趙子建

專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的等級(jí)制度應(yīng)以專業(yè)分工為基礎(chǔ)。原則上，上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)威只限于專業(yè)范圍，上級(jí)只能發(fā)布與工作有關(guān)的指令，下級(jí)也只在公務(wù)上有服從上級(jí)的義務(wù)。

公務(wù)員分類改革，是一項(xiàng)關(guān)乎全國700多萬名公務(wù)員切身利益的改革。自2006年1月施行的公務(wù)員法明確規(guī)定“國家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”以來，我國的公務(wù)員分類改革已經(jīng)走過十年時(shí)間。

將專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員分開，為兩類公務(wù)員分別建立各自的管理制度，是落實(shí)深化公務(wù)員分類改革內(nèi)容的第一步。這兩個(gè)規(guī)定的審議通過，說明這項(xiàng)“硬骨頭”改革即將邁出關(guān)鍵一步。

其實(shí)早在1993年國家公務(wù)員暫行條例頒布之時(shí)，深圳市就曾以之為依據(jù)，借鑒香港的做法嘗試進(jìn)行公務(wù)員分類管理。2006年，公務(wù)員法的出臺(tái)又為深圳的探索提供了一次重要機(jī)遇。2008年8月，國家公務(wù)員局將全國唯一的公務(wù)員分類管理試點(diǎn)的任務(wù)交給了深圳。

2010年2月，深圳市政府印發(fā)《深圳市行政機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法（試行）》和《深圳市行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法（試行）》，公務(wù)員分類管理試點(diǎn)正式啟動(dòng)。在一些垂直管理部門，如海關(guān)、環(huán)保、稅務(wù)等，也分別于2009年、2011年開展過不同形式的人員分類管理的探索。

為何長期難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展

其一，一些層級(jí)公務(wù)員分類管理的理性精神不足。

中國的公務(wù)員制度沿襲于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。多年來，我國的公務(wù)員制度改革沿著符合社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的方向邁進(jìn)，并取得了一定的成績。然而，分類管理的價(jià)值追求，要真正貫徹于公務(wù)員管理并具體轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的日常行為，仍有相當(dāng)長的路要走。

其間最為關(guān)鍵的問題有兩個(gè)。

一是公務(wù)員既定的職位職責(zé)如何與現(xiàn)實(shí)更好結(jié)合。在目前各級(jí)行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)中，各類公務(wù)員的崗位職責(zé)是確定的，但其實(shí)際的行政活動(dòng)，卻更多是聽從上級(jí)判斷與安排，忙于大量的臨時(shí)性工作。這樣普遍存在的“管理現(xiàn)實(shí)”，與公務(wù)員分類管理的價(jià)值取向有所參差。

二是專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的制度設(shè)計(jì)，尚未完全以專業(yè)分工為基礎(chǔ)。2006年1月施行的公務(wù)員法，將公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等。

其中，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的等級(jí)制度，應(yīng)以專業(yè)分工為基礎(chǔ)。原則上，上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)威只限于專業(yè)范圍，上級(jí)只能發(fā)布與工作有關(guān)的指令，下級(jí)也只在公務(wù)上有服從上級(jí)的義務(wù)。

然而在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)不僅有權(quán)指揮下級(jí)做與職位有關(guān)的工作，也可以要求下級(jí)做與職位無關(guān)的工作。這種上下級(jí)之間的權(quán)屬關(guān)系，與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的專業(yè)分工關(guān)系，存在錯(cuò)位。

其二，黨管干部原則與公務(wù)員分類管理之間的關(guān)系有待理順。

黨管干部是黨的組織路線為政治路線服務(wù)的一項(xiàng)有力保障，是鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證，是包括公務(wù)員制度在內(nèi)的所有人事制度改革的基本政治前提。

黨管干部原則與公務(wù)員分類管理之間，具有內(nèi)在統(tǒng)一性：黨管干部是基本原則，分類管理是黨管干部原則的具體實(shí)現(xiàn)形式。

從當(dāng)前的現(xiàn)狀和探索來看，如何處理好黨管干部原則與分類管理改革之間的關(guān)系，在實(shí)踐層面還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)和思想顧慮。需要在捋清關(guān)系、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，持續(xù)積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理方式。

其三，類別劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際需要與科學(xué)性上如何漸進(jìn)平衡。

科學(xué)界定類別劃分標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分類管理重要的切入點(diǎn)。公務(wù)員法將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。這樣的分類主要是出于“管理的需要”，實(shí)際操作中較難判定某種職位到底歸于何種類別，有時(shí)只能采取“整建制”的方式劃定。

