郭春華, 王　璇

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

土地行政問責(zé)官員復(fù)出現(xiàn)象研究

——基于首次土地行政問責(zé)73個(gè)案例的分析

郭春華, 王璇

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

[摘要]為遏制土地違法，規(guī)范土地行政行為，我國建立并實(shí)施了土地行政問責(zé)制。在研究2011年首次土地行政問責(zé)官員后續(xù)發(fā)展情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，73名官員已悉數(shù)復(fù)出，但存在復(fù)出時(shí)間模糊、復(fù)出過程不透明、復(fù)出門檻低等現(xiàn)象。而這些現(xiàn)象反映出當(dāng)前我國土地行政問責(zé)制度不完善、官員復(fù)出機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制不健全、官員責(zé)任意識不強(qiáng)等問題。土地行政問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范不僅會降低土地行政問責(zé)的懲戒、警示作用，更會使公眾對土地行政問責(zé)制失去信心，從而削弱政府公信力。因此，應(yīng)通過完善土地行政問責(zé)制度、健全官員復(fù)出機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制、增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識等措施，對土地行政問責(zé)官員的復(fù)出進(jìn)行規(guī)范管理，以此來增強(qiáng)我國土地行政問責(zé)制的權(quán)威性及有效性。

[關(guān)鍵詞]土地行政；問責(zé)；官員復(fù)出

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.03.014

我國特殊的人地關(guān)系決定了我們必須處理好社會發(fā)展與土地資源保護(hù)，尤其是與耕地資源保護(hù)之間的關(guān)系。為遏制土地違法，減少耕地流失，規(guī)范土地行政行為，我國于2008年5月頒布了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》首次確立了對“有違反土地管理規(guī)定行為的單位，其負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，以及有違反土地管理規(guī)定行為的個(gè)人”的問責(zé)，標(biāo)志著土地行政問責(zé)制正式建立。2011年 7月7日，國土資源部聯(lián)合監(jiān)察部、人力資源與社會保障部公布了基于2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查及與相關(guān)負(fù)責(zé)人約談結(jié)果做出的首次土地行政問責(zé)處分決定。全國共有44名地方政府負(fù)責(zé)人及29名國土資源主管部門負(fù)責(zé)人共計(jì)73人受到紀(jì)律處分，問責(zé)范圍涉及山西、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、云南及陜西等14個(gè)省的2個(gè)市及29個(gè)縣(區(qū)、市)。其中，黨紀(jì)處分最高為黨內(nèi)警告處分，行政處分最高為行政降級處分[1]。

由于土地行政問責(zé)制對被問責(zé)土地行政官員的復(fù)出沒有具體規(guī)定，因此土地行政問責(zé)官員的復(fù)出多參照行政問責(zé)制中關(guān)于官員復(fù)出的規(guī)定來進(jìn)行。本文根據(jù)研究的需要，將土地行政問責(zé)官員復(fù)出定義為：土地行政領(lǐng)域官員因?yàn)橥恋剡`法而被問責(zé)后，在符合復(fù)出條件及復(fù)出程序的前提下，繼續(xù)擔(dān)任或調(diào)任行政部門領(lǐng)導(dǎo)。這里的“復(fù)出”不僅包括官員引咎辭職、被撤職或免職后根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，或按照規(guī)定程序一年后重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù);也包括受到警告、記過、降級等黨紀(jì)政紀(jì)處分的官員，在處分公布之前或之后很快發(fā)生職務(wù)調(diào)動并繼續(xù)在公務(wù)員隊(duì)伍履職的情況。通過對2011年首次土地行政問責(zé)官員處分后履職情況整理統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，被問責(zé)的73名官員已悉數(shù)復(fù)出，并存在復(fù)出時(shí)間模糊、復(fù)出過程不透明、復(fù)出門檻低等問題。這不僅極大地削弱了土地行政問責(zé)制的權(quán)威性，致使土地行政問責(zé)的約束力及震懾力十分有限，更降低了政府公信力，挫傷公民參與行政問責(zé)的積極性。因此，土地行政問責(zé)官員復(fù)出亟待規(guī)范。

一、土地行政問責(zé)官員復(fù)出存在的問題

(一)復(fù)出時(shí)間模糊

案例1：原阜新市太平區(qū)區(qū)長賴某，在首次土地行政問責(zé)中受到行政記過處分，處分公布時(shí)仍任阜新市太平區(qū)區(qū)長，于2011年12月調(diào)任阜新市太平區(qū)區(qū)委書記。

