?

共享發(fā)展與民生保障
——第二屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會概述

2016年2月20—21日，中國社會保障學(xué)會主辦的第二屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會在北京隆重舉行。全國政協(xié)副主席韓啟德，第十一屆全國人大常委會副委員長華建敏，第十一屆全國政協(xié)副主席張梅穎出席并講話。中國人民大學(xué)校長劉偉致歡迎詞。民政部副部長鄒銘、人社部副部長游鈞、國家衛(wèi)計委副主任王培安、全國人大財經(jīng)委副主任烏日圖、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成作主旨演講。來自全國人大、全國政協(xié)及有關(guān)部委，中國社科院、中央黨校、國家行政學(xué)院、中國人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)等近百所高校250多人出席了本次會議，為我國社會保障建設(shè)建言獻(xiàn)策。

錢圣哲/攝

韓啟德全國政協(xié)副主席

社會保障不僅關(guān)乎人民切身利益，也關(guān)系到國家的長治久安。社會保障制度比較健全的國家即使遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)也人心不亂、社會安定，一些社保制度不健全的國家卻很容易生亂、生變，表明這一制度能極大地增強(qiáng)個體與社會抵御各種風(fēng)險的能力。應(yīng)當(dāng)將社會保障提升到國家治理體系現(xiàn)代化和社會文明進(jìn)步的高度，給予更高程度的重視，盡快明確以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)思想，實現(xiàn)制度的定型發(fā)展。

華建敏第十一屆全國人大常委會副委員長中國社會保障學(xué)會名譽(yù)會長

社會保障是特別重要、特別重大的制度安排，關(guān)系國運(yùn)，惠及子孫，影響著國家全局與長遠(yuǎn)發(fā)展，需要特別用心、特別用功、特別用情。當(dāng)前我國社會保障領(lǐng)域還有許多重大問題沒有研究透，影響了制度設(shè)計及改革實踐，應(yīng)當(dāng)重視當(dāng)前的時代大背景，緊緊抓住更加公平、更有效率、更可持續(xù)三個關(guān)鍵詞多作深入調(diào)研，同時借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，理性地加快社會保障制度建設(shè)步伐。

張梅穎第十一屆全國政協(xié)副主席中國社會保障學(xué)會顧問

當(dāng)前中國社會進(jìn)入了一個歷史上前所未有的大轉(zhuǎn)型時期，同時也意味著進(jìn)入了一個不確定性和風(fēng)險增加的時期，共享發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為“十三五”時期國家發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。社會保障制度作為共享發(fā)展的基本途徑，必須體現(xiàn)公平正義，政策制定者一定要保護(hù)大多數(shù)人的利益。

游鈞人社部副部長

人口老齡化是一個世界難題，我國的老齡化規(guī)模世界第一，我們是在發(fā)展水平不是很高的情況下進(jìn)入了老齡化。人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及社會管理、傳統(tǒng)文化都產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)，最大的沖擊是對社保基金的支付壓力。人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增速放緩，退休年齡偏低和壽命的增長以及撫養(yǎng)比高的地區(qū)嚴(yán)重缺乏抗風(fēng)險的能力。醫(yī)保方面在職人員和退休人員比逐年下降，退休人員醫(yī)療費(fèi)用是在職人員的四倍以上。老年人的長期護(hù)理成為亟待解決的社會問題。正確應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和人口老齡化對社保體系建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)，事關(guān)百姓福利，事關(guān)國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，我們要及時應(yīng)對、及早應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對。這樣一項系統(tǒng)工程需要全社會群策群力、集思廣益。社會保障建設(shè)任重道遠(yuǎn)，只要我們大家一起努力，堅定中國特色社會保障的道路，建設(shè)更加公平可持續(xù)社會保障制度的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。面對新形勢新挑戰(zhàn)，我們要堅定道路自信、理論自信和制度自信，建設(shè)更加公平可持續(xù)的社會保障制度。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是當(dāng)前和今后時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，需要合理確定社保的籌資和待遇水平，兼顧不同群體、不同地區(qū)和不同城市的保障需求，合理引導(dǎo)預(yù)期，應(yīng)對新常態(tài)和人口老齡化對社保體系建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)。

