周彩瑩， 劉 晗

(天津理工大學(xué)，天津 300384)

發(fā)展型社會政策下的農(nóng)村義務(wù)教育財政制度探析

周彩瑩， 劉 晗

(天津理工大學(xué)，天津 300384)

摘要隨著我國發(fā)展步入“新常態(tài)”，教育也要緊跟步伐，形成教育新常態(tài)。如何改革農(nóng)村義務(wù)教育財政制度成為推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平中亟需解決的問題。通過對2000～2014年農(nóng)村中小學(xué)生均教育經(jīng)費以及師資隊伍狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村義務(wù)教育存在的問題，從發(fā)展型社會政策的視角提出相應(yīng)政策建議，以期為推動農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞發(fā)展型社會政策；“新常態(tài)”；農(nóng)村義務(wù)教育；財政制度

生產(chǎn)成本上升，技術(shù)進(jìn)步方式變化，投資收益率下降，出口導(dǎo)向型增長不可持續(xù)，這幾個因素使得中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個“新常態(tài)”。這個“新常態(tài)”的表現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)增長率下降，滯脹隱患出現(xiàn)，就業(yè)壓力減小，消費占比提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動密集型向資金密集型和知識密集型轉(zhuǎn)換，以及對自主研發(fā)的需求增加。在新的發(fā)展階段出現(xiàn)的新機(jī)遇、新條件、新失衡等，正逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中較長時期穩(wěn)定存在的特征[1]。

過去的一年中，“新常態(tài)”得到了各界的廣泛關(guān)注，轉(zhuǎn)型、優(yōu)化成為各領(lǐng)域改革的重點，教育領(lǐng)域也要緊跟發(fā)展節(jié)奏，形成相應(yīng)的教育新常態(tài)。財政政策在發(fā)展教育中起著重要的保障和促進(jìn)作用，如何改革農(nóng)村義務(wù)教育財政制度成為義務(wù)教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平亟待解決的問題。發(fā)展型社會政策注重協(xié)調(diào)發(fā)展、以人為本和人力投資等基本理念，在很大程度上同“新常態(tài)”不謀而合。因而，發(fā)展型社會政策理論不失為審視和解決問題的新視角。筆者力圖通過分析我國農(nóng)村義務(wù)教育狀況，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育財政制度存在的問題，從發(fā)展型社會政策的視角提出相應(yīng)政策建議，為推動農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展提供依據(jù)。

1“新常態(tài)”及發(fā)展型社會政策內(nèi)涵

1.1“新常態(tài)”下的基礎(chǔ)教育對于發(fā)展的認(rèn)識和理解，人們早已拋棄單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展論，將社會發(fā)展一同注入發(fā)展的內(nèi)涵中，發(fā)展目標(biāo)和機(jī)制更加多元化。“新常態(tài)”下的發(fā)展必然是綠色協(xié)調(diào)的，實現(xiàn)教育資源的有效配置，促進(jìn)教育公平是教育“新常態(tài)”的基本內(nèi)涵。我國是人口和教育大國，農(nóng)村基礎(chǔ)教育涉及范圍廣，其發(fā)展水平是國家綜合素質(zhì)的一種體現(xiàn)。農(nóng)村地區(qū)作為實施義務(wù)教育的重點和難點，在基礎(chǔ)教育中占據(jù)更加突出的位置。但現(xiàn)實是，我國義務(wù)教育的發(fā)展仍較為滯后，特別是農(nóng)村地區(qū)，最為薄弱，這相對于其在我國教育系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性地位和重要性而言是極不協(xié)調(diào)的。

我國正邁向一個發(fā)展的新階段，不再強(qiáng)調(diào)僅有速度，缺乏質(zhì)的增長的發(fā)展模式。只有真正遵循優(yōu)先發(fā)展教育的重要戰(zhàn)略，解決教育中的各種問題，抓住發(fā)展動力源，才能引導(dǎo)我國在未來的發(fā)展中繼續(xù)保持先進(jìn)地位。

