楊平++何小衛(wèi)++李賢勝

摘 要：近年來(lái)，農(nóng)村出現(xiàn)了拋荒地日益嚴(yán)重的現(xiàn)象，不僅造成了資源的巨大浪費(fèi)，也對(duì)糧食安全構(gòu)成了威脅。該文介紹了宣城市耕地拋荒的現(xiàn)狀和成因分析，對(duì)宣城市遏制耕地拋荒采取的相關(guān)措施進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。主要包括：有計(jì)劃休耕、提升耕地質(zhì)量，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)等。

關(guān)鍵詞：耕地拋荒；現(xiàn)狀；對(duì)策；宣城市

中圖分類(lèi)號(hào) F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）11-0005-03

對(duì)于耕地“拋荒”目前大體可以分為廣義和狹義2種概念。狹義的“拋荒”是指耕地在某一段時(shí)間沒(méi)有被耕種而荒蕪的狀態(tài)，如世界糧農(nóng)組織定義是五年以上沒(méi)有被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利用的耕地[1]，而有學(xué)者認(rèn)為，耕地拋荒一季或者一季以上就應(yīng)該算是拋荒[2]；廣義的“拋荒”則既包括耕地閑置時(shí)的狀態(tài)，也包括耕地雖未被閑置，但未被充分利用時(shí)的狀態(tài)[3]，如種植結(jié)構(gòu)不合理，資金、技術(shù)、管理、用工不足等，對(duì)土地未充分利用從而導(dǎo)致耕地產(chǎn)出低下[4]。比較而言，廣義的概念更加準(zhǔn)確，但在實(shí)際調(diào)查測(cè)算中困難很大，不適合具體應(yīng)用。本次調(diào)查均為狹義概念的“拋荒”，并按照時(shí)間跨度進(jìn)行區(qū)分為“季節(jié)性拋荒”和“常年性拋荒”。

1 研究區(qū)概況

宣城市地處安徽省東南部，是皖南山區(qū)和長(zhǎng)江下游平原的結(jié)合部，地勢(shì)南高北低，地貌復(fù)雜多樣，大致可分為山地、丘陵、盆地、崗地、平原5大類(lèi)型。下轄1區(qū)1市5縣，面積約12 340km2， 2014年全市耕地總面積15.71萬(wàn)hm2，其中水田14.22萬(wàn)hm2，水澆地0.25萬(wàn)hm2；全市戶籍人口279.84萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口229.11萬(wàn)人。

全市季節(jié)性拋荒即冬閑田面積約4.25萬(wàn)hm2，占耕地總面積的27.1%；常年性拋荒面積約0.21萬(wàn)hm2，占耕地總面積的1.34%，各縣（市、區(qū)）冬閑田及常年性拋荒耕地面積詳見(jiàn)表1。從分布來(lái)看，冬閑田除郎溪縣分布較少外，全市均有分布，常年性拋荒耕地主要分布在丘陵、山區(qū)、離城較遠(yuǎn)的地區(qū)。

2 成因分析

耕地拋荒現(xiàn)象其成因也是復(fù)雜多樣的，它受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度等多因素綜合驅(qū)動(dòng)[5]。

季節(jié)性拋荒主要與種植制度和復(fù)種指數(shù)有很大關(guān)系。以旌德縣和績(jī)溪縣為例，該地區(qū)有效積溫不足，種植雙季稻風(fēng)險(xiǎn)較大，而第二季種植綠肥、玉米、油菜比較效益低，種植蔬菜費(fèi)時(shí)費(fèi)力，水田冬閑已經(jīng)成為常態(tài)，導(dǎo)致冬閑田利用率低下。2015年全市冬閑田面積有所增加，主要是受雨水過(guò)多影響。

常年性拋荒現(xiàn)象其成因復(fù)雜多樣，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是政策制度類(lèi)：農(nóng)地制度缺陷，土地征而不用，政府政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，流轉(zhuǎn)困難等；二是主觀動(dòng)機(jī)類(lèi)：務(wù)農(nóng)成本高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，農(nóng)民收入低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)民觀念和戀土情結(jié)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移（見(jiàn)表2），將土地視為一種社會(huì)保障等；三是客觀原因類(lèi)：自然條件惡劣，生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后等[6.7]。

