■文/本刊記者 劉洪清

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被告席上社保局長來了

■文/本刊記者 劉洪清

第一個“吃螃蟹”的部門

2015年12月31日上午9時，廣東省人社廳副廳長鄭朝陽、東莞市社保局局長鄒聯(lián)、廣東省人社廳法制處處長林景青一行來到東莞市第一人民法院，參加了行政庭開庭審理的一宗工傷認定行政爭議案。對于鄒聯(lián)來說，這已經(jīng)不是她第一次走上法庭應(yīng)訴了。當年的4 月3日，鄒聯(lián)就曾以被告身份參加了南城某單位訴東莞市社保局工傷認定行政確認糾紛一案。

2015年3月3日，原告南城區(qū)某單位因與被告東莞市社保局存在行政確認糾紛向東莞市第一人民法院提起公訴。2015年4月3日法院公開審理了此案。被告東莞市社保局于2014年11 月3日作出《認定工傷決定書》，認定第三人李某于2014年1月13日受到的事故傷害符合《廣東省工傷保險條例》之規(guī)定，屬于工傷認定范圍，予以認定工傷。

原告南城某單位則訴稱，2014年1 月13日，第三人李某因私事外出，途經(jīng)南城區(qū)莞太路舊海關(guān)路口路段時發(fā)生交通事故。第三人以其是上班途中交通事故受傷為由申請工傷認定。被告東莞市社保局作出《認定工傷決定書》，認定第三人所受傷害為工傷。原告不服該認定，依法提出行政復(fù)議申請，東莞市人民政府維持被告作出的工傷認定。原告不服，依法提起行政訴訟，請求法院依法撤銷該《認定工傷決定書》，并依法認定第三人所受傷害為非工傷。

“我們是第一個‘吃螃蟹＇的部門，我認為行政首長當被告沒有什么不光彩?！?015年10月28日晚，忙碌完公務(wù)的鄒聯(lián)抽出時間接受了本刊記者的采訪。她開宗明義地指出，行政首長出庭應(yīng)訴機制是依法行政的重要組成部分，學法、知法、講法、用法、守法是全體公民的責任和義務(wù)，領(lǐng)導干部也是公民，也應(yīng)該守法，在法律面前人人平等，作為領(lǐng)導干部更應(yīng)該帶頭守法。

鄒聯(lián)回憶，當時她和代理律師、工傷認定工作人員一起參加了應(yīng)訴，法庭經(jīng)過提交證據(jù)、法庭調(diào)查、雙方辯論和陳述等環(huán)節(jié)。“開庭整整一個下午的時間，我都坐在被告席上，最后還就認定工傷的爭議焦點上班途中、上班時間等作了陳述?！逼浜蟮男姓袥Q書認為，被告東莞市社保局根據(jù)查明的事實，認定第三人是在上班途中發(fā)生的交通事故并無不當。判決駁回原告的訴訟請求。

鄒聯(lián)（左一）上庭應(yīng)訴

通過出庭應(yīng)訴，鄒聯(lián)對依法行政有了更深刻的體會：“在行使行政權(quán)力中，老百姓不滿意行政處理結(jié)果，通過法律途徑走上法庭，也是社會的進步。我們也希望協(xié)商溝通解決不了的案件通過法律途徑解決，這也是一件好事，讓老百姓感受到法律裁決的公平公正。原告和被告在法庭上是平等的。行政首長出庭也是受教育的過程，能幫助提高行政執(zhí)法水平，反思經(jīng)辦環(huán)節(jié)中還有哪些需要完善的地方?！?/p>

2013年10月，東莞市出臺《關(guān)于加強全市行政機關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴工作的通知》，《通知》下發(fā)后的首宗由行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的行政案件，也是一起認定工傷的案件。東莞市社保局也是從那時開始“吃螃蟹”的。

2013年11月22日上午9時，東莞市第一法院庭審現(xiàn)場，時任東莞市社保局局長梁冰坐在了被告席上。該市社保局下屬的33位分局長無一缺席，全程旁聽了庭審過程。在那次庭審辯論過程中，梁冰雖主要由委托代理律師進行應(yīng)辯，但并非默不作聲的“旁聽者”，曾多次向原告申請出庭的證人發(fā)問。

社保局是東莞市首個行政首長出庭應(yīng)訴的政府部門，當時亦被媒體高度關(guān)注。庭審結(jié)束后，梁冰剛從被告席上站起來，就被大批媒體包圍爭搶發(fā)問。梁冰坦言第一次坐在被告席上心情復(fù)雜：“有警示，有壓力，更有動力，自己要帶頭依法行政，牢記為人民服務(wù)的宗旨?！?/p>

從“告官見官”到“應(yīng)訴應(yīng)聲”

隨著群眾維權(quán)意識的加強，民告官的現(xiàn)象越來越多。東莞市社保局法制科科長甘劍介紹，東莞市社保局相關(guān)行政決定被提起行政復(fù)議、行政訴訟的數(shù)量相對較大。其中，2001年至2005年，社保行政案件曾由每年20多宗激增至每年300多宗，增速明顯。社保行政訴訟在法院受理案件中位列第一，市里出臺行政首長應(yīng)訴工作規(guī)則和通知后，社保局非常重視，專門印發(fā)了《關(guān)于加強全市社保分局負責人出庭應(yīng)訴有關(guān)工作的通知》，建立分局負責人出庭應(yīng)訴制度，健全分局負責人出庭應(yīng)訴考核機制。

