任麗嬋

(忻州師范學(xué)院　教育系，山西　忻州　034000)

從日本國立大學(xué)法人化看我國高校去行政化*

任麗嬋

(忻州師范學(xué)院教育系，山西忻州034000)

摘要日本國立大學(xué)法人化與我國高校去行政化發(fā)生在相同的國際背景下，目標(biāo)都指向強(qiáng)調(diào)“績效”的大學(xué)管理制度。但日本變革的過程是削弱教授管理權(quán)限，強(qiáng)化校長管理層事務(wù)管理的專業(yè)化。我國去行政化的趨勢將是學(xué)術(shù)權(quán)力的回歸，同時建立與市場協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，加強(qiáng)管理層運(yùn)行的科學(xué)性。高校去行政化的實(shí)質(zhì)是政府與市場在大學(xué)治理權(quán)力上的一種博弈，而學(xué)術(shù)團(tuán)體在其中能夠且應(yīng)該發(fā)揮其積極性。

關(guān)鍵詞法人化；去行政化；政府；市場

日本國立大學(xué)法人化與我國高校去行政化是發(fā)生在相同國際背景下不同國別內(nèi)的變革。兩者都體現(xiàn)一個“化”的過程?！盎闭Z境的引入無疑在尋求某種“度”上的平衡，其背后都在找尋一種新的資源配置方式，一種利益相關(guān)者間新的平衡或協(xié)調(diào)。在這個過程中，日本國立大學(xué)法人化是怎么做的？我國高校去行政化又將指向何處？

一、日本國立大學(xué)法人化的緣起及推進(jìn)

日本國立大學(xué)法人化改革從緣起看，屬于一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的“自上而下”的行政改革。20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)處于持續(xù)衰退時期，戰(zhàn)后曾經(jīng)管用的擴(kuò)大公共投資等凱恩斯主義政策也變得匱乏無力[1]。經(jīng)濟(jì)的低迷以及20世紀(jì)80年代中期英國、新西蘭等西方發(fā)達(dá)國家所進(jìn)行的國家行政體制改革都在很大程度上推進(jìn)了日本政府開展一系列旨在削減財政支出、提高運(yùn)營績效的行政體制改革。日本國立大學(xué)作為國家行政機(jī)構(gòu)之一，也因缺乏足夠的財政資源和充分的市場競爭能力等內(nèi)憂外困被推到了改革的前沿。無論是出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，還是為提高行政效率，抑或?yàn)閺氐准せ顕⒋髮W(xué)競爭活力等，日本在新世紀(jì)開展的這次地震式變革中無不受著避免政府過多介入、強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)等新自由主義理念的深刻影響。“這是一項(xiàng)徹頭徹尾的高等教育自由化措施，與其說它是一項(xiàng)高等教育改革，不如說它是以新自由主義為根底的行政改革的一部分。”[2]日本國立大學(xué)法人化改革的目的就是為了提高“績效”。

從內(nèi)容上看，日本國立大學(xué)法人化改革始于對國立大學(xué)身份的重新認(rèn)定。2003年出臺的《國立大學(xué)法人法》確定了國立大學(xué)的獨(dú)立法人地位。2004年4月，日本正式賦予87所國立大學(xué)法人資格，改變了它作為國家行政組織一部分的傳統(tǒng)身份，賦予其獨(dú)立承擔(dān)教育與經(jīng)營活動的權(quán)利。伴隨大學(xué)身份的轉(zhuǎn)換，學(xué)校的教師也不再擁有高枕無憂的公務(wù)員身份，而是實(shí)行公開招聘制度和任期制度。相應(yīng)的財政支援體系也發(fā)生了巨大變化，政府撥付的運(yùn)營費(fèi)交付金采用了“效率化系數(shù)”的方式，每年實(shí)行將近1%的減額。但在科研資金的配置中則加大了競爭性撥款的成分。政府的財政撥付參照第三方評價機(jī)構(gòu)對大學(xué)的評價結(jié)果進(jìn)行。改革最終的有形落腳點(diǎn)體現(xiàn)在大學(xué)管理體制的變化上，如圖1所示[3]。

