溫少平

摘 要 我國于2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式實(shí)施了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），至今已有一年多。在基層行政事業(yè)單位，腐敗、違紀(jì)等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，內(nèi)控制度執(zhí)行力度不甚理想。本文結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，針對基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的落實(shí)情況和存在的問題進(jìn)行簡要分析，并提出意見和建議。

關(guān)鍵詞 基層行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 執(zhí)行情況 對策

一、前言

2015年，是十八大掀起“反腐風(fēng)暴”后的關(guān)鍵之年，亦是我國反腐的突破之年。筆者根據(jù)中央紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布的860起案件的通告情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2015年查處的發(fā)生在群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題中，六成以上涉及基層干部，而涉及國家下?lián)苤粱鶎拥膶ｍ?xiàng)資金和津補(bǔ)貼的問題超過300起，成為基層腐敗的高發(fā)地（如表1）。

筆者認(rèn)為，諸案例之所以出現(xiàn)，除了因?yàn)楫?dāng)事人自身素質(zhì)問題之外，其中一個(gè)很重要的誘因就是監(jiān)督不力，即單位內(nèi)部控制缺失或執(zhí)行不到位。

十八屆四中全會(huì)指出，加快推進(jìn)反腐敗國家立法，意在將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種落地機(jī)制。但是我國《內(nèi)控規(guī)范》自2012年12月29日發(fā)布，2014年1月1日實(shí)施以來，其執(zhí)行效果如何？存在哪些突出問題？今后還要哪些改進(jìn)？尤值得我們?nèi)リP(guān)注。

二、當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況和存在的問題

2015年1月31日，首份關(guān)于我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制調(diào)研報(bào)告中指出，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況不容樂觀，要表現(xiàn)為：一是大部分行政事業(yè)單位尚未按《內(nèi)控規(guī)范》的要求在本單位落實(shí)制度建設(shè)；二是關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的計(jì)劃未明確；三是形式化。筆者結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制執(zhí)行情況及存在的問題進(jìn)行分析。

（一）單位負(fù)責(zé)人普遍重視不夠

內(nèi)部控制內(nèi)容建設(shè)的核心是“控權(quán)”，難點(diǎn)是“制衡”，但關(guān)鍵是“一把手”。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，單位負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施的主要負(fù)責(zé)人。因此這項(xiàng)工作，只有“一把手”的強(qiáng)勢推進(jìn)，才能有效推動(dòng)，各方面的積極性才能夠有效調(diào)動(dòng)起來。但是當(dāng)前基層各單位負(fù)責(zé)人仍缺少積極正視的態(tài)度，有些潛意識(shí)里仍保有靜觀、慢作為，甚至有些還是“上有政策下有對策”的心態(tài)。

（二）配套的宣傳工作“雷聲大雨點(diǎn)小”

近三年來，我國財(cái)政部針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制先后出臺(tái)了《內(nèi)控規(guī)范》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，可見中央對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視和決心，但是實(shí)際傳達(dá)到基層的效果和執(zhí)行力度不大，仍是層層減弱的勢頭。尤其在基層很多行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制基本知識(shí)了解甚少，比如由誰來控制，控制什么，怎么控制，為什么控制仍是不清晰；有些單位將單位的內(nèi)部制度與內(nèi)部控制混為一談，或者將內(nèi)部控制誤解為是財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)人員之事等，甚至有些單位看似各項(xiàng)制度齊全，但是那些制度無非是各領(lǐng)導(dǎo)者推卸責(zé)任的擋箭牌和防霧彈。當(dāng)上頭部門和外部審計(jì)來檢查時(shí)，就拿出一大堆的制度，從而擋過了內(nèi)部實(shí)際的虛假和亂象，如果擋不了了，就將責(zé)任推給下級。將制度流于形式，將制度束之高閣是很普遍的現(xiàn)象，有制度，沒學(xué)習(xí)、沒培訓(xùn)在基層是大流。例如，某單位2015年11月18日發(fā)布了該單位的《內(nèi)部控制》實(shí)施辦法，可是過去了半年多，該單位從沒組織過一次學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，甚至要下發(fā)給下級的文件至今仍在該單位的文件柜里。然而內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)全面又系統(tǒng)的工程，它需要上下級各部門通力合作，需要單位負(fù)責(zé)人的直接負(fù)責(zé)，需要單位全體員工的共同參與，從而形成“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