3 相關(guān)措施

為有效遏制耕地拋荒，宣城市采取的政策和技術(shù)措施主要包括以下幾個(gè)方面。

3.1 種植綠肥、用養(yǎng)結(jié)合 2011年起涇縣、旌德縣、寧國(guó)市先后開(kāi)始實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，推廣綠肥種植技術(shù)，到2015年累計(jì)總面積達(dá)1.93萬(wàn)hm2，提高了耕地質(zhì)量，減少了化肥用量。

3.2 集中流轉(zhuǎn)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng) 2010年全市土地流轉(zhuǎn)率為15.5%，2015年全市土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)42%，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)將零散耕地集中到大戶手中，減少拋荒現(xiàn)象。如：宣州區(qū)煙葉合作社流轉(zhuǎn)耕地7 300hm2，通過(guò)發(fā)展“煙稻輪作”減少季節(jié)性拋荒。

3.3 調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加比較效益 通過(guò)因地制宜地調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，增加傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，提高農(nóng)民種植積極性。如：涇縣文旅委和農(nóng)委共同發(fā)展的景觀農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民種植紫云英、蓮藕、油菜等具有觀賞價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物，與旅游產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，并每hm2補(bǔ)助3 000元，提高了農(nóng)民種植效益。

3.4 農(nóng)田綜合整治、改善生產(chǎn)條件 加強(qiáng)農(nóng)田綜合整治、改造中低產(chǎn)田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，增強(qiáng)農(nóng)田抗旱排澇能力。“十二五”期間，宣城市共完成6.8萬(wàn)hm2旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，“十三五”期間，計(jì)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田達(dá)11.5萬(wàn)hm2。

3.5 政策補(bǔ)貼，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān) 強(qiáng)化國(guó)家政策性補(bǔ)貼落實(shí)到位，減少農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。如：對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼，特別是小型機(jī)械的補(bǔ)貼力度，推動(dòng)小型機(jī)械上山，改善山塝田耕作條件。2015年宣城市共補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具8 187臺(tái)，其中補(bǔ)貼額1 000元以下機(jī)具3 664臺(tái)，占總臺(tái)數(shù)的44.75%，主要集中在績(jī)溪（1 294臺(tái)）、寧國(guó)（804臺(tái)）、旌德（589臺(tái)）等山區(qū)縣。

4 對(duì)策建議

4.1 有計(jì)劃休耕、提升耕地質(zhì)量 針對(duì)冬閑田實(shí)施有計(jì)劃的休耕，防范耕地因過(guò)度耕作，導(dǎo)致的土層變薄、有機(jī)質(zhì)含量下降，面源污染加重等問(wèn)題。著力提升耕地內(nèi)在質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”、“藏糧于技”，保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu) 針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下，農(nóng)民生產(chǎn)積極性低的問(wèn)題，應(yīng)積極調(diào)整種植業(yè)機(jī)構(gòu)，因地制宜的發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，如與旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合發(fā)展景觀農(nóng)業(yè)，發(fā)展煙葉、茶葉、蔬菜、中藥材等高附加值經(jīng)濟(jì)作物等。對(duì)于確實(shí)產(chǎn)量低不宜機(jī)械耕作的耕地，其成本大、效益差，可實(shí)行退耕還林和退耕還草。

4.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn) 充分發(fā)揮政府部門(mén)在土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)和管理作用，制定和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持土地有序地向種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)開(kāi)展新型農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批有技術(shù)、有知識(shí)、懂管理的家庭農(nóng)場(chǎng)主和種植大戶，以增加土地流轉(zhuǎn)的有效需求。

4.4 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 加強(qiáng)農(nóng)田綜合整治，歸并零散耕地，建設(shè)機(jī)耕道路，改造中低產(chǎn)田。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是水利設(shè)施的建設(shè)，提高農(nóng)田抗旱排澇能力，減少農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)成本。針對(duì)個(gè)別地區(qū)野生動(dòng)物破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的情況，可以采取有效措施，加強(qiáng)防護(hù)，防范因生態(tài)改善而造成的野獸動(dòng)物數(shù)量失控[8]。