比如在環(huán)保系統(tǒng)，基層單位行政執(zhí)法職位超過90%，該基層單位就整建制地劃為行政執(zhí)法職位。稅務(wù)系統(tǒng)也將縣級(jí)以下機(jī)關(guān)所有職位一攬子劃為行政執(zhí)法職位。這種方式表面上解決了問題，但由于類別沒有進(jìn)一步細(xì)化，各類公務(wù)員只能按同一標(biāo)準(zhǔn)招考、考核、晉升，難免會(huì)出現(xiàn)管理錯(cuò)位的情況，這對(duì)于公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展而言是一種不公平。

其四，分類改革的推進(jìn)路徑不明。

從傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”式的干部人事制度，到公務(wù)員暫行條例再到公務(wù)員法，我國公務(wù)員分類管理的推進(jìn)是漸進(jìn)式的，其中的一些重大內(nèi)容和細(xì)化規(guī)則，仍有待明確。

比如，健全職務(wù)與職級(jí)序列是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分類的關(guān)鍵。分類改革如果只是將公務(wù)員分為三類，而不能合理地分離其“職務(wù)與職級(jí)”的實(shí)際功能，就無法體現(xiàn)職位的差異性。

“徒法不足以自行”，制度變革需要匯聚改革的內(nèi)生與外在的推動(dòng)力量。公務(wù)員分類管理，如何在推進(jìn)過程中充分借助“自上而下”的推動(dòng)并吸納“自下而上”的經(jīng)驗(yàn)，值得深入探討、持續(xù)探索。

改革的要害是什么

事物總在發(fā)展變化中進(jìn)步，《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》與《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》的審議通過，標(biāo)志著公務(wù)員分類改革邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。公務(wù)員分類管理才剛剛起步，未來的路依然很長。當(dāng)前，抓住問題的要害，解決一些根本問題至關(guān)重要。

其一，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)則。

公務(wù)員分類管理的推進(jìn)，是整個(gè)政府改革框架中的一個(gè)有機(jī)組成部分，與政治體制改革、行政體制改革尤其是政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、干部人事制度改革等密切相關(guān)。因此，公務(wù)員分類改革需要在政治、行政體制改革的大系統(tǒng)中把握方向、措施、力度與進(jìn)度。

一方面，政治體制改革、行政體制改革的總體框架，為公務(wù)員分類管理的推進(jìn)設(shè)定了目標(biāo)和方向。公務(wù)員分類改革不能脫離我國現(xiàn)實(shí)國情，必須與國家的政治、行政改革的需要保持一致。另一方面，公務(wù)員分類改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程，統(tǒng)一規(guī)則是取得理想效果的必要條件之一。

統(tǒng)一規(guī)則，包括改革內(nèi)容的統(tǒng)一設(shè)計(jì)與改革進(jìn)程的統(tǒng)一安排兩個(gè)基本方面。

改革內(nèi)容的統(tǒng)一設(shè)計(jì)，要求各級(jí)政府以及政府各部門的改革方案不能“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”。中國是單一制國家，各級(jí)政府以及政府各部門的人事架構(gòu)具有高度同質(zhì)性，如果各級(jí)政府和部門各搞一套，或一個(gè)部門孤軍深入，必然帶來政府之間以及部門之間對(duì)應(yīng)的脫節(jié)，出現(xiàn)彼此不適應(yīng)的狀況。

改革進(jìn)程的統(tǒng)一安排，則要求各項(xiàng)改革措施在時(shí)間安排上能夠合理銜接，確保改革過程循序漸進(jìn)，一環(huán)緊扣一環(huán)，一步一個(gè)腳印。

其二，能力建設(shè)與激勵(lì)保障并行，兼顧各方發(fā)展。

毋庸諱言，公務(wù)員分類管理中的難題在于，推進(jìn)這項(xiàng)改革中獲益各方的利益往往難以衡量。公務(wù)員分類管理是一次以制度變革為載體，提升公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)能力的重要契機(jī)，這當(dāng)然對(duì)國家、政府、社會(huì)有利。

但是，這項(xiàng)改革要想順利推進(jìn)，也必須對(duì)廣大公務(wù)員有利。因此，推進(jìn)公務(wù)員分類管理必須在拓展公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間、改善公務(wù)員待遇方面切實(shí)有所作為。這樣才能換來廣大公務(wù)員的肯定與支持，保證改革進(jìn)程的順利進(jìn)行。

在中國，公務(wù)員分類管理沒有現(xiàn)成的道路可走，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可搬，改革的廣泛共識(shí)需要逐步積累。因此，應(yīng)鼓勵(lì)有條件的地方先行先試，“摸著石頭過河”，吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，少走彎路，標(biāo)桿示范，凝聚共識(shí)，增強(qiáng)信心，真正探索出一條中國特色的公務(wù)員分類管理的成功道路。