鄒銘民政部副部長

我們要創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，發(fā)揮好市場機(jī)制和公共力量在公共服務(wù)提供方面的作用，建立政府和企業(yè)、社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品的政策，采取優(yōu)惠政策，支持社會組織興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)和社會組織加入農(nóng)村留守兒童和婦女老人關(guān)愛服務(wù)。依托黨員、公職人員、志愿者發(fā)揮好慈善幫扶作用，引導(dǎo)慈善力量對特殊人群的幫扶工作，助力基本民生保障。要全方位地發(fā)展社會救助、社會福利與慈善事業(yè)，調(diào)動各種社會力量，共同促進(jìn)社會保障體系走向健全。

王培安國家衛(wèi)計委副主任

我國已婚人群實際生育子女?dāng)?shù)遠(yuǎn)低于生育意愿，家庭壓力巨大。一些發(fā)達(dá)國家極為重視對家庭的支持，家庭福利政策成為社會保障制度的重要支柱，主要內(nèi)容包括向工作父母提供長時間的育兒假期，豐厚的假期補(bǔ)償和政府補(bǔ)貼的托兒保育服務(wù)，為育兒家庭減免稅收，為貧困家庭、單親家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼等。未來，國家將構(gòu)建家庭發(fā)展支持體系，解決育齡夫婦想生不敢生的問題。

烏日圖全國人大財經(jīng)委副主任

關(guān)于退休人員繳納醫(yī)療保險費(fèi)的問題，現(xiàn)在社會比較關(guān)注。退休人員究竟應(yīng)該不應(yīng)該繳費(fèi)，既沒有國際慣例，也沒有統(tǒng)一理論，取決于一個國家的社保體系、福利制度和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的制度安排。我國城鎮(zhèn)職工社保制度中退休人員應(yīng)該不應(yīng)該繳費(fèi)以及如何繳費(fèi)應(yīng)該從國情考慮。至少有三點(diǎn)應(yīng)該得到充分重視。第一，要充分考慮制度的沿革和政策的連續(xù)性。我國基本醫(yī)療保險個人賬戶和統(tǒng)籌基金相結(jié)合的制度安排下退休人員之所以不繳費(fèi)，是因為他們在職時已經(jīng)按照國家規(guī)定繳納了醫(yī)療保險費(fèi)，為自己也為當(dāng)時退休的人繳納了費(fèi)用，他們退休后有理由要求在職的職工為他們繳費(fèi)。除非改變這種現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，否則讓現(xiàn)在制度下的退休人員繳費(fèi)，實際上就是現(xiàn)在的退休人員承擔(dān)了雙重的繳費(fèi)責(zé)任。第二，要堅持國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的原則。第三點(diǎn)，要充分考慮目前退休人員的經(jīng)濟(jì)承受能力。當(dāng)前基本醫(yī)療保險支出壓力越來越大的問題也是需要解決的，雖然醫(yī)?；鸾Y(jié)余有9千多億元，但是已經(jīng)有一些地方出現(xiàn)了當(dāng)期收不抵支，在現(xiàn)今制度模式不作過大調(diào)整的情況下，可以考慮建立政府穩(wěn)定的籌資渠道和調(diào)整職工個人的繳費(fèi)年限。

鄭功成中國社會保障學(xué)會會長中國人民大學(xué)教授

黨的十八屆五中全會確定了五大發(fā)展理念，這是我國發(fā)展理念的巨大升華，更是我國自改革開放以來全面進(jìn)入大轉(zhuǎn)型時代的一個標(biāo)志，不僅會在“十三五”中得到體現(xiàn)，還會長期指導(dǎo)我們國家的改革與發(fā)展。在五大發(fā)展理念中，共享發(fā)展理念毫無疑問應(yīng)當(dāng)成為指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是社會建設(shè)與社會保障發(fā)展的指導(dǎo)思想。改革和發(fā)展的目的不只是實現(xiàn)部分人先富起來，而是要實現(xiàn)共同富裕，這就需要共享發(fā)展的理念和相應(yīng)的制度保障。社會保障要成為共享發(fā)展強(qiáng)有力的保證，需遵循三原則：第一是共建共享。共建是共享的前提，沒有共建就沒有權(quán)利共享。沒有權(quán)利與義務(wù)的有機(jī)結(jié)合，社會保障就會失去制度的理性。第二是互助共濟(jì)原則，是社會保障最根本的原則，只有用整體的力量才能真正化解個體的風(fēng)險。第三，社會保障應(yīng)遵循公平正義的原則。但多繳多得不應(yīng)提得太多，提得太多是市場規(guī)律，不是社會保障規(guī)律。

