齊衛(wèi)平

協(xié)商民主影響公共政策的若干思考*

齊衛(wèi)平

內(nèi)容提要制定公共政策需要發(fā)揚協(xié)商民主。協(xié)商民主對公共政策制定的作用在于可以優(yōu)化公共政策的議程設(shè)置、完善公共政策制定過程以及促進公眾參與和訴求表達，最終形成政策共識。創(chuàng)新協(xié)商民主影響公共政策制定的方法，必須加強政策制定過程中公共議題提出和形成的民主協(xié)商；努力在公共政策制定中兼顧協(xié)商民主各種訴求表達的合理性與合法性；強化公共政策制定中協(xié)商過程的公開性和協(xié)商意見的透明化；樹立公共政策制定中決策型協(xié)商的理念。

關(guān)鍵詞協(xié)商民主公共政策決策型協(xié)商方法創(chuàng)新

黨的十八大以來，社會主義協(xié)商民主研究得到大力推進，黨中央相關(guān)實施意見的頒布，豐富了研究的理論視閾。社會主義協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化有著密切關(guān)系，如何將協(xié)商民主融入到公共政策制定過程，在科學(xué)決策、民主決策中發(fā)揮好協(xié)商民主的作用，是一個嶄新的研究課題，值得深入探討。

公共政策與協(xié)商民主的關(guān)系機理

認(rèn)識公共政策與協(xié)商民主的關(guān)系，首先要準(zhǔn)確把握公共政策的含義和特性。公共政策是涉及資源配置和利益分配的社會政策，其主要特性就是公共性。政策在中國共產(chǎn)黨的治國理政中發(fā)揮著十分重要的作用，甚至可以說形成了一種政策思維，一切工作都是以政策為尺度，照政策辦事。但長期以來我們頭腦中的政策概念往往帶有濃厚的政治色彩，缺乏政策的公共意識。這是革命戰(zhàn)爭時期階級斗爭傳統(tǒng)思維慣性所致，在特定時期有其運作的環(huán)境，但卻隱藏著政策違背實際的危險，難以成為公眾意志的體現(xiàn)。

所謂公共政策，一般是指公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定，為解決公共問題、達成公共目標(biāo)、實現(xiàn)公共利益的方案，簡單地說，就是指涉及社會公眾利益的決策。在許多西方學(xué)者的理論研究中，公共政策主要與政府密切相關(guān)。詹姆斯·安德森認(rèn)為，政策就是“由一個或一批行為者為處理有關(guān)問題或事務(wù)而采取的一種有目的的行動過程”，“公共政策是那些由政府機構(gòu)和官員們制定并執(zhí)行的政策”。①托馬斯·戴伊也提出了一個相似的定義，他認(rèn)為“公共政策就是政府選擇做哪些事情而不做哪些事情。政府要處理許多事務(wù)：調(diào)節(jié)社會內(nèi)部的沖突；組織內(nèi)部社會與其他社會進行斗爭；向社會成員分配多種多樣的象征性獎勵和物質(zhì)性服務(wù)；以稅收的形式，從社會中汲取資金。因此可以說，公共政策調(diào)節(jié)社會行為、組織官僚機構(gòu)、分配利益、征稅，或者同時完成這些任務(wù)。②相對來說，中國語境下的政策是一個含義很寬泛的概念，可以作各種類型的劃分。如從影響范圍來看，有全國性政策或地方性政策；從涉及領(lǐng)域來看，有經(jīng)濟政策、文化政策、教育政策和衛(wèi)生政策；從制定主體來看，有黨的政策、政府政策等等。雖然這些分類的角度不同，但基本都涉及到一定地域甚至全國范圍內(nèi)的公眾利益。突出政策的公共性是現(xiàn)代國家治理的必然要求，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治國理政理念的轉(zhuǎn)變。