圖1　日本國立大學(xué)法人化改革前后的管理機(jī)構(gòu)對比圖

改革之前與之后的國立大學(xué)管理機(jī)構(gòu)最大的區(qū)別有兩點(diǎn)：一是學(xué)術(shù)和事務(wù)系統(tǒng)在改革前是分離的，之后變得一體化了；二是改革前的管理權(quán)限主要由學(xué)部教授會掌握，改革后的管理權(quán)限則集中于以校長為中心的校級組織上。校長層面的決策或管理智囊團(tuán)中與改革前的明顯不同是增加了校外人員部分，即設(shè)立專門的運(yùn)營協(xié)議會，主要負(fù)責(zé)更加專業(yè)、科學(xué)地經(jīng)營大學(xué)。以廣島大學(xué)為例，改革前只有兩個副校長，之后卻有十幾個。改革之后，校長層面的決策主要由評議會、役員會、運(yùn)營協(xié)議會共同進(jìn)行。評議會主要由各院長組成，取代了部分院系的教授會。役員會相當(dāng)于常委會，由法人代表校長和各理事組成。運(yùn)營協(xié)議會相當(dāng)于董事會，其內(nèi)外部人員的比例為5∶5。改革后的校長可以保留40%的截留基金，依據(jù)各院系貢獻(xiàn)的大小再行分配?？梢?，日本國立大學(xué)法人化改革實(shí)質(zhì)上是增加了校長權(quán)力部分，而削減了教授會的部分權(quán)力，但教授依然享有較大的學(xué)術(shù)權(quán)力。

二、我國高校去行政化的背景及期望

自上世紀(jì)90年代探討現(xiàn)代大學(xué)制度開始，“去行政化”逐漸進(jìn)入公眾的視野。尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出要“取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”以及隨后兩會中相關(guān)的討論，直接引起全國范圍內(nèi)關(guān)于大學(xué)“去行政化”的熱烈探討。各界紛紛對什么是、為什么、怎么樣“去行政化”以及它的合理性、可行性和長期性等問題進(jìn)行了論證。正如中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成、北京大學(xué)校長周其鳳、北京師范大學(xué)校長鐘秉林等人的觀點(diǎn)，“去行政化”絕不是簡單的“取消行政級別”或“取消行政管理”。高校行政化的表現(xiàn)有內(nèi)外部之分：內(nèi)部包括高校按行政機(jī)構(gòu)設(shè)置管理部門從而導(dǎo)致的官氣重、學(xué)術(shù)管理的行政化、教授和教職工權(quán)力被邊緣化等；外部包括國家層面設(shè)立的眾多管理高校的教育行政機(jī)構(gòu)、對大學(xué)行政等級劃分以及高校成為行政機(jī)構(gòu)等[4]。高?！叭バ姓笔巧婕皟?nèi)外部各利益相關(guān)者的背后博弈，旨在形成適合現(xiàn)時大學(xué)所需管理機(jī)制的一種措施或過程。

其實(shí)，我國高校行政化傾向具有一種“與生俱來”的先天稟賦，但為什么會在當(dāng)今時代下如此強(qiáng)烈地要求“去行政化”？從國際背景看，全球化和市場化已經(jīng)成為大趨勢，各國尋求依托于知識經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的新型競爭模式越來越多地把高等教育看成是一個關(guān)鍵點(diǎn)。從國內(nèi)環(huán)境看，2001年中國加入WTO對我國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、政治體制是一次沖擊，它要求建立以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制以及為之服務(wù)的配套政治體制。其中關(guān)于“教育服務(wù)”的條款也在很大程度上促進(jìn)了市場對教育資源的配置和國家教育權(quán)力的逐步分化、讓渡。處在世界體系中的中國高校，培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力和國際視野的精尖人才越來越成為參與國際競爭的重點(diǎn)。錢學(xué)森之問：“為什么中國教育培養(yǎng)不出杰出人才？”又一語激起千層浪。中國高校“太行政化”的詬病藉此成為討論的焦點(diǎn)。