夯實基礎(chǔ)理論

傳統(tǒng)社會保障研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、公共政策、法學(xué)等理論體系展開的，自身的理論基礎(chǔ)比較薄弱。本次學(xué)術(shù)大會嘗試對社會保障自身的基礎(chǔ)理論展開探索和討論。

共享理論應(yīng)當(dāng)成為社會保障制度建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)理論，已經(jīng)成為學(xué)者們的共識。但如何依據(jù)共享理論評判我國社會保障制度，則存在截然不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，我國發(fā)展帶來了收入分配不均、兩極分化、貧富懸殊、社會保障缺失等問題，使發(fā)展失去了內(nèi)在動力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于下行態(tài)勢；也有人認(rèn)為，我國的工資水平增長過快，社會保障水平過高，超出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的承受能力，有“福利病”之嫌，進(jìn)而嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。對此，中央財經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心主任褚福靈認(rèn)為，這和沒有建立起共享發(fā)展的科學(xué)衡量標(biāo)準(zhǔn)密切關(guān)聯(lián)。共享發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)有兩條：一是收入分配均衡，二是社會保障健全。“收入分配均衡”體現(xiàn)在分配結(jié)構(gòu)合理、收入增長同步、收入差距縮小等指標(biāo)上，“社會保障健全”體現(xiàn)在社會保障覆蓋面擴(kuò)大、社會保障待遇提高和社會保障可持續(xù)性增強(qiáng)等指標(biāo)上。既不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力盲目提高共享水平，也不能在發(fā)展成果取得提升的情況下而沒有相應(yīng)提高共享水平。

共享理論可以說是社會保障發(fā)展的目的和歸宿，那么社會保障制度有沒有自身的發(fā)展路徑？華中科技大學(xué)教授丁建定提出了三個體系的解釋框架：內(nèi)容體系是指社會保障制度的基本項目構(gòu)成，表明對社會問題的覆蓋程度，反映對社會風(fēng)險的預(yù)防和保障能力；結(jié)構(gòu)體系是指社會保障制度的對象構(gòu)成，表明對社會成員的覆蓋程度，反映社會成員社會保障權(quán)益的普遍程度和社會成員享受社會保障制度的公平程度；層次體系是指社會保障制度主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，表明主體參與程度，反映政府、社會組織與個人的責(zé)權(quán)關(guān)系。三個體系的一般發(fā)展規(guī)律是：首先建立社會保險、社會救助、社會福利等內(nèi)容體系，接著通過制度整合等手段，完善結(jié)構(gòu)體系，然后合理調(diào)整責(zé)權(quán)關(guān)系完善層次體系，進(jìn)而實現(xiàn)整個社會保障制度體系的完善。目前，中國社會保障制度內(nèi)容體系基本建立，開始通過制度整合進(jìn)入結(jié)構(gòu)體系的完善階段，進(jìn)而需要調(diào)整制度中的責(zé)權(quán)關(guān)系，還需要關(guān)注新制度的建立、部分制度的局部調(diào)整以及不同制度之間的銜接或者協(xié)調(diào)等。

中國社會保障正在走向法制化道路，在社會保障的法制化道路中，我國需要重點(diǎn)解決什么問題？就此，清華大學(xué)法學(xué)院教授鄭尚元指出，社會保險法制建設(shè)是依法治國的重要內(nèi)容，我國社會保險立法需要分類與精細(xì)化，建議在完善《工傷保險條例》及《失業(yè)保險條例》基礎(chǔ)上提升立法層次，制定《勞動者職業(yè)災(zāi)害保險法》與《就業(yè)（失業(yè)）保險法》；分拆《社會保險法》，盡快啟動國家層面的老年年金（養(yǎng)老）保險立法；啟動健康（醫(yī)療）保險立法，使分娩醫(yī)療給付納入健康保險給付范圍；在老年護(hù)理地方實踐基礎(chǔ)上展開立法。