（三）基層實(shí)際執(zhí)行內(nèi)控能力和內(nèi)控要求還存在很大的差距

1.基層崗位設(shè)置和人員配置欠合理。在基層行政事業(yè)單位普遍存在著一些亂象。小單位的，因編制等原因，人員緊張。在各縣級的小單位及基層站所，一人身兼數(shù)職是普遍的現(xiàn)象，以致所謂的崗位之間“相互分離、相互制約和相互監(jiān)督”終究成為空談。例如，筆者所在地的一些基層小單位，加上單位負(fù)責(zé)人只有2～3人的單位就較多，這樣的情況，不僅AB崗無法執(zhí)行，甚至單位負(fù)責(zé)人也陷入了既當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)又當(dāng)兵，財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)一把抓的局面。小單位形成了“一言堂”，所謂的職責(zé)分明，內(nèi)部牽制，都成了空談和無奈。以致近幾年來，小單位腐敗、違紀(jì)現(xiàn)象屢有發(fā)生，如筆者所在地的縣紅十字會(huì)、縣殘聯(lián)和縣扶貧辦等。大單位的，崗位間又缺乏相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)，推諉與扯皮等慢作為亂象叢生。有些發(fā)現(xiàn)上一個(gè)環(huán)節(jié)出了差錯(cuò)或漏洞，下一個(gè)環(huán)節(jié)的崗位人員也會(huì)出于各方面的考慮，既不加以言明，更不用說制止、糾正和補(bǔ)漏。

2.基層財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，隊(duì)伍不健全。財(cái)務(wù)人員是一個(gè)單位的“控制師”和“領(lǐng)航員”，財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力對單位起著至關(guān)重要的作用，尤其是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域風(fēng)起云涌，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員不再是以前單一的報(bào)賬、記賬和核算，時(shí)代迫切要求財(cái)會(huì)人員從核算型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從埋頭記賬向抬頭想問題和思考管理問題轉(zhuǎn)變。但是因各種原因，基層財(cái)務(wù)人員基本素養(yǎng)、業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)普遍不高，財(cái)務(wù)隊(duì)伍良莠不齊。因此，中央、財(cái)政部及單位應(yīng)充分認(rèn)識(shí)這個(gè)問題，在加大對基層財(cái)務(wù)人員提升和培訓(xùn)力度的同時(shí)，引導(dǎo)和激勵(lì)他們始終保有財(cái)務(wù)人員勤思善學(xué)、刻苦鉆研和愛崗敬業(yè)的精神，以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以更好地助推單位內(nèi)部控制的執(zhí)行和落實(shí)。

3.基層干部作風(fēng)有待改進(jìn)?；蛟S是“山高皇帝遠(yuǎn)”，又或許是“上梁不正下梁歪”，近幾年來，基層作風(fēng)較差，給群眾帶來了極差的影響。例如，有的搞“雁過拔毛”，挖空心思虛報(bào)冒領(lǐng)、克扣甚至侵占惠農(nóng)專項(xiàng)資金、扶貧資金；有的在救濟(jì)、補(bǔ)助上搞優(yōu)親厚友、吃拿卡要；有的執(zhí)法不公等等?，F(xiàn)在基層村鎮(zhèn)就存在三大主要問題：一是選舉問題。話說是民主選舉，但是到了下面金錢主義和宗族主義為主流。二是村支書選任問題，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)凡選任為村支書的就是長任制，缺乏考核和監(jiān)督機(jī)制。三是入黨問題。走官僚主義和形式主義，入選黨員沒按黨章規(guī)定，沒考察，純走形式、走官僚。以上種種陋習(xí)正是導(dǎo)致腐敗的根源，從另一面也表現(xiàn)了基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺位。

三、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議和意見

（一）上級部門應(yīng)加大宣傳和執(zhí)行力度，促進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的實(shí)施