于是，公眾帶著一種期望，既是對高校的期望，更是對政府的期望。期望能夠通過改變現(xiàn)有的大學(xué)管理機(jī)制，一方面回歸教授學(xué)術(shù)權(quán)力，另一方面提高大學(xué)運(yùn)營績效。而計劃經(jīng)濟(jì)影響下的行政化氣息不去，我國高校“千校一面”、無法適應(yīng)多元市場需求的現(xiàn)狀就沒法改變，現(xiàn)代大學(xué)制度就建立不起來。因此，無論是出于何種目的和利益考慮的社會各界都將期望寄托在“去行政化”的過程中。期望能夠通過這項(xiàng)改革，達(dá)到《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出的“政校分開、管辦分離”“建設(shè)依法辦學(xué)、資助管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”等目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)是，我國大學(xué)在1999年的《高等教育法》中已經(jīng)取得了法人資格，卻并未能實(shí)現(xiàn)真正的法治化。去行政化還僅停留在喊口號層面，并沒有實(shí)際行動。到底是政府不愿作為，高校不能作為還是徹底改變現(xiàn)局的壓力本來就沒那么大？有學(xué)者從制度變遷的視角指出，變革現(xiàn)狀的主體、制度裝置、變遷的動機(jī)和力量等都還沒有成熟[5]。應(yīng)該說，已經(jīng)認(rèn)識到了問題的癥結(jié)所在，但卻遲遲不出招的原因除“歷史頑疾”外主要有兩點(diǎn)：一是背后的壓力或威脅還沒有達(dá)到真正需要改變的程度；二是一套可預(yù)期良好效果的、能夠?qū)嶋H操作的制度設(shè)計還未出臺。

三、“法人化”與“去行政化”的背后

“法人化”與“去行政化”在同一國際背景下不期而遇，一個強(qiáng)調(diào)“立新”、一個強(qiáng)調(diào)“破舊”，卻都是為了達(dá)到提高大學(xué)運(yùn)營“績效”的目標(biāo)。它們之間既因面臨同樣的國際形勢而有著一定的聯(lián)系，又因處于不同國別而有著各自不同的方向。“法人化”是日本語境下的提法，旨在確立國立大學(xué)獨(dú)立法人的身份，由此改革低效的大學(xué)管理體制。如果從20世紀(jì)70年代日本國立大學(xué)法人化理念的初次提出到1996年改革方案的形成，再到2003年《國立大學(xué)法人法》的頒布，直至2004年的正式實(shí)施，日本國立大學(xué)法人化改革是用了20多年的時間去扭轉(zhuǎn)固有的認(rèn)識，又用了8年時間去做法律、制度層面的準(zhǔn)備，最后才得以落實(shí)?！叭バ姓笔侵袊Z境下的提法，表明已有觀念和體制影響之深，“去舊”是在即將改革之前的思想預(yù)熱階段。且不說這個階段還要多長，但可以肯定的是目前仍處于這樣的狀態(tài)中。從機(jī)制上看，日本國立大學(xué)法人化改革后并沒有減少行政管理部分，反而增加了校長層面的決策、管理機(jī)構(gòu)。國內(nèi)在討論“去行政化”時，人們頭腦中浮現(xiàn)的畫面多是去掉行政級別、削減行政機(jī)構(gòu)。這樣的反差說明什么？說明我們還沒有深入到“去行政化”的背后去思考更深層次的問題。其實(shí)，日本國立大學(xué)改革后，學(xué)術(shù)和事務(wù)盡管在體系上一體化了，卻在權(quán)力上有明確分工，形成教授管理學(xué)術(shù)而校長管理事務(wù)的局面。變革過程只是將教授會管理學(xué)校事務(wù)的那部分權(quán)力歸還到校長層面。中國的高校一直以來行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，這無疑會要求學(xué)校管理層面將學(xué)術(shù)權(quán)力回歸給教授，而保留管理權(quán)力部分。先不論日本改革或中國未來改革效果會如何，從表面上看，兩者都是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的重新分配。但從背后的利益驅(qū)動來看，其實(shí)都反映了市場與政府之間的較量，是市場下的“績效”觀引入高校運(yùn)營的過程，不同之處只是個“度”的把握問題。