案例2：原巢湖市分管副市長洪某，在首次土地行政問責(zé)中受到行政記過處分，于2011年11月調(diào)任安徽省地稅局黨組成員、副局長。

案例3：原臨海市副市長陳某，在首次土地行政問責(zé)中受到行政記過處分，于2011年7月，即處分公布同月，升任臺州市人民政府秘書長、黨組成員，市人民政府辦公室黨組書記。

我國《公務(wù)員法》對官員受處分期間的職務(wù)和級別變動情形及各種處分的時(shí)間期限都作出了明確規(guī)定，各種處分的時(shí)間期限分別為：警告處分6個(gè)月；記過處分12個(gè)月；記大過處分18個(gè)月；降級、撤職處分24個(gè)月。無論受何種處分，處分期內(nèi)官員的職務(wù)和級別都不允許晉升。由此可知，受到行政記過處分的官員在12個(gè)月內(nèi)不得晉升職務(wù)和級別。但在案例1中，賴某受行政記過處分后僅5個(gè)月就官升半級，調(diào)任阜新市太平區(qū)區(qū)委書記；案例2中的洪某在處分公布僅4個(gè)月就升任安徽省地稅局副局長；案例3中的陳某甚至在處分公布當(dāng)月就升任臺州市人民政府秘書長，可見其職務(wù)調(diào)動與晉升均不符合相關(guān)規(guī)定。

同時(shí)值得注意的是，洪某與陳某兩位官員在處分公布之時(shí)已經(jīng)不在被問責(zé)的崗位上任職，其中，洪某在2010年4月就已升任巢湖市委常委、市人民政府常務(wù)副市長、黨組副書記；陳某更是早在2009年9月就已辭去臨海市副市長一職，并于2010年3月，調(diào)任臺州市路橋區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)長。如此一來，兩位官員接受的處分是針對他們過去的職務(wù)，而非現(xiàn)任職務(wù)，即出現(xiàn)了“處分過期”的情況，可見，問責(zé)的效果、處分的懲戒效力較低。如對首次土地行政問責(zé)的73名官員被問責(zé)后職務(wù)變動情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，以2011年處分公布為時(shí)間基準(zhǔn)點(diǎn)，截至2015年10月，除9人信息缺失外，在有信息可查的64名官員中，47人發(fā)生了職務(wù)變動。

在首次土地行政問責(zé)中，2011年7月公布的問責(zé)處分名單是基于2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的結(jié)果作出的，即所處理的土地違法案件發(fā)生時(shí)間為2009年，受到處分的官員職位是2009年時(shí)任職位。從案件發(fā)生、負(fù)責(zé)人被約談到最終處分結(jié)果公布，中間歷時(shí)近2年。若以2009年問責(zé)啟動作為起點(diǎn)，我們可以通過對比違法案件發(fā)生后官員職務(wù)變動的時(shí)間與相關(guān)法律規(guī)定的相應(yīng)處分時(shí)間長度，來判斷官員的職務(wù)調(diào)動是否符合規(guī)定，然而處分卻在2011年才公布，這近2年的時(shí)間差，極大地削弱了問責(zé)效力；若以2011年7月問責(zé)結(jié)果公布時(shí)間為考察起點(diǎn)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)有11名官員在受到處分的時(shí)候，職務(wù)已經(jīng)發(fā)生調(diào)動甚至升遷，所受處分與其時(shí)下所任職務(wù)無關(guān)，因此也就不存在“復(fù)出時(shí)間”的概念?？梢?，問責(zé)啟動與處分公布時(shí)間間隔過長，使得土地行政問責(zé)的效率大大降低。

(二)復(fù)出過程不透明

案例4：原垣曲縣副縣長劉某，在首次土地行政問責(zé)處理結(jié)果公布時(shí)任垣曲縣縣委常委、常務(wù)副縣長一職。2014年2月，劉某仍任該職，但到了2014年7月，劉某的身份已變成垣曲縣人大常委會主任，這期間相關(guān)政府網(wǎng)站無任何調(diào)職或任免信息。

