鄭英

摘 要 2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》與舊預(yù)算法相比有許多創(chuàng)新之處，其要求實(shí)行全口徑預(yù)算、注重預(yù)算績(jī)效管理、實(shí)行預(yù)算公開(kāi)透明等，對(duì)新常態(tài)下的財(cái)政工作提出了更高的要求，對(duì)我國(guó)深化財(cái)稅體制改革起到了越來(lái)越重要的作用。本文結(jié)合財(cái)政工作實(shí)際，簡(jiǎn)要分析了新預(yù)算法的特點(diǎn)、新預(yù)算法對(duì)財(cái)政職能的影響、新預(yù)算法下財(cái)政履行職能時(shí)的注意事項(xiàng)，以期促進(jìn)財(cái)政部門認(rèn)真履行職責(zé)、從而其應(yīng)有發(fā)揮的作用。

關(guān)鍵詞 新預(yù)算法 財(cái)政職能

實(shí)施新預(yù)算法以來(lái)，財(cái)政預(yù)算不斷完善，財(cái)政職能在逐漸轉(zhuǎn)變，精細(xì)化管理越來(lái)越嚴(yán)格、也越來(lái)越繁瑣。如何轉(zhuǎn)變財(cái)政職能、發(fā)揮好財(cái)政作用是個(gè)值得探討的問(wèn)題。

一、新預(yù)算法的特點(diǎn)

（一）縱橫結(jié)合，完整預(yù)算

把政府的所有收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理是政府預(yù)算管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性要求，新預(yù)算法縱橫結(jié)合，要求政府把所有的收入和支出都納入預(yù)算管理，取消了先前的“預(yù)算外資金收支”。從橫向看，政府預(yù)算包括了“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”；從縱向看，預(yù)算包括了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)。進(jìn)一步明確預(yù)算收支的范圍，收入不僅包括各種稅收和收費(fèi)，還包括國(guó)有資源有償使用收入和其他收入等，保證了收入的完整性；支出分別按照功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類到項(xiàng)到款，確保了支出預(yù)算的完整性。以上縱橫結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算的無(wú)縫連接，從法律層面上保證了制度的實(shí)施，從源頭上保證了預(yù)算的完整性。

（二）統(tǒng)籌預(yù)算，跨年平衡

新預(yù)算法改進(jìn)了原來(lái)單一年度的預(yù)算平衡機(jī)制，允許跨年度預(yù)算平衡。明確財(cái)政收支預(yù)算可以視情況編列赤字并分年彌補(bǔ)；預(yù)算執(zhí)行中的超收部分用于削減赤字和化解債務(wù)，短收則通過(guò)預(yù)算調(diào)節(jié)基金加以解決；與原先相比，對(duì)收入預(yù)算的考核更弱化，強(qiáng)調(diào)依法征管，支出則側(cè)重對(duì)政策和預(yù)算的審查，強(qiáng)調(diào)支出預(yù)算的剛性約束?？缒甓鹊念A(yù)算平衡機(jī)制，允許專項(xiàng)資金、預(yù)算資金跨年使用，一是這樣有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控的作用，提高財(cái)政資金使用績(jī)效；二是避免政府突擊花錢，稅收增長(zhǎng)的不均衡導(dǎo)致財(cái)政收入出現(xiàn)較大波動(dòng)。

（三）規(guī)范債務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)

在原預(yù)算法下，各級(jí)政府預(yù)算只能量入為出，不得編列赤字。實(shí)際情況是各級(jí)政府出于發(fā)展和建設(shè)的需要盡可能采取多渠道融資，多年來(lái)已形成巨額債務(wù)。據(jù)2015年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)議案，我國(guó)2015年地方債務(wù)高達(dá)16萬(wàn)億元人民幣，這些債務(wù)也就是目前地方政府具有償還責(zé)任的債務(wù)，但不包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。這些債務(wù)若不及時(shí)化解，必將帶來(lái)嚴(yán)重隱患，也必將束縛地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要并規(guī)范地方債務(wù)的管理，新預(yù)算法疏堵結(jié)合，允許地方政府適當(dāng)舉借債務(wù)，同時(shí)從舉借債務(wù)的主體、用途、規(guī)模、方式、償還等方面做出限制性規(guī)定。既規(guī)范了地方政府的舉債行為，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)地方穩(wěn)定。