1.2發(fā)展型社會政策 發(fā)展型社會政策改變了傳統(tǒng)的社會政策觀，不再將其視為經(jīng)濟(jì)政策的附屬品，挖掘了深層社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互補(bǔ)關(guān)系，拓展了傳統(tǒng)社會政策領(lǐng)域至更多的民生領(lǐng)域，更加強(qiáng)調(diào)教育的重要性。發(fā)展型社會政策的基本理念主要有：①特別關(guān)注對人力資本的投資，增強(qiáng)貧困人群，特別是弱勢群體的社會生存能力；②注重社會政策對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利發(fā)展相互融合，相互促進(jìn)[2]，強(qiáng)調(diào)政府有必要在發(fā)展人力資本，進(jìn)行社會投資方面進(jìn)行努力，而不是只注重于社會再分配。與此相應(yīng)，政府公共投入的重點應(yīng)該在教育、文化、衛(wèi)生建設(shè)等方面。可以說，發(fā)展型社會政策內(nèi)涵包括了注重發(fā)展教育，特別是基礎(chǔ)教育，重視教育公平。

發(fā)展型社會政策不但致力于經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，而且致力于人的發(fā)展，而農(nóng)村義務(wù)教育財政政策本質(zhì)就是通過合理的財政政策來保障農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，這二者之間有著共同的價值取向。因此，走發(fā)展型社會政策的道路是十分自然的選擇[3-5]。

2我國農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀及財政政策分析

農(nóng)村義務(wù)教育在不斷的政策探索中得到了發(fā)展，但仍然存在諸多問題，分析農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀，能直觀反映出教育財政政策是否真正發(fā)揮作用。

2.1我國農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀

2.1.1生均教育經(jīng)費。相關(guān)資料顯示，2000～2014年，農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)，事業(yè)費都低于同比當(dāng)年全國水平，且增長率由2001年的33.4%降至2014年的8.0%，尤其是2007年之后，除2011和2012年外，農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增長率一直處于下降狀態(tài)，從峰值38.44%一路下跌。另外，2000～2007年，農(nóng)村同比全國水平的差值幾乎處于水平狀態(tài)，說明這期間差距一直沒有減小，農(nóng)村義務(wù)教育生均教育事業(yè)費一直沒有得到改善。2008年之后的3年里，差距不減反增。2014年二者之間的差距達(dá)到近年之最。這里僅顯示了全國農(nóng)村的平均水平，在某些偏遠(yuǎn)的中西部農(nóng)村，情況往往比全國平均狀況差。

圖1顯示，同比全國初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費水平，農(nóng)村都存在差距，且兩者的差距并無減小。圖1中折線在2007年以前變化較為平緩，波動幅度不大，但2008年之后，全國和農(nóng)村初中生均教育事業(yè)費都開始上漲，且增幅逐漸加大，但是二者之間的差距總體上也呈現(xiàn)出擴(kuò)大的局面。特別是2013年后，增幅下降尤其明顯。從以上兩方面可以推斷，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不公平，更多的教育經(jīng)費流向了非農(nóng)村義務(wù)教育。

注：圖中資料來源于http: //www.moe.edu.cn/2000～2014年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理得出。Note: Data were from the education statistics of http: //www.moe.edu.cn/2000-2014.圖1　2000～2014年初中生均教育事業(yè)費與農(nóng)村初中生均教育事業(yè)費的變化形式Fig.1　Change form of the education fee of junior school student per capita and the education fee of rural junior school student per capita from 2000 to 2004

2.1.2師資水平。師資水平主要是由數(shù)量、質(zhì)量決定的。通過對《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》進(jìn)行檢索可知，2013年我國農(nóng)村小學(xué)教職工數(shù)為218.9萬人，其中專任教師219.9萬人，初中專任教師73.1萬人。而當(dāng)年全國小學(xué)教職工數(shù)為549.49萬人，專任教師558.46萬人，師生比為16.76∶1；初中教職工392.88萬人，專任教師348.10萬人，生師比為12.76∶1(數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報)。農(nóng)村地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，存在嚴(yán)重的教師結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象，農(nóng)村教師教學(xué)負(fù)擔(dān)重，承擔(dān)多門學(xué)科的教學(xué)，無法保障教學(xué)質(zhì)量。

另一方面，城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教師的分布也極不均衡，呈現(xiàn)“集中成塊”的特點。在農(nóng)村，小學(xué)、初中的中級職稱或以上的教師比例與城鎮(zhèn)存在較大差距。另外，目前在農(nóng)村中還有相當(dāng)數(shù)量的代課教師，由于工資待遇和實際生活條件比較落后，在一定程度上影響了教學(xué)積極性。相較于城市而言，農(nóng)村教師變動工作更加頻繁，引發(fā)不合理流動狀況，擴(kuò)大了農(nóng)村教師短缺的矛盾和優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象，嚴(yán)重影響農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)。