針對“靜態(tài)人口紅利”理論渲染和夸大了老齡化挑戰(zhàn)的嚴(yán)重性，引起了人們對老齡化發(fā)展趨勢和社會保險制度可持續(xù)性的擔(dān)心，中國社會科學(xué)院老年科學(xué)研究會會長熊必俊指出，應(yīng)當(dāng)確立“動態(tài)人口紅利”理論，即隨著人口素質(zhì)的提高，預(yù)期壽命的延長，應(yīng)當(dāng)依靠人的全面發(fā)展，提高勞動年齡上限和退休年齡，提高勞動生產(chǎn)率，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展高科技，提高就業(yè)率，促進(jìn)老齡化與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，完全可以建立更加公平、可持續(xù)發(fā)展的社會保險制度。

養(yǎng)老保險制度要適應(yīng)中國國情

2015年底城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險兩項制度合計參保8.58億人，構(gòu)建了世界上最大的養(yǎng)老保障計劃。其中，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)達(dá)5.05億人，1.48億人領(lǐng)取待遇，人均繳費(fèi)約240元，2015年12月份全國月人均養(yǎng)老金133元，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金117元，財政補(bǔ)助比例很大。這一成就與其對中國國情的適應(yīng)性是不可分割的。人社部農(nóng)保司司長劉從龍表示，養(yǎng)老金改善了低收入和無收入城鄉(xiāng)居民的基本生活，使老年人有了現(xiàn)金收入。城鄉(xiāng)居保在一定程度上起到了調(diào)節(jié)收入分配、拉動城鄉(xiāng)消費(fèi)、促使家庭和睦、維護(hù)社會穩(wěn)定的成效。未來將以共享理念為引領(lǐng)，主要做好三個方面的工作：一是完善繳費(fèi)激勵機(jī)制，二是建立城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機(jī)制，三是通過基金運(yùn)營實現(xiàn)保值增值。目前，城鄉(xiāng)居保屬于打基礎(chǔ)的階段，財政投入非常重要，國家財政現(xiàn)在支持約1.5億人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即使待遇提高10元，也要增加15億元的投入。我們現(xiàn)在是從無到有，將來肯定會從有到好，待遇會逐步提高。

人社部社保所所長金維剛也表示，城鄉(xiāng)居保是面對低收入甚至無收入人群的社會保險制度，這一制度定位是符合中國國情的、是準(zhǔn)確的。要明確基本養(yǎng)老保險就是?；?，明確政府在養(yǎng)老基金中的定位，政府補(bǔ)助是法定籌資來源，學(xué)者所說的基金“缺口”是不存在的，養(yǎng)老金按時足額發(fā)放是確定的。

西北大學(xué)教授席恒認(rèn)為，在養(yǎng)老金機(jī)制中，費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限（包括工作年限與退休年齡）形成了一個動態(tài)均衡，在維持一定養(yǎng)老金待遇和養(yǎng)老基金積累規(guī)模的前提下，費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限（包括工作年限與退休年齡）要保持一定的平衡，就必須對費(fèi)基、費(fèi)率、繳費(fèi)年限、工作年限、退休年齡等基本要素進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計?；谀壳拔覈F(xiàn)實，應(yīng)規(guī)范工資結(jié)構(gòu)，做實養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)；以不影響最低收入群體的當(dāng)期生活質(zhì)量為前提降低個人繳費(fèi)率至3%—5%；以培育用工單位競爭能力為前提降低用工單位繳費(fèi)率至10%；延長個人繳費(fèi)年限至全職業(yè)生涯即退休前一個月；以工作年限為基礎(chǔ)，采用漸進(jìn)式、差異化、彈性化的延遲退休年齡政策。最終實現(xiàn)基本制度托底（基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度），不同人群疊加（地方附加養(yǎng)老金制度、職業(yè)年金制度、重點(diǎn)人群專項養(yǎng)老金制度），私人計劃補(bǔ)充（個人儲蓄養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險）的復(fù)合性社會保障制度。

在比較研究歐盟、美國和我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移模式后，上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮指出，我國現(xiàn)行模式能很好地界定地方政府責(zé)任，但“打折”的統(tǒng)籌資金轉(zhuǎn)移方式不利于理清地方政府責(zé)任，以退休地為養(yǎng)老金計算標(biāo)準(zhǔn)的模式也存在漏洞。由各地負(fù)責(zé)對應(yīng)年限的養(yǎng)老金給付義務(wù)能明確各地政府責(zé)任，“分段計算、累計計發(fā)”也能有效杜絕制度套利行為，真正促進(jìn)勞動力的自由流動。