制定公共政策作為一種權(quán)力行使行為，必須要以權(quán)力的獲得為前提。那么，誰擁有這樣的權(quán)力，如何獲得這樣的權(quán)力？作為對小國寡民下直接民主的反動，約瑟夫·熊彼特通過重新定義民主給出了答案。在熊彼特看來，民主是這樣一種方法，“就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得做出決定的權(quán)力”。③我們看到，就程式而言，現(xiàn)代社會中的公共政策制定與選舉民主相連，與協(xié)商民主并無直接的關(guān)系。但是，選舉民主的缺陷正在于，它無法保證那些在選票競爭中獲勝的人毫無偏私地做出符合眾人利益的決策。不僅如此，當(dāng)公眾利益遭到損害時，人們甚至無法馬上撤換他們的代表。在《社會契約論》中，盧梭曾對英國的選舉民主進行了無情的嘲諷，他認(rèn)為“英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出以之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。④因此，從維護政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度來看，“注重選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉民主就不如注重決策過程合理化的協(xié)商民主更重要。后者顯然更有利于集思廣益、促進共識，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因而也更有利于共同體的穩(wěn)定和發(fā)展”。⑤

中國社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，以人為本、執(zhí)政為民是中國共產(chǎn)黨的宗旨，政策制定要充分體現(xiàn)公共性，是社會主義民主政治的內(nèi)在要求。鄧小平說，黨的一切政策以人民群眾贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，這是對公共政策特性的質(zhì)樸表述。黨在治國理政實踐中關(guān)于公共政策制定的民主思想十分鮮明，提出“科學(xué)決策、民主決策、依法決策”的要求，十八屆三中全會更進一步提出，要“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展……在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。⑥這些思想都內(nèi)含著公共政策與協(xié)商民主關(guān)系的內(nèi)在機理。

協(xié)商民主作為中國社會主義民主獨到、獨有的優(yōu)勢，它的重要意義之一，就是連接了公共政策制定與民眾訴求滿足的關(guān)系，為解決賦權(quán)制度下人民參與公共政策制定搭建了平臺。在黨治國理政的理論和實踐邏輯中，權(quán)由民所授決定著情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀。然而，人民授權(quán)后權(quán)力獨立運作的規(guī)則使它在過程上與人民分離開來，政策的公共性可能因此而受到損害?，F(xiàn)實生活中，政策制定與特殊群體利益相捆綁，或者合法不合理的現(xiàn)象，甚至公共政策違背民眾利益而引起眾怒，都是權(quán)力運作常常發(fā)生的事情。這些問題僅靠選舉民主單一形式無法解決或不能有效解決，協(xié)商民主的價值在于它有助于克服選舉制度下間接民主的局限，以公共政策制定過程中吸納民眾訴求的直接民主來體現(xiàn)政策的公共性。這就是兩種民主形式比一種民主形式更好的道理。由此而言，發(fā)揮好協(xié)商民主對體現(xiàn)政策的公共性意義重大，制定公共政策需要發(fā)揚協(xié)商民主。

協(xié)商民主影響公共政策的功能限度和作用體現(xiàn)

從制度規(guī)范看，決策權(quán)掌握于公共權(quán)力機關(guān)，公共政策是獲得民眾授權(quán)的公共權(quán)力機關(guān)行使權(quán)力的結(jié)果，而協(xié)商民主不具有權(quán)力屬性。選舉民主與協(xié)商民主在公共政策制定上的功能差別產(chǎn)生了兩者不同的效用。研究者認(rèn)為，選舉民主與協(xié)商民主不能截然分開，中國社會主義民主政治發(fā)展中，選舉中也有協(xié)商，協(xié)商中也有選舉。這個觀點理論上是成立的，但這兩種民主形式實踐功能和效用的差別，隱藏著公共政策制定的張力。正確認(rèn)識協(xié)商民主對公共政策制定的作用，必須從功能和效用上準(zhǔn)確把握協(xié)商民主的定位。