2.2我國農(nóng)村義務(wù)教育財政政策存在的問題

2.2.1公共財政投入仍不足，經(jīng)費投入仍然缺乏制度性保障。2012年我國財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)首次達(dá)成，距離1993年該目標(biāo)的提出歷經(jīng)了20年。在教育經(jīng)費投入總量本就不足的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育的占比則顯得更加匱乏。相關(guān)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2009年以來，我國農(nóng)村義務(wù)教育投入占GDP的比重有所下降，2013年僅為1.01%，同發(fā)達(dá)國家2%～2.5%的標(biāo)準(zhǔn)相比還有差距，投入總量不足的問題還要進(jìn)一步解決。雖然此后進(jìn)行了完善，但政策還存有明顯的漸進(jìn)性，改革不夠徹底。如2005年新的“分項口、按比例”分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制仍局限對新增缺口的補(bǔ)助?？傮w而言，有利于農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展的財政體制并未真正建立，經(jīng)費保障長效機(jī)制仍缺乏根本性的轉(zhuǎn)變。

2.2.2義務(wù)教育經(jīng)費投入存在城鄉(xiāng)及區(qū)域間不平衡。我國長期存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入的差距使得城鄉(xiāng)的義務(wù)教育經(jīng)費投入不平衡。整體來看，地區(qū)之間的教育經(jīng)費和辦學(xué)條件存在不同程度的差異，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展是造成經(jīng)費投入不均衡的重要因素。其實，這種區(qū)域間的不平衡還延伸到區(qū)域內(nèi)部，比如京津冀地區(qū)。河北省無論是地方政府教育經(jīng)費財政投入，還是中央財政教育經(jīng)費投入，都落后于北京市和天津市。雖然我國城鎮(zhèn)化水平在不斷上升，但實際國情是我國仍存在廣大的農(nóng)村地區(qū)。在許多農(nóng)村地區(qū)，學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施差，辦學(xué)條件簡陋，教師工資水平低下的問題依然存在。在貧困農(nóng)村，一位教師教授幾門課程的情況并不少見，甚至有的小學(xué)僅僅只有一位教師。由此可見，義務(wù)教育經(jīng)費投入城鄉(xiāng)和區(qū)域間的不平衡問題還需要進(jìn)一步解決。

2.2.3針對農(nóng)村義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善。自分稅制改革以來，政府間的財政轉(zhuǎn)移支付雖然已基本成形并逐漸走向成熟，但是農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度仍然處在初級階段，還存在許多不規(guī)范：①當(dāng)前所需轉(zhuǎn)移支付資金不足，兩種不同的轉(zhuǎn)移支付形式的實際收效有待提高。②中央的轉(zhuǎn)移支付總額難以彌補(bǔ)縣財政的不足和缺口，還需要進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的形式。③轉(zhuǎn)移支付金額的確定受主觀因素影響大，缺乏科學(xué)論證，在補(bǔ)助數(shù)額的確定上，受基數(shù)及人為因素影響大。④政府間的負(fù)擔(dān)責(zé)任劃分不明確，轉(zhuǎn)移支付資金的下達(dá)缺乏科學(xué)依據(jù)，監(jiān)督機(jī)制不完善。應(yīng)該說，分稅制改革至今二十多年，仍沒有建立起科學(xué)、合理的轉(zhuǎn)移支付制度，沒有從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展需要解決的財政困境。

3走發(fā)展型道路：農(nóng)村義務(wù)教育財政政策建議

針對目前所面臨的諸多問題，我國仍需對農(nóng)村義務(wù)教育財政制度加以調(diào)整與完善。為此，從發(fā)展型社會政策視角出發(fā)，提出如下建議。

3.1明確義務(wù)教育的經(jīng)費保障水平標(biāo)準(zhǔn)并努力推動其均等化要實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展，就要解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡問題，而教育經(jīng)費投入失衡問題需要依賴財政制度來改善。明確基本義務(wù)教育經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)并努力推動均等化發(fā)展理應(yīng)成為完善相應(yīng)財政制度的基礎(chǔ)。發(fā)展型社會政策十分重視教育、勞動培訓(xùn)等人力資本投資，農(nóng)村義務(wù)教育公共產(chǎn)品的屬性應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村義務(wù)教育財政政策制定的落腳點。公用經(jīng)費的正常增長機(jī)制必須在分析多種影響因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行制定。轉(zhuǎn)移支付資金不足和城鄉(xiāng)間經(jīng)費投入不平衡問題的根本原因都要歸結(jié)到教育經(jīng)費投入問題上。因此，設(shè)定基本義務(wù)教育經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)水平就是首要解決的問題。公共服務(wù)均等化下必然要求有一個均等化的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障水平，彌補(bǔ)區(qū)域間的差異。之前的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革后依然沒能給確定經(jīng)費供給、劃定分擔(dān)責(zé)任提供依據(jù)，收效甚微，需要更加明確的保障標(biāo)準(zhǔn)。