（四）完善制度，促進(jìn)公平

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用，但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡讓這個(gè)制度在執(zhí)行過(guò)程中的弊端日益凸顯。主要體現(xiàn)在各級(jí)專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付中限制性條件設(shè)置過(guò)多、資金下達(dá)進(jìn)度緩慢、配套資金壓力過(guò)大。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)來(lái)說(shuō)，配套資金足額，發(fā)展的速度就越來(lái)越快；對(duì)落后的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于地方財(cái)政無(wú)法配套，上級(jí)專項(xiàng)資金往往落不到實(shí)處，導(dǎo)致這些地區(qū)的發(fā)展受限，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來(lái)越大。為了解決現(xiàn)實(shí)中各地發(fā)展極不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，預(yù)算法明確要求“上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金”，各地政府還應(yīng)當(dāng)將提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算。這些規(guī)定更有利于促進(jìn)各地公平發(fā)展，減少政府的行政成本，提高預(yù)算編制的完整性。

二、新預(yù)算法對(duì)財(cái)政職能的影響

財(cái)政職能是指財(cái)政作為國(guó)家政府分配社會(huì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段所具有的職責(zé)和功能。預(yù)算法規(guī)定各級(jí)政府的預(yù)算工作由本級(jí)財(cái)政部門具體執(zhí)行，因此，從某種程度上講，新預(yù)算法對(duì)財(cái)政職能的影響深刻而深遠(yuǎn)。

（一）全口徑收入預(yù)算有利于財(cái)政更好地履行收入分配職能

財(cái)政是政府的職能部門，全社會(huì)公平分配目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度取決于財(cái)政收入的多寡。與舊預(yù)算法相比，新預(yù)算法把政府的全部收入均納入預(yù)算管理，特別是原來(lái)未納入預(yù)算管理的數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等。之前的“預(yù)算外資金收入”往往成為很多部門的小金庫(kù)和腐敗的滋生地，現(xiàn)在也一并納入預(yù)算管理，不允許有游離于政府預(yù)算之外的收入，從而使政府的收入更具有科學(xué)性。隨著收入范圍的無(wú)縫預(yù)算，財(cái)政盤子的總量必然增大。財(cái)力的增強(qiáng)對(duì)財(cái)政履行調(diào)控和分配職能提供了更有力的基礎(chǔ)和保障，也更有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán)，促進(jìn)社會(huì)公平公正。同時(shí)，對(duì)抵制腐敗也將起到積極的推動(dòng)作用。

（二）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制影響財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能

在原來(lái)年度平衡的財(cái)政預(yù)算制度下，存在著由于過(guò)度追求年度預(yù)算平衡和稅收忽冷忽熱導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)周期風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)偏冷、財(cái)政收入大幅削減的情況下，為了保持預(yù)算平衡，可能大幅度增加稅收力度，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)雪上加霜；在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，本應(yīng)采取抑制措施，但為了平衡財(cái)政目標(biāo)往往會(huì)對(duì)抑制政策疏于管理，導(dǎo)致物價(jià)飛漲，市場(chǎng)秩序混亂。新預(yù)算法從原來(lái)的年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓阮A(yù)算平衡，能夠在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)追求財(cái)政預(yù)算平衡，消除由于單純追求年內(nèi)預(yù)算平衡而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)周期風(fēng)險(xiǎn)，有利于財(cái)政更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的完善程度影響財(cái)政資源配置的職能

財(cái)政是政府配置資源的主體，其配置職能表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)提供過(guò)度的商品和勞務(wù)數(shù)量進(jìn)行校正，并對(duì)市場(chǎng)提供不足的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。通常情況下，財(cái)政可通過(guò)采取轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)域性的稅收優(yōu)惠政策等方法來(lái)促進(jìn)資源要素市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展，推動(dòng)生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。新預(yù)算法第十六條規(guī)定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”。轉(zhuǎn)移支付制度的完善，對(duì)促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展將起到更有效的作用，也會(huì)更加促進(jìn)財(cái)政的資源配置。

（四）強(qiáng)制性規(guī)定更好地促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)督管理職能的發(fā)揮

新預(yù)算法第八十八條規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況?！边@為財(cái)政更好地履行監(jiān)督管理職能提供了法律依據(jù)。在履行具體的監(jiān)督管理職能時(shí)，財(cái)政要加大對(duì)部門預(yù)算編制事前監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和合理性；加大對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算約束調(diào)節(jié)力；加大對(duì)部門決算監(jiān)督，提高決算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)，為更好地履行監(jiān)督管理職能提供人力資源；在執(zhí)法過(guò)程中，必須規(guī)范財(cái)政監(jiān)督行為，強(qiáng)化責(zé)任追究。