案例5：原丹東市振安區(qū)副區(qū)長張某，在2011年問責(zé)處分公布當(dāng)年調(diào)任丹東市大孤山經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會副主任、黨工委委員。通過相關(guān)新聞可知大概調(diào)職時(shí)間在2011年7-10月，但相關(guān)政府網(wǎng)站無任何人事任免公示。2013年8月，中共丹東市委組織部發(fā)布公告顯示，張某已于當(dāng)年調(diào)任大孤山經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會常務(wù)副主任并兼任黨工委副書記。

案例6：原陽春市副市長陳某，在2011年問責(zé)處分公布前調(diào)任陽春市政協(xié)主席、黨組書記、副市長，并在問責(zé)之后繼續(xù)以該身份活躍在當(dāng)?shù)卣?014年12月，陽江市組織工作網(wǎng)發(fā)布公示免去陳某陽春市政協(xié)主席一職，但未對其后續(xù)任職信息進(jìn)行更新。

案例4中劉某與案例5中張某的職務(wù)變動情況均無相關(guān)公示信息可查，通過相關(guān)新聞報(bào)道可以看出，二人之后的履職生涯也未明顯受到此次土地行政問責(zé)的影響。若以2011年7月處分公布作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，案例6中陳某在被問責(zé)后首次發(fā)生工作變動是2014年12月，從時(shí)間上看，3年的時(shí)間間隔符合相關(guān)法律規(guī)定，但其后續(xù)任職情況沒有任何具體公示信息。陳某被免去陽春市政協(xié)主席一職后，是繼續(xù)留任陽春市副市長，還是調(diào)任他職，公眾無法獲得準(zhǔn)確的信息，這無疑損害了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。被問責(zé)官員復(fù)出信息的缺失導(dǎo)致公眾無法得知被問責(zé)官員具體復(fù)出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也就無法準(zhǔn)確判斷官員的復(fù)出是否符合我國《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，使得土地行政問責(zé)的權(quán)威性大打折扣。

總結(jié)首批土地行政問責(zé)官員復(fù)出情況可知，73名被問責(zé)官員中，共有20名官員復(fù)出信息不全，比例達(dá)27.40%，其中，地方政府負(fù)責(zé)人5名，國土資源管理部門負(fù)責(zé)人15名(表1)。

表1　首批土地行政問責(zé)官員復(fù)出信息缺失情況統(tǒng)計(jì)

由此可知，土地行政問責(zé)官員復(fù)出信息公開程度低，復(fù)出過程不透明。官員復(fù)出信息的缺失，使公眾無法及時(shí)全面獲取官員在被問責(zé)之后的履職情況，對其繼續(xù)在崗或調(diào)離等信息都無從得知，無法有效發(fā)揮監(jiān)督作用，且當(dāng)被問責(zé)官員再次出現(xiàn)在公眾視野時(shí)，容易引起公眾的質(zhì)疑與不滿，導(dǎo)致土地行政問責(zé)制的權(quán)威性下降，降低政府的公信力[2]。

(三)復(fù)出門檻低

案例7：原大同縣國土資源局局長牛某，在首次土地行政問責(zé)中受行政記大過處分，被問責(zé)后一直官任原職。2013年3月，媒體曝出大同縣某物流園存在違法用地現(xiàn)象，占用當(dāng)?shù)馗丶s26.67 hm2，牛某為企業(yè)違法占用耕地的行為提供庇護(hù)。

案例8：原安徽省廬江縣國土資源局局長朱某，在首次土地行政問責(zé)中受到行政記大過處分后，于2011年7-10月調(diào)任廬江縣政協(xié)常委、科教文衛(wèi)體委員會副主任。2013年8月，朱某因在任國土資源局局長期間犯受賄罪而獲刑11年。

如果土地行政問責(zé)效率高，懲戒威懾強(qiáng)，案例7中的牛某在第一次違規(guī)被處分后，就不會再次利用職權(quán)庇護(hù)企業(yè)違法占用耕地?？梢?，我國土地行政問責(zé)官員復(fù)出門檻、土地行政問責(zé)效力以及懲戒效力都較低，對土地行政違法違規(guī)行為的遏制效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