延遲退休是世界趨勢，在我國實行何種延退方式更為穩(wěn)妥？上海財經(jīng)大學(xué)教授郭士征提出了“漸退”的退休方式，即在退休前逐步減少工作量、減少工資發(fā)放并提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。如目標(biāo)退休年齡為65歲，則從60歲起一直到65歲止，被分為五個階段，每段一年。第一年勞動工作量減少五分之一，工資收入減少五分之一，養(yǎng)老基金遞補(bǔ)五分之一，依此類推。

針對延遲退休會產(chǎn)生所謂的“崗位占用效應(yīng)”、導(dǎo)致青年人就業(yè)形勢趨于惡化的觀點(diǎn)，上海財經(jīng)大學(xué)副教授張熠研究認(rèn)為，延退對就業(yè)同樣存在“崗位創(chuàng)造效應(yīng)”。即在實施延退后，隨著社保制度內(nèi)贍養(yǎng)率的變化，維持社會保險基金平衡所需要的繳費(fèi)率降低，企業(yè)用工成本也可以隨之下降，這將有助于激發(fā)企業(yè)勞動力需求，從而創(chuàng)造出更多的崗位。

中國政法大學(xué)教授胡繼曄指出，養(yǎng)老金融化應(yīng)成為我國重要戰(zhàn)略，這有助于促進(jìn)我國養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。其中，第一支柱基本養(yǎng)老保險即將入市成為養(yǎng)老金融的主體和標(biāo)桿，第二支柱職業(yè)年金、企業(yè)年金將進(jìn)一步深化養(yǎng)老金融業(yè)的發(fā)展，而第三支柱壽險和自愿投資養(yǎng)老更是構(gòu)成了金融市場的重要組成部分。三支柱養(yǎng)老金與金融市場更密切結(jié)合應(yīng)當(dāng)成為國家戰(zhàn)略，以應(yīng)對社會保障可持續(xù)性所面臨的諸多挑戰(zhàn)。

護(hù)理保障制度亟待增設(shè)

護(hù)理保障制度是本次學(xué)術(shù)大會關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)者們從護(hù)理保險、護(hù)理救助、老年服務(wù)等不同視角闡述了對護(hù)理保障制度的觀點(diǎn)。

華東師范大學(xué)教授桂世勛闡述了護(hù)理保險的系統(tǒng)架構(gòu)：長期護(hù)理保險制度最好定名為“基本照護(hù)保險制度”，以突出“保障基本照護(hù)需求”并與我國已有的“基本養(yǎng)老保險”“基本醫(yī)療保險”等表述協(xié)調(diào)；參保對象最好與基本醫(yī)療保險的參保對象相一致，個人應(yīng)繳納的護(hù)理保險費(fèi)隨同醫(yī)保費(fèi)一起繳納，退休人員作為“基本照護(hù)保險”的參保人需要繳納保費(fèi)或從領(lǐng)取的養(yǎng)老金中直接扣除；可考慮與醫(yī)保的“雙軌制”適應(yīng)，制定“職工及退休人員基本照護(hù)保險制度”與“居民基本照護(hù)保險制度”作為“過渡方案”，并積極創(chuàng)造條件逐步縮小差距以致最后并軌；在我國降低用人單位為職工繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)率的改革方案時預(yù)留0.5%—1%的護(hù)理保險費(fèi)；經(jīng)評估符合接受照護(hù)服務(wù)條件的人員最好鼓勵其盡可能接受居家照護(hù)服務(wù)。

南京財經(jīng)大學(xué)教授曹信邦主張構(gòu)建失能老人長期護(hù)理成本的多支柱社會分擔(dān)機(jī)制，以強(qiáng)制性公共長期護(hù)理保險作為第一層次，私人長期護(hù)理保險作為第二層次，個人或家庭儲蓄保障作為第三層次。對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授孫潔則提出了護(hù)理保險的實施路徑：先從城鎮(zhèn)職工群體開始試點(diǎn)建立老年護(hù)理保險制度，因為在現(xiàn)行制度中只有城鎮(zhèn)職工享有的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險均實行政府、企業(yè)、個人三方責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，職工具有穩(wěn)定的收入來源和繳費(fèi)能力；從企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)率20%中，劃轉(zhuǎn)6%的繳費(fèi)進(jìn)入老年護(hù)理保險費(fèi)；從企業(yè)基本醫(yī)療保險繳費(fèi)率中劃轉(zhuǎn)2%繳費(fèi)進(jìn)入老年護(hù)理保險費(fèi)。這樣從企業(yè)繳費(fèi)中共計劃轉(zhuǎn)8%繳費(fèi)進(jìn)入老年護(hù)理保險，進(jìn)行社會統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付，建立老年護(hù)理保險社會統(tǒng)籌基金、名義賬戶記賬管理。