三、新預(yù)算法下財(cái)政職能履行的注意事項(xiàng)

十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)中起著不可替代的作用。要發(fā)揮好財(cái)政的作用、履行好財(cái)政職能，需從以下幾方面下功夫：

（一）改革財(cái)政管理體制

保持分稅制基本制度不動(dòng)搖，適度調(diào)整稅收分成比例和比率，擴(kuò)大地方稅種范圍，保持各級(jí)財(cái)政適度的調(diào)節(jié)能力，均衡地區(qū)間和各級(jí)政府間的財(cái)力差異，使其適度向上集中和適度向基層傾斜。配合當(dāng)前政府推進(jìn)的供給側(cè)改革，財(cái)政政策要通過(guò)各種稅收措施，降低個(gè)人稅負(fù)和企業(yè)成本，充分調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性；在降低個(gè)人稅負(fù)方面，要改變當(dāng)前個(gè)人所得稅弱化為“工薪稅”的現(xiàn)象，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，將工薪、勞務(wù)所得等統(tǒng)一納入綜合范圍進(jìn)行征稅，增強(qiáng)個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。對(duì)處于過(guò)渡期的“營(yíng)改增”政策，要加快實(shí)施步伐，縮短過(guò)渡時(shí)間，盡快取得實(shí)效。

（二）增強(qiáng)財(cái)政公共管理職能

財(cái)政是政府的職能部門，財(cái)政職能涵蓋于政府職能之中。增強(qiáng)財(cái)政的公共管理職能就是要求財(cái)政利用政府的職能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。公共財(cái)政管理的首要任務(wù)是籌集政府履行職能所需的財(cái)政收入，合理安排財(cái)政支出，滿足社會(huì)公共需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。財(cái)政管理水平的高低，直接影響財(cái)政職能作用的發(fā)揮和財(cái)政資金的使用效率。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政治體制的不斷改革，社會(huì)的各項(xiàng)事業(yè)都處于深化改革的進(jìn)程中，公共財(cái)政作為政府實(shí)施社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的一項(xiàng)事務(wù)，越來(lái)越得到社會(huì)各個(gè)階層的關(guān)注。實(shí)施好財(cái)政的公共管理職能，能夠從根本上促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，讓人們具有基本的生活保障。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，增強(qiáng)預(yù)算的透明度

新預(yù)算法要求除涉密事項(xiàng)外其他預(yù)算內(nèi)容全部公開(kāi)，近年來(lái)，各級(jí)政府已推出了“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)、部門預(yù)算公開(kāi)，政府預(yù)算公開(kāi)工作正在逐步開(kāi)展。預(yù)算公開(kāi)實(shí)質(zhì)是政府活動(dòng)透明，也是財(cái)政資金使用情況透明；進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)是政府和財(cái)政部門的責(zé)任，也是依法行政、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的需要。財(cái)政部門必須嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法律，配合媒體做好預(yù)算公開(kāi)工作，明確預(yù)算公開(kāi)的重點(diǎn)，如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付情況、舉借債務(wù)情況、政府采購(gòu)情況、審計(jì)報(bào)告等，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，同時(shí)接受公眾和輿論的監(jiān)督。

（四）注重績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效率

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是指通過(guò)明確的公共支出績(jī)效目標(biāo)的制定以及規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果同行政評(píng)價(jià)、預(yù)算編制等緊密結(jié)合在一起，從而形成一種以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式?？?jī)效管理的核心理念在于“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，這就要求把績(jī)效管理的思想貫穿于財(cái)政資金使用的整個(gè)過(guò)程。事前要進(jìn)行項(xiàng)目可行性評(píng)估和財(cái)政評(píng)審，事中要跟進(jìn)監(jiān)督、防止資金被挪用，事后要開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，看是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。特別是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目，要認(rèn)真落實(shí)“三重一大”決策制度，防止因領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策失誤給國(guó)家?guī)?lái)巨大損失。

四、結(jié)語(yǔ)

新預(yù)算法的出臺(tái)，給財(cái)政工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，對(duì)履行財(cái)政職能提出了更高的要求。財(cái)政人應(yīng)當(dāng)在法律的框架下，履行好各自的職能，發(fā)揮好資金效益。

（作者單位為四川省鄰水縣財(cái)政局）

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