土地資產(chǎn)升值的預期，進而通過土地供應管理的手段實現(xiàn)土地交易價格的上漲；金融機構在城市政府經(jīng)營土地的過程中發(fā)揮著土地銀行的重要作用。

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[收稿日期]2016-03-10

[作者簡介]李鳳珍(1982-)，女，博士生，研究方向為城市經(jīng)濟、土地財政和城鄉(xiāng)規(guī)劃，23825382@qq.com。

[中圖分類號]F301;F812.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-1409(2016)15-0074-05

[引著格式]李鳳珍，謝石營.土地財政實施機制研究——以珠江新城為例[J].長江大學學報(自科版) ，2016，13(15)：74～78.