華東師范大學(xué)教授鐘仁耀則提出了另一種保障思路，即發(fā)展照護(hù)社會救助，認(rèn)為這是長期照護(hù)保障要實現(xiàn)的最低目標(biāo)，國家應(yīng)該優(yōu)先對有困難的老人提供照護(hù)服務(wù)，保障其最低的照護(hù)需求。照護(hù)社會救助標(biāo)準(zhǔn)，可采用人均照護(hù)時間折合成人均照護(hù)費(fèi)用的形式更為合理。人均照護(hù)費(fèi)用等于“人均照護(hù)時間×平均小時工資”。人均照護(hù)時間參考我國臺灣地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，1.5倍低保收入以下的老人輕度、中度和重度失能照護(hù)時間可分別為每人每月25小時、50小時和90小時，政府全額承擔(dān)；1.5倍低保收入至2.5倍低保收入之間的老人，政府負(fù)擔(dān)50%；平均小時工資采用全國的平均小時最低工資標(biāo)準(zhǔn)。按此測算，2017年需448億元。

中國社會科學(xué)院研究員唐鈞的研究報告從老年服務(wù)的視角對失能老人的護(hù)理問題作了全面分析。在我國2億老人中，有1.6億健康或輕微失能老人，占80%；3000萬部分失能老人，占15%；1000萬完全失能老人，占5%。其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以完全失能老人的長期照護(hù)服務(wù)為突破口，采用保險和補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，為社會化、專業(yè)化的老年服務(wù)籌措資金，構(gòu)建居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三個層面的養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老主要針對健康或輕微失能老人，是社會服務(wù)和社區(qū)服務(wù)支持下的居家服務(wù)；社區(qū)養(yǎng)老主要針對部分失能老人，重點(diǎn)放在老年人日間照料中心；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要針對完全失能老人，提供“全天候、全方位”的專業(yè)性長期照護(hù)服務(wù)。政府的政策和資金不要偏好于買地置業(yè)，著力點(diǎn)應(yīng)該在幫助有需要但沒有能力獲得服務(wù)的老人獲得合適的服務(wù)，其他的事情由市場化的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)去做。老年服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)盟還要向社區(qū)延伸，以社區(qū)老年服務(wù)中心為支撐，向居民家庭延伸，提供老人所需的上門服務(wù)。以專業(yè)的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)盟為骨干，最終構(gòu)建資金和服務(wù)無縫鏈接的“護(hù)聯(lián)網(wǎng)”。湖南師范大學(xué)教授孫建娥也認(rèn)為，把互聯(lián)網(wǎng)嵌入到養(yǎng)老服務(wù)中可以推動傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。

醫(yī)療保險持續(xù)關(guān)注

作為社會保障的核心內(nèi)容之一，基本醫(yī)療保險仍是與會學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的問題。針對就醫(yī)難的問題，中山大學(xué)教授申曙光建議分地區(qū)、分機(jī)構(gòu)、分項目逐步推進(jìn)強(qiáng)制性基層首診，謹(jǐn)慎對待地區(qū)差異、醫(yī)療機(jī)構(gòu)差異和病種差異，積極開展試點(diǎn)，逐步實現(xiàn)在全省實施強(qiáng)制性基層首診，輔以引導(dǎo)手段和多種保障措施，引導(dǎo)患者主動在基層首診?？刂乒⑨t(yī)院規(guī)模，逐步減少其門診科室與醫(yī)生數(shù)量，大幅度減少其門診量，將門診服務(wù)和全科人才下沉至基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。大力發(fā)展基層醫(yī)療，提高基層醫(yī)療服務(wù)水平，落實和優(yōu)化全科醫(yī)生制度，確保其有能力承擔(dān)起守門人職責(zé)。