制度的生命力在于執(zhí)行，制度的權(quán)威力也在于執(zhí)行。內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制。中國有句古語：“一鼓作氣，再而衰，三而竭?！碑?dāng)下我們要注意的就是防范將內(nèi)控制度流于形式和上有政策下有對策的態(tài)度；尤其是上級部門應(yīng)起到好的帶頭表率和指導(dǎo)作用，在積極加強(qiáng)宣傳和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，引導(dǎo)各基層單位負(fù)責(zé)人樹立起積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，促使他們直接參與到內(nèi)部控制建設(shè)過程中，并提供必要的人力、物力支持，以保證內(nèi)部控制建設(shè)健康有序推行。

（二）牽頭部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，促使單位不斷完善其內(nèi)控制度和辦法

內(nèi)部控制不是一制定就是一成不變的制度，它是與單位所處環(huán)境、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、復(fù)雜程度以及風(fēng)險(xiǎn)管理等相匹配的制度。因此，建議中央內(nèi)控辦應(yīng)及時(shí)對各單位加以引導(dǎo)，并結(jié)合當(dāng)前執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，指導(dǎo)單位對現(xiàn)有的辦法進(jìn)行修訂、調(diào)整和完善，并根據(jù)內(nèi)控辦法和相關(guān)內(nèi)控制度的變化及時(shí)補(bǔ)充完善內(nèi)控操作規(guī)程，以健全單位內(nèi)部管理制度體系框架，不斷優(yōu)化、完善制度內(nèi)容設(shè)計(jì)，從而提升單位內(nèi)部管理水平及廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。另外，應(yīng)根據(jù)內(nèi)控信息化要求，及時(shí)為基層內(nèi)部控制的信息化建設(shè)提供便捷統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)。

（三）單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，建立內(nèi)控考核評價(jià)體系

首先建議內(nèi)控辦充分調(diào)研，盡早擬定和實(shí)施考核評價(jià)辦法，以促使各單位逐步建立一套符合各單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)的，科學(xué)、合理、嚴(yán)謹(jǐn)、公平的考核評價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，逐步完善內(nèi)控考核評價(jià)的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。如與年度考核、干部選拔任用和獎(jiǎng)懲有效銜接，通過內(nèi)部控制的內(nèi)外部監(jiān)督，為基層搭建完善有效的內(nèi)控驗(yàn)證機(jī)制。另外，積極探討優(yōu)化基層行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程，以進(jìn)一步完善基層行政事業(yè)單位的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而建立起既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。

（四）建議推行會(huì)計(jì)委派制

針對當(dāng)下基層的現(xiàn)狀，筆者建議縣級機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)推行會(huì)計(jì)委派制。近幾年來，有些地方為了加強(qiáng)對各行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審核和監(jiān)督，推行會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一核算制度。但是筆者認(rèn)為其治標(biāo)不治本，其不但減弱了單位財(cái)務(wù)人員的監(jiān)督和核算職能，甚至引起了另一方面的腐敗。因?yàn)闀?huì)計(jì)核算中心只負(fù)責(zé)審核，而不負(fù)責(zé)管理，這樣的模式只會(huì)加快減弱單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和管理能力。在筆者所在地，就有很多單位的財(cái)會(huì)人員，現(xiàn)今已弱化到不但不會(huì)編制預(yù)算和預(yù)算報(bào)表，還有一些單位的會(huì)計(jì)人員已不會(huì)記賬，更別提財(cái)會(huì)人員為單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提出合理的建設(shè)性意見，而基層以下乃至村級財(cái)務(wù)更是不容樂觀。會(huì)計(jì)委派制不僅有利于國家加強(qiáng)對會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)和管理，更能加強(qiáng)對會(huì)計(jì)的考核和監(jiān)督，同時(shí)，使會(huì)計(jì)人員獨(dú)立于單位領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意識(shí)之外，更能有效地保證會(huì)計(jì)的獨(dú)立性和真實(shí)性，從而進(jìn)一步完善和執(zhí)行內(nèi)部控制。

四、結(jié)束語

基層腐敗直接侵害群眾的切身利益。筆者認(rèn)為，解決基層侵害群眾利益問題，根本上要靠制度。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及其執(zhí)行力度，就是將權(quán)力真正關(guān)進(jìn)籠子里，使廣大基層官員不敢貪、不愿貪，從而真正提高群眾的受益感，這也是其真正的意義所在。

（作者單位為浙江省蒼南縣人力資源和社會(huì)保障局）

參考文獻(xiàn)

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