3.2科學(xué)規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的主體及使用標(biāo)準(zhǔn)，同時完善相應(yīng)的評價和監(jiān)督機(jī)制近幾年，隨著各界對義務(wù)教育均衡化的關(guān)注度加大，追求教育資源合理有效配置和教育公平的訴求不斷上漲，使得轉(zhuǎn)移支付的重要性突顯。針對轉(zhuǎn)移支付的主體，首先應(yīng)該明確中央和省級政府的角色地位，特別是轉(zhuǎn)移支付中省政府的職責(zé)。其次，針對義務(wù)教育階段的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)給予統(tǒng)一設(shè)置劃定，并對相應(yīng)縣級教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)計算設(shè)定，由各級財政逐級補(bǔ)齊經(jīng)費的存量和增量存在的缺口。第三，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付制度，增加橫向轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)各地方政府的財政能力來設(shè)定指標(biāo)，促進(jìn)均等化的實現(xiàn)。第四，為杜絕各級政府的不作為和“越軌”行為，應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理。只有嚴(yán)格遵循科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，確保各個環(huán)節(jié)都有序進(jìn)行，才能真正發(fā)揮出效果。

3.3應(yīng)明確各級政府的財政權(quán)力和責(zé)任及相應(yīng)的具體事務(wù)劃歸 之前的政策大多只是規(guī)定各級政府的共同責(zé)任，沒有對每一級政府的責(zé)任做出具體的規(guī)定或者只是模糊地劃定。以縣級政府作為投資主體的財政體制的最大局限在于無法有效分配各級政府的職責(zé)，不能真正從源頭上保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的來源。不科學(xué)的劃分會導(dǎo)致政府財權(quán)與事權(quán)不對等的局面。為此，應(yīng)合理劃分中央、省、縣各級政府的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)比例，確保農(nóng)村義務(wù)教育所需的經(jīng)費供給，真正落實到實際的分工。在分配各項經(jīng)費的責(zé)任歸屬時，應(yīng)根據(jù)各級政府的現(xiàn)實財政能力來進(jìn)行合理的分工和界定財政責(zé)任，形成規(guī)范、有層次的農(nóng)村教育供給。此外，要嚴(yán)格規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費的使用流程，將保障措施上升到法律層面，嚴(yán)懲違法者。

4結(jié)語

無論是“新常態(tài)”的發(fā)展內(nèi)涵，還是發(fā)展型社會政策的基本理念，都強(qiáng)調(diào)了教育及教育公平的重要性，而農(nóng)村義務(wù)教育財政制度是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的保障，并且為進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)提供了重要的政策依據(jù)。因此，要及時調(diào)整、完善農(nóng)村義務(wù)教育財政政策，才能保障其健康發(fā)展，進(jìn)而推動義務(wù)教育的發(fā)展，為實現(xiàn)教育公平和教育現(xiàn)代化打下良好基礎(chǔ)。

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FinancialSystemofRuralCompulsoryEducationunderDevelopmentalSocialPolicy

ZHOUCai-ying,LIUHan

(TianjinUniversityofTechnology,Tianjin300384)

AbstractWhen China′s development enters into the new normal, education also needs to keep up with the pace to form the new normal.How to reform the financial system of compulsory education in rural areas has become a problem to be solved in promoting the balanced development of compulsory education, and in realizing educational equality.The per-capita education spending and teaching staff status were analyzed for elementary and middle school students in rural areas.Problems in rural compulsory education of China were found out.Corresponding policy suggestions were put forward from the aspect of developmental social policy, aiming at providing references to promote the development of rural compulsory education.

Key wordsDevelopmental social policy; New normal; Rural compulsory education; Financial system

作者簡介周彩瑩(1992- )，女，福建大田人，碩士研究生，研究方向：教育發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。

收稿日期2016-01-20

中圖分類號S-01

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-255-03