針對醫(yī)療費(fèi)用快速增長的客觀現(xiàn)實，南開大學(xué)教授朱銘來剖析了原因：一方面是由于老齡化、消費(fèi)水平提高、醫(yī)療技術(shù)水平進(jìn)步等因素導(dǎo)致的自然合理增長；另一方面，醫(yī)療保險使醫(yī)療服務(wù)價格相對下降，人們醫(yī)療需求得到釋放，原本看不起病的人們開始利用醫(yī)療資源，同時部分需求者過度利用醫(yī)療資源，導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用不合理增長?，F(xiàn)階段需要重點(diǎn)關(guān)注醫(yī)?；鸬陌踩珕栴}。其建議，對于不同收入水平的人群，醫(yī)療保險政策應(yīng)該有所差異，由于醫(yī)療保險給收入水平低的人群帶來的更多的是醫(yī)療需求的釋放，因此醫(yī)療保險政策應(yīng)向低收入人群傾斜，提高其保障水平，使醫(yī)療保障制度更加公平；對于不同收入水平階段，醫(yī)療保險制度設(shè)計的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該有所差異，以更好地引導(dǎo)人們合理利用醫(yī)療資源，同時控制不合理醫(yī)療費(fèi)用的增長，使醫(yī)保基金穩(wěn)定可持續(xù)運(yùn)行。

針對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的獨(dú)特性，東南大學(xué)教授張曉提出了適度保障性的概念，主張在現(xiàn)有的制度政策框架體系、明確的政策目標(biāo)和籌資水平條件下，應(yīng)以“量入為出”為原則，加強(qiáng)費(fèi)用控制；以城市居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為基數(shù)，確定城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的籌資標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)依據(jù)（城市居民的醫(yī)保費(fèi)率3.9%—6.3%，農(nóng)村居民的費(fèi)率為3.7%—5.9%），在強(qiáng)調(diào)差異性的政府責(zé)任的同時，也需明確個人責(zé)任，并完善風(fēng)險管理在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保中的地位和作用。

養(yǎng)老服務(wù)：拓展內(nèi)容 完善監(jiān)管

北京大學(xué)教授劉繼同指出，中國已進(jìn)入快速老齡化、突發(fā)應(yīng)急不測事件、腫瘤、慢病高發(fā)和生命健康高危時期，生命價值、身心健康、死亡質(zhì)量和臨終關(guān)懷應(yīng)成為國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化政策議題，應(yīng)以社會工作者作為臨終關(guān)懷服務(wù)多學(xué)科跨領(lǐng)域?qū)I(yè)團(tuán)隊主角，全面建構(gòu)中國特色現(xiàn)代臨終關(guān)懷服務(wù)體系。

養(yǎng)老服務(wù)不僅是對老人的身體的照顧，還要滿足老年人精神保障的需求，西北大學(xué)副教授翟紹果對此作了深入研究。他表示，我國老年人精神需求空間較大，在精神性疾病、自殺意念與行為、生活滿意度等方面的狀況不容樂觀。伴隨著人口老齡化與高齡化的快速發(fā)展和空巢時代的到來，存在精神健康問題的絕對人數(shù)將上升，老年人精神需求將急劇增長。需要建立精神保障干預(yù)機(jī)制，可通過個體適老、家庭孝老、社區(qū)助老、政府安老、社會敬老、市場享老六個層面實現(xiàn)健康老齡化。

在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體制方面，鄭州大學(xué)教授張明鎖詳細(xì)分析了存在的三個問題。一是監(jiān)管主體的雙重角色問題。民政部門是養(yǎng)老服務(wù)的法定監(jiān)管主體，又承擔(dān)了建設(shè)和發(fā)展本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的責(zé)任，在實踐中存在“放水”和“先建后審”的可能。二是前置審批制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，一系列的剛性條件限制推高了機(jī)構(gòu)的設(shè)立成本，一定程度上激化了機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本與居民的低支付能力之間的矛盾，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)生存愈加困難。三是對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度的忽視。其對如何進(jìn)一步建全監(jiān)管制度提出了建議。