案例8中，2003-2010年，朱某任廬江縣國土資源局局長一職，期間，他利用職務(wù)之便，大肆收受房地產(chǎn)開發(fā)商的賄賂，并為他人在土地出讓金緩繳、土地使用權(quán)證辦理等方面提供幫助，并于2010年9月調(diào)任廬江縣衛(wèi)生局局長。在2011年7月公布的首次土地行政問責(zé)名單中，朱某僅受到了行政記大過處分。直到2013年8月，時(shí)任廬江縣政協(xié)常委、科教文衛(wèi)體委員會副主任的朱某才被捕歸案。朱某利用國土資源局局長的職務(wù)之便謀取私利，他的職務(wù)犯罪伴隨著土地違法行為發(fā)生，他的受賄行為是土地違法行為的前提。然而作為追究土地違法行為的土地行政問責(zé)制卻沒有對朱某的違法行為進(jìn)行更為嚴(yán)厲的追責(zé)，而僅僅給予其行政記大過處分，可見我國土地行政問責(zé)對官員的懲處力度之輕。

在核準(zhǔn)官員是否應(yīng)該受到處分以及應(yīng)該受到什么處分的問題上，土地行政問責(zé)顯得較為保守。同時(shí)，通過對首次土地行政問責(zé)73名官員所受處分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的土地行政問責(zé)實(shí)踐中，大部分被問責(zé)官員所受處分較輕，土地行政問責(zé)懲處力度總體較輕，如73名被問責(zé)官員中僅1人受到行政降級處分。同時(shí)，通過案例7可以看出，部分官員在被問責(zé)后仍存在土地違法行為，可見我國目前的土地行政問責(zé)存在懲戒力度有限、效力較低等問題。

二、土地行政問責(zé)官員復(fù)出問題的成因分析

通過上文對個(gè)案的分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國土地行政問責(zé)官員復(fù)出過程中存在無序違規(guī)現(xiàn)象，造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的，筆者將其總結(jié)為以下3點(diǎn)。

(一)土地行政問責(zé)制度不完善

土地行政問責(zé)制度作為行政問責(zé)在具體行政領(lǐng)域的運(yùn)用，是一項(xiàng)新生制度。作為土地行政問責(zé)主要依據(jù)的《辦法》，目前仍存在權(quán)責(zé)劃分不明、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)抽象、問責(zé)程序不健全、懲處力度不足等問題，這導(dǎo)致土地行政問責(zé)官員復(fù)出的門檻大大降低，極大地削弱了土地行政問責(zé)的約束力。

1.權(quán)責(zé)劃分不明，問責(zé)缺乏針對性。雖然目前全國各地已初步建立了耕地保護(hù)共同責(zé)任制，但各級政府和部門之間的權(quán)責(zé)劃分仍然不夠明晰。問責(zé)客體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也不夠明晰，使問責(zé)缺乏針對性，從而降低了土地行政問責(zé)的威懾力和約束性。

2.問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)抽象，問責(zé)缺乏統(tǒng)一性。《辦法》規(guī)定“土地管理秩序混亂，致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到15%以上或者雖然未達(dá)到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的”以及“發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果”兩點(diǎn)在具體的土地行政問責(zé)實(shí)踐中很難被具體界定，使得問責(zé)結(jié)果的科學(xué)合理性得不到保障，降低了被問責(zé)官員復(fù)出的門檻，被問責(zé)官員復(fù)出的可操作性大大增強(qiáng)[3]。

3.問責(zé)程序不健全，問責(zé)缺乏時(shí)效性。問責(zé)處理程序過于繁復(fù)冗長，累計(jì)處理時(shí)間過長，很多官員甚至在處分結(jié)果公布前就已調(diào)離被問責(zé)職位。滯后的問責(zé)處理大大降低了問責(zé)的時(shí)效性，使得被問責(zé)官員復(fù)出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)難以準(zhǔn)確界定，無法嚴(yán)格依照我國《公務(wù)員法》中關(guān)于官員受處分時(shí)間期限的相關(guān)規(guī)定來判斷其復(fù)出是否符合規(guī)定。

4.懲處力度不足，問責(zé)缺乏約束性。由于“情節(jié)較重”與“情節(jié)嚴(yán)重”等詞語義模糊，因此具體的處分結(jié)果常由問責(zé)主體自由裁量，在對責(zé)任人缺乏硬性約束的情況下，土地行政問責(zé)的懲戒力度和警示作用被大大弱化，不利于對土地行政問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)范管理。