東莞市社保局南城分局局長張劍賦、副局長葉偉林也先后多次走上被告席。葉偉林告訴本刊記者，2015年他先后兩次走上法庭應(yīng)訴。“我在庭上做過一次答辯。說真的，因為之前沒有專業(yè)系統(tǒng)地學習過法律，第一次進行答辯時心里還是很緊張，通過現(xiàn)場答辯，收獲也很大，學到了好多法律知識，對社保依法行政也有了清楚的認識?！?/p>

社保應(yīng)訴案件主要集中在工傷案件，為什么該類應(yīng)訴案件多？甘劍告訴本刊記者，工傷類案件既要與企業(yè)“斗法”，也要與員工“斗法”。認定工傷的案件，企業(yè)起訴多；認定非工傷的案件，員工起訴多。一般職工發(fā)生工傷，社保支付工傷待遇后，有些企業(yè)對生活費的補償部分不愿支付，就走法律程序起訴社保局。認定非工傷有爭議的，員工為了獲得賠償，自然會起訴社保局。也有特殊的案例，有的員工認為民事賠償高于工傷待遇，堅持不要認定工傷，要走民事賠償?shù)?，也會告社保局?/p>

傳統(tǒng)中國社會是一個官本位的社會，歷來有“禮不下庶人，刑不上大夫”的傳統(tǒng)。隨著公民法制意識的增強和權(quán)利意識的覺醒，以行政機關(guān)作為被告的案件正逐年遞增。在社保領(lǐng)域內(nèi)，由于社保改革一直是自下而上的“摸著石頭過河”，缺乏制度頂層設(shè)計的支撐，在社保領(lǐng)域內(nèi)的行政訴訟案件呈快速增長的趨勢下，“民告官”社保類行政訴訟案件隨之大量涌現(xiàn)。

目前，大部分地區(qū)采取的是委托單位的一般工作人員出庭應(yīng)訴，有的僅僅是委托律師代理出庭。社保負責人出庭應(yīng)訴非常少見，從“告官不見官”邁向“告官見官”，東莞市社保局在該市率先邁出了可貴的第一步。并且在出庭應(yīng)訴中，社保負責人呈現(xiàn)了“敢出庭、愿發(fā)聲、有作為”的良好面貌。這不僅在東莞市，更在全國社保系統(tǒng)內(nèi)，在推進社保依法行政上具有“標本意義”。

將“依法行政”踐行到底

在社保類的行政訴訟案件中是否有敗訴的案例？鄒聯(lián)坦言：“敗訴的案件也有。我們不怕輸官司，作為政府部門，重要的是依法依規(guī)、公平公正執(zhí)法?！毙姓V訟的敗訴，也能給老百姓一些信心，讓老百姓看到希望，民告官也是能打得贏官司的。

“我們出現(xiàn)的敗訴案件，是在執(zhí)法程序上出現(xiàn)的瑕疵，有的是缺少公章或簽名等程序上的問題，敗訴案件我們也接受執(zhí)行裁決，敗訴后汲取教訓，改進和完善社保經(jīng)辦程序，更加促使社保經(jīng)辦人員依法依規(guī)行政。敗訴也不一定是壞事?！编u聯(lián)如是說。

對于敗訴案件，不是點對點地解決個案問題，而是著力從制度政策層面上進行完善補漏。而電子社保強大的信息系統(tǒng)支撐，也為經(jīng)辦程序的完善起到了保駕護航的作用。將原來的事后監(jiān)督，提升為事中監(jiān)督，甚至能拓展為事前監(jiān)督。鄒聯(lián)舉例說，稽核業(yè)務(wù)有一個預(yù)警系統(tǒng)，經(jīng)辦業(yè)務(wù)出現(xiàn)異常，系統(tǒng)就會彈出警示界面，相應(yīng)的風險顏色提示對應(yīng)的風險級別，稽核部門對問題展開調(diào)查研究，對于普遍性的問題則會同業(yè)務(wù)部門進行制度和程序的完善。

行政首長出庭應(yīng)訴，依法行政改變了什么？鄒聯(lián)認為，上至領(lǐng)導下到全體職員更加重視依法行政，樹立了依法行政意識，增強了社保服務(wù)意識，彰顯了法治自信；同時，通過層層的壓力傳遞，全員工作責任意識增強了，法律素養(yǎng)提升了，業(yè)務(wù)能力提升了；通過領(lǐng)導親自參與，還有助于培養(yǎng)領(lǐng)導干部“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好習慣；最后，領(lǐng)導親自參與，有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，化解了社保纏訪、鬧訪的糾紛和矛盾。

透過東莞市社保局行政首長出庭應(yīng)訴的觀察，本刊記者認為針對社保類行政訴訟案件，社保局長“敢出庭、愿發(fā)聲、有作為”當樹立三種心態(tài)：一是平等的心態(tài)，在法律的裁判面前，官民身份平等，有利于社保部門淡化權(quán)力色彩，增強為民服務(wù)意識；二是自我檢視的心態(tài)，無論是參保人員對社保行政行為的法律依據(jù)不知曉、不理解、有誤解，還是社保程序和政策層面的漏洞，都是對社保管理服務(wù)的一種嚴格考量和自我檢視，要從依法行政層面促進制度和管理服務(wù)的進一步健全和完善；三是替民維權(quán)的心態(tài)，通過行政訴訟，考慮的基點不是政府部門的尊嚴，而是百姓的權(quán)益。隨著法治建設(shè)的推進，應(yīng)該讓敬畏法律成為習慣、尊重人民成為自覺、平等理念成為行動。