積極救助與精準(zhǔn)扶貧

社會救助是我國社會保障體系的重要內(nèi)容。對于我國目前的社會救助體系發(fā)展?fàn)顩r，南開大學(xué)教授關(guān)信平表示，該體系已經(jīng)到了一個關(guān)鍵性階段。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平的提高，社會救助的水平也應(yīng)該相應(yīng)提高；但另一方面，社會救助制度仍被界定為“兜底作用”“?；尽?，使得近年社會救助的水平?jīng)]有隨著全面建成小康社會的進(jìn)程而提高。近年基層社會救助工作的重點(diǎn)放到嚴(yán)格控制受益者上，對提高社會救助水平重視不夠，導(dǎo)致社會救助受益者人數(shù)明顯下滑，財政支出的總體水平也沒能逐漸提高。關(guān)信平認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建“更加積極的社會救助制度”，著眼于反相對貧困，以貧困者增能和提升人力資本、促進(jìn)勞動力市場參與和社會融入為目標(biāo)；根據(jù)實際需要提高救助標(biāo)準(zhǔn)，并且擴(kuò)大社會救助對象的覆蓋范圍，從目前低保制度的“最低收入瞄準(zhǔn)機(jī)制”轉(zhuǎn)化到“實際困難瞄準(zhǔn)機(jī)制”；社會救助的內(nèi)容要有所擴(kuò)展，要與其他各個方面的社會政策相銜接，與社會工作相結(jié)合，為困難群體提供綜合性的救助和服務(wù)。

與此類似，四川大學(xué)副教授張浩淼提出了構(gòu)建發(fā)展型社會救助的主張。其認(rèn)為，發(fā)展型社會救助在目標(biāo)設(shè)定上，除了要滿足受助者的基本生活需要并使其適度共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果之外，還要具有并發(fā)揮積極的、促進(jìn)貧困群體發(fā)展的功能和作用，使受助者最終從根本上擺脫貧困。

社會救助與扶貧之間存在密切聯(lián)系，在中央提出“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，如何更好地構(gòu)建兩者之間的關(guān)系、實現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”成為學(xué)者們討論的重要議題。南京大學(xué)社會保障研究中心教授林閩鋼認(rèn)為，實行精準(zhǔn)扶貧需要構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系。由于“因病致貧返貧”仍是農(nóng)村貧困群體的主因，在精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系是促進(jìn)社會政策和經(jīng)濟(jì)政策相互作用、提升整體性貧困治理效果的關(guān)鍵。其體系構(gòu)成是：以醫(yī)療救助制度為基礎(chǔ)、新農(nóng)合制度為主干、大病保險和疾病應(yīng)急救助為補(bǔ)充、商業(yè)健康保險和慈善救助為再補(bǔ)充，各項制度實現(xiàn)有效銜接。

中山大學(xué)教授岳經(jīng)綸對精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下微觀救助機(jī)制進(jìn)行了探討。由于精準(zhǔn)扶貧要求定位到戶和個人，脫貧單元要不斷縮小，瞄準(zhǔn)精度要不斷提高，因此社會救助工作的重心應(yīng)下移，重視微觀救助機(jī)制的完善，提高困難戶識別和幫扶準(zhǔn)確率，為扶貧工作提供支持。在此過程中應(yīng)充分發(fā)揮社工機(jī)構(gòu)在識別和評估貧困戶、提高扶貧資源使用效率、抑制扶貧政策短視性三個方面的作用。

此外，多名學(xué)者對如何界定和識別貧困提出了建設(shè)性意見。如中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授左停指出，我國貧困線與低保線都是用農(nóng)民人均純收入或可支配收入定義，但實際操作中可能受制于指導(dǎo)性的控制規(guī)模、物理性指標(biāo)、“社區(qū)評議”、問責(zé)機(jī)制、部門分工等，從而造成“誤漏”。華東師范大學(xué)教授黃晨熹認(rèn)為，“收入型貧困”是指家庭或個人收入水平低于最低收入線而陷入貧困，不考慮這個收入是否足以應(yīng)對生活必要支出；“支出型貧困”則從支出視角出發(fā)，家庭或個人消費(fèi)能力低于貧困線標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足最低生活支出，無法支付用來維持家庭最低生活的各種必需品而陷入貧困。支出型貧困理念，對于貧困認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)具有積極的指導(dǎo)意義。一國貧困線的設(shè)定除了讓人滿足基本食物需求之外，還必須考慮到在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等涉及人的發(fā)展方面的基本需求。浙江大學(xué)副教授張翔經(jīng)研究認(rèn)為，電力消費(fèi)可以作為農(nóng)村低保家庭收入調(diào)查的參考指標(biāo)?！?（向春華、夏育文、錢圣哲整理）