大學(xué)作為一種由中世紀(jì)行會組織一直發(fā)展到現(xiàn)在都沒有消亡的機(jī)構(gòu)，為什么在經(jīng)歷了幾百年后的今天要面臨“法人化”和“去行政化”的現(xiàn)實(shí)？可以說，自從它失去了“象牙塔”的身份地位，其變革就越來越多地受制于外部力量的影響?！半S著院校機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和日益復(fù)雜化，要求更高層次的專業(yè)管理的壓力也將與日俱增?！盵6]市場這只“無形手”在全球新自由經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天發(fā)揮著越來越大的作用。大學(xué)的事務(wù)管理是應(yīng)該按照政府的旨意更多一些還是按照市場的自身調(diào)節(jié)更多一些？這本身是政府與市場在大學(xué)內(nèi)的一種博弈。大學(xué)在無比強(qiáng)大的外部力量面前已經(jīng)顯得力不從心，已經(jīng)不能夠像中世紀(jì)那樣主宰自己的命運(yùn)。但大學(xué)沒有消亡的歷史又正好說明有其存在的不可替代性和持續(xù)性，這個特性決定了大學(xué)可以在一定范圍內(nèi)(學(xué)術(shù)的范圍)為自己做主，只不過在當(dāng)今開放的社會中這個范圍變得越來越小。大學(xué)作為一種被博弈的對象或場所，如何趁此交鋒或博弈時期，站出來做好自己的主，弄明白哪些事情必須自己管，而哪些事情可以是由政府或市場管？

可見，無論是“法人化”還是“去行政化”，都表現(xiàn)為行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的重新分配，背后卻是一種市場和政府的較量，市場在推動政府以一種更加間接和隱形的方式起作用?；氐轿覈?dāng)下的“去行政化”，至少有幾點(diǎn)認(rèn)識是一致的：(1)去行政化并不是對原有框架的全盤否定，而是隨著社會分工和市場理念的深入，作為一種為學(xué)術(shù)服務(wù)的管理體系如何進(jìn)一步專門化、科學(xué)化的表現(xiàn)；(2)教授會等學(xué)術(shù)團(tuán)體在去行政化過程中能夠或需要把握多少“權(quán)力”，這并不僅僅是個博弈的過程，更重要的是背后要遵循教育規(guī)律和市場規(guī)律。學(xué)術(shù)活動要盡可能在學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)下進(jìn)行，行政管理活動盡可能在市場資源配置下進(jìn)行。(3)去行政化從口號落實(shí)為行動還需要一段時間，各界既要積極地發(fā)揮推動作用，又要避免矯枉過正。

四、我國高校去行政化如何“破舊立新”

“破舊立新”的過程是協(xié)調(diào)各方博弈主體間“度”的問題，是推進(jìn)“去行政化”的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。下面從思路上提供一些建議。

(一)去行政化并非大學(xué)自身“能為”的事情，需要政府的積極態(tài)度和行動

這不僅是因?yàn)槿バ姓旧硎鞘袌鰸撛诹α恐鸩蕉卮傩姓母镉杀粍愚D(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥倪^程，更重要的是我國特殊的國情背景。無論是大學(xué)內(nèi)部還是外部的行政化表現(xiàn)都與長期以來政府主導(dǎo)下的集權(quán)管理模式有關(guān)。一方面的問題正如諸多大學(xué)校長的顧慮，單獨(dú)取消大學(xué)行政級別無異于削弱高等教育的地位；另一方面的問題是大學(xué)管理層的核心絕大部分都是教授，但這些教授出身的領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任行政角色后卻不能完全按照學(xué)術(shù)的邏輯辦事。正所謂“在學(xué)術(shù)界，改革非常艱難——不管一些教授有關(guān)別人事務(wù)的改革多么激進(jìn)，高等教育機(jī)構(gòu)有關(guān)他們自己的事務(wù)是最保守的?！盵7]因此，高校去行政化改革需要政府牽頭。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府角色逐步由“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，往往通過財政支持和法律約束以及借助于市場和社會力量的方式進(jìn)行間接調(diào)控。一方面要轉(zhuǎn)變“自上而下”的傳統(tǒng)行政化管理觀念，另一方面也要逐步為高校減政放權(quán)。