首先，協(xié)商民主有助于優(yōu)化公共政策議程的設(shè)置。任何一個社會都面臨著各種各樣的問題或挑戰(zhàn)，特別是對中國這樣的超大規(guī)模社會來說更是如此，但政府應(yīng)對挑戰(zhàn)的各種資源卻是有限的。在制定公共政策以解決現(xiàn)實問題時，政府必須做出取舍。在單純的選舉民主體制下，民眾雖然可以每隔幾年選舉一次“決策制定者”，選舉之后，則很少能影響決策者針對何種問題、制定什么樣的政策，不僅造成民主止于選舉的尷尬局面，政策偏離公眾利益的可能性也大大增加。但是，由于“決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大，因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會”。⑦正如巴查赫(Peter Bachrach)和巴熱茲(Morton Baratz)在《權(quán)力的兩張面孔》一文中所說的那樣，“能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面”。⑧就中國來說，有學(xué)者提出存在六種公共政策議程設(shè)置模式⑨，將協(xié)商民主貫穿于公共政策制定的全過程，意味著民眾不僅可以參與討論黨和政府已經(jīng)擬定要解決的問題，而且參與討論要解決的問題的優(yōu)先次序，輕重緩急。民眾不僅應(yīng)當(dāng)參與有關(guān)特定問題的決策過程，甚至有必要參與決定針對什么問題制定相應(yīng)政策。特別是一些事關(guān)民眾日常生活的問題，民主協(xié)商有助于找出人們真正關(guān)心并迫切希望解決的問題。表面上看，這樣做會影響黨和政府的決策效率，實際上，這樣做恰恰能夠使黨和政府發(fā)現(xiàn)真問題，制定有效對策。改革開放前的歷次政治運動中，不與民眾協(xié)商，不顧社會實情，僅憑個別領(lǐng)導(dǎo)人喜好而“迅速”制定的一些政策，不僅未能為人民謀利，反倒造成傷害，最終帶來的只能是人民群眾的變相抵制甚至是公然反對。這正如李普哈特批評的那樣，“快速做出的決策未必就是明智的決策”。⑩因此，通過民主協(xié)商的方式，黨和政府與參政黨、人民群眾、企業(yè)和社會組織共同商討確定需要解決的問題，設(shè)置政策議程，將比以往那種單由黨和政府主導(dǎo)的政策議程設(shè)置模式更具優(yōu)勢，在此前提下制定的公共政策也更能贏得民眾的認(rèn)同與服從。

提高協(xié)商民主對公共政策制定公信力的路徑

①羅伯特·古丁、漢斯-迪特爾·克林格曼：《政治科學(xué)新手冊》(下)，三聯(lián)書店，鐘開斌、王洛忠、任丙強等譯，2006年，第791頁。

②托馬斯·戴伊：《理解公共政策》(第11版)，孫彩紅譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第1頁。

③約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館，1999年，第395-396頁。

④盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館，2003年，第121頁。

⑤馬德普：《協(xié)商民主是選舉民主的補充嗎》，《政治學(xué)研究》2014年第4期，第18-26頁。

⑥《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日第1版。

⑦王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期，第86-99頁。

⑧Peter Bachrach and Morton Baratz, “Two Faces of Power”,AmericanPoliticalScienceReview, Vol. 56, No.4 (1962), pp.947-952.

⑨六種模式分別是：關(guān)門模式，動員模式，內(nèi)參模式，借力模式，上書模式和外壓模式。見王紹光《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期，第86-99頁。

⑩阿倫·利普哈特：《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》，陳崎譯，北京大學(xué)出版社，2006年，第191頁。

〔責(zé)任編輯：王婷〕

*本文系上海市社會科學(xué)創(chuàng)新研究基地“黨的執(zhí)政能力建設(shè)研究方向”的階段性成果。

作者簡介：齊衛(wèi)平，華東師范大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師，qwpsh@126.com。上海，200241