4.5 完善土地管理制度 建立耕地拋荒責(zé)任追究制，農(nóng)地利用績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。對(duì)承包人閑置拋荒土地的，根據(jù)耕地的拋荒程度，以及所造成后果，不僅取消各種惠農(nóng)補(bǔ)貼，還要進(jìn)行處罰，必要時(shí)可收回其土地承包權(quán)。村級(jí)基層組織要真正承擔(dān)起耕地管理職責(zé)，對(duì)于拋荒耕地應(yīng)當(dāng)有處罰和重新發(fā)包的權(quán)利。

4.6 調(diào)整補(bǔ)貼政策 我國(guó)的種糧補(bǔ)貼是直接支付給初始的耕地承包者，拋荒戶照樣可以領(lǐng)取，沒(méi)有充分發(fā)揮種糧補(bǔ)貼的激勵(lì)效果，甚至在某種程度上加劇了拋荒的產(chǎn)生[9]。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼政策，將種糧補(bǔ)貼補(bǔ)給真正的種糧戶，而不是補(bǔ)給耕地的“原始承包人”。適當(dāng)提高種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)戶實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)，根據(jù)產(chǎn)量大小實(shí)行區(qū)別獎(jiǎng)勵(lì)。這樣有利于技術(shù)與管理的創(chuàng)新[10.11.12]。

4.7 創(chuàng)造就地就業(yè)機(jī)會(huì) 針對(duì)農(nóng)民外出打工，農(nóng)村勞動(dòng)力缺失的狀況，可發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，就地解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，把農(nóng)民留住。旌德縣洪川鎮(zhèn)的膠囊廠，涇縣丁家橋、金山鎮(zhèn)發(fā)展書(shū)畫(huà)紙和木梳，就地解決了農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，轄區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力充足，幾乎沒(méi)有拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)是值得借鑒的實(shí)例。

參考文獻(xiàn)

[1]聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織.亞太區(qū)域糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)選輯：1996-2006[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2009：89-90.

[2]文華成.四川丘區(qū)農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003（10）：18-20.

[3]黃建強(qiáng)，李錄堂.從農(nóng)村勞動(dòng)力視角探析耕地拋荒行為——基于會(huì)同縣農(nóng)村的實(shí)證研究.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）[J].2009，11（6）：42-47.

[4]徐莉.城市化進(jìn)程中如何解決農(nóng)地拋荒問(wèn)題——以四川省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2010（3）：21-24.

[5]劉潤(rùn)秋，宋艷艷.農(nóng)地拋荒的深層次原因探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（1）：31-34.

[6]趙子亮.農(nóng)村耕地拋荒的影響因素及治理研究：基于二次文獻(xiàn)調(diào)查法[J].國(guó)土與自然資源研究.2014（4）：25-27.

[7]楊國(guó)永，許文興， 耕地拋荒及其治理——文獻(xiàn)述評(píng)與研究展望[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2015，20（5）：279-288.

[8]史鐵丑，李秀彬.歐洲耕地撂荒研究及對(duì)我國(guó)的啟示[J].地理與地理信息科學(xué)，2013，29（5）：101-103.

[9]辛良杰，李秀彬.近年來(lái)我國(guó)南方雙季稻區(qū)復(fù)種的變化及其政策啟示[J].自然資源學(xué)報(bào)，2009，24（1）：58-65.

[10]常偉.糧食價(jià)格高漲背景下的農(nóng)地撂荒研究：以湖南為例[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，28（2）：50-51.

[11]段方利，林忠，熊云清.基于農(nóng)民外出務(wù)工原因的農(nóng)村撂荒現(xiàn)象的對(duì)策分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007（3）：16-19.

[12]庾利平.從“命根子”到“棄如敝屣”：探討我國(guó)土地撂荒問(wèn)題及解決辦法[J].資源與人居環(huán)境，2008（8）：18-21. （責(zé)編：徐煥斗）