(二)大學(xué)發(fā)展有其客觀的教育規(guī)律，因此大學(xué)又有很多“可為”的事情

首先，在去掉舊有的行政化傾向和形成新的大學(xué)管理機(jī)制期間，無論是理論研究者還是實(shí)踐行動者都可以在很大程度上發(fā)揮主觀能動性，在不斷喚醒革新意識的同時探索中國背景下符合教育規(guī)律的管理模式將是更為迫切的任務(wù)。其次，大學(xué)對任何一個國家來講，在當(dāng)今知識經(jīng)濟(jì)背景下的地位無論如何都顯得尤為關(guān)鍵。大學(xué)可以通過人才培養(yǎng)的過程來發(fā)揮其影響社會的積極作用。大學(xué)在落實(shí)人才培養(yǎng)的本質(zhì)職能時，需要時刻關(guān)注對人才培養(yǎng)的必要素質(zhì)及養(yǎng)成途徑的探索，藉此把握自身發(fā)展的命脈，保持其不可替代性。

(三)尋求“去行政化”解決的突破點(diǎn)，“分權(quán)制衡”的思路是關(guān)鍵

“去行政化”涉及的主要利益相關(guān)者是政府、市場和學(xué)術(shù)團(tuán)體三方面。在日本三者間的協(xié)調(diào)是降低學(xué)術(shù)團(tuán)體的事務(wù)管理權(quán)限，而增加更多以市場調(diào)控為主的專業(yè)化管理層。我國在“度”的把握上主要是削弱行政管理層的學(xué)術(shù)干預(yù)權(quán)力，加強(qiáng)其事務(wù)管理的科學(xué)、專業(yè)化成分，爭取將學(xué)術(shù)和行政事務(wù)分離，達(dá)到“校長治校、教授治學(xué)”的目標(biāo)。具體看來，一方面是管理層人員的選拔上，更注重其科學(xué)性，另一方面要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的積極作用，注重與第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，以提高我國高校的運(yùn)營實(shí)效；從制度層面上看，因?yàn)椤皩W(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特征是底部沉重，影響彌散和決策漸進(jìn)”[8]，因此要形成適合學(xué)術(shù)活動的扁平化管理機(jī)制。

總之，行政化傾向已經(jīng)導(dǎo)致我國高校學(xué)術(shù)權(quán)力式微、先天市場運(yùn)營能力不足。在這一場“去行政化”的博弈中，如何達(dá)到適應(yīng)時代所需的一種新的平衡狀態(tài)。這既是一個權(quán)限重新劃分的問題，也是一個制度重新配置的問題。

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(責(zé)任編輯李世萍)

Study on the De-administration of Chinese Universities from the View of Legal Personalization Reform of Japanese National Universities

RENLi-chan

(School of Education，Xinzhou Normal University，Xinzhou，034000，China)

Abstract：The de-administration of Chinese universities happens under the same international background with the personalization reform of Japan national universities which all of them emphasize the performance of university management system. The reform of Japanese national universities is to weaken professors' management authority and to strengthen the professional level of management while the de-administration of Chinese universities is to regress the academic power，build the management mechanism and strengthen the scientific operation of management levels.The essence of the de-administration reform is a dice game between government and market，and academic groups can and should play an active role in the game.

Key words：legal personalization reform；de-administration；government；market

*收稿日期2015-08-03

作者簡介任麗嬋(1982-)女，山西忻州人，講師，博士，主要從事高等教育管理研究.

中圖分類號G649.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A