(二)官員復(fù)出機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制不健全

我國目前關(guān)于被問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)則尚無具體法律規(guī)定，即使部分規(guī)范性文件中有一些零散的規(guī)定，但存在語義模糊、表述不清等缺陷，因此土地行政問責(zé)官員復(fù)出缺乏合理依據(jù)。另外，我國信息公開機(jī)制不完善以及社會監(jiān)督機(jī)制缺位等也使得官員的復(fù)出缺乏相應(yīng)的監(jiān)督評估。當(dāng)前我國土地行政問責(zé)信息多是通過國土資源部的網(wǎng)站獲得，但自2008年《辦法》頒布實(shí)施以來，除了2011年首次土地行政問責(zé)將被問責(zé)官員名單予以公示之外，之后的問責(zé)結(jié)果都無處可查。正是由于土地行政問責(zé)信息公開程度較低，官員復(fù)出存在“暗箱操作”的可能性，才會引發(fā)社會公眾的質(zhì)疑；同時(shí)，由于問責(zé)官員復(fù)出的社會監(jiān)督機(jī)制不完善，社會公眾對土地行政問責(zé)官員的道德水平及專業(yè)技能進(jìn)行評估的渠道不完善，無法對官員的處分執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督，無法判斷被問責(zé)官員是否符合復(fù)出標(biāo)準(zhǔn)，甚至有時(shí)對官員復(fù)出與否都無從知曉。在這種情況下，土地行政問責(zé)官員復(fù)出的隨意性大大增加，嚴(yán)重破壞了我國土地行政問責(zé)制的權(quán)威性及有效性。

同時(shí)，在土地行政問責(zé)官員的復(fù)出過程中，不僅應(yīng)尊重公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保證官員復(fù)出的合法性、合理性，還要注意保障被問責(zé)官員的合法權(quán)益。作為行使公權(quán)力的行政官員，在被問責(zé)的過程中，也應(yīng)享有公平公正的救濟(jì)權(quán)利[4]。然而，目前有關(guān)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一性，且可操作性不強(qiáng)，使得被問責(zé)官員存在合法權(quán)益無法得到保障的困境，可見我國被問責(zé)官員通過司法程序?qū)で缶葷?jì)的路徑仍待進(jìn)一步完善。

(三)官員責(zé)任意識不強(qiáng)

當(dāng)前，雖然全國各地對耕地保護(hù)和土地違法問責(zé)的重視程度逐步提高，但仍有部分國家工作人員對“合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的重要性認(rèn)識不足，甚至有的官員無視土地行政問責(zé)相關(guān)法律規(guī)定。這說明目前我國部分土地行政官員的責(zé)任意識不強(qiáng)，個(gè)別被問責(zé)的官員甚至視問責(zé)為兒戲，法治觀念十分淡薄。在進(jìn)行土地違法活動時(shí)，部分官員僅僅考慮是否會影響自身仕途發(fā)展，對土地違法行為造成的嚴(yán)重后果沒有清醒的認(rèn)識，自覺主動保護(hù)耕地的意識十分匱乏。被問責(zé)官員這種思想上的不重視更加削弱了土地行政問責(zé)制的有效性，使我國土地行政問責(zé)的懲戒力大大降低，不利于對土地行政問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)范管理。

三、規(guī)范我國土地行政問責(zé)官員復(fù)出的對策建議

開展土地行政問責(zé)是為了查處土地違法行為，給予致使土地管理秩序混亂的責(zé)任人相應(yīng)處罰，從而減少違法違規(guī)用地現(xiàn)象的發(fā)生，達(dá)到合理利用土地資源及保護(hù)耕地的目的。然而被問責(zé)官員復(fù)出過程中存在的復(fù)出時(shí)間模糊、復(fù)出過程不透明、復(fù)出門檻低等現(xiàn)象極大地削弱了土地行政問責(zé)的嚴(yán)肅性及威懾力，土地違法行為依然存在，土地行政問責(zé)制效力大大降低。因此，為了規(guī)范我國土地行政問責(zé)官員復(fù)出，應(yīng)努力從完善土地行政問責(zé)制度、健全官員復(fù)出機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制、增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識等角度入手。

(一)完善土地行政問責(zé)制度

規(guī)范土地行政問責(zé)官員的復(fù)出，其直接目的在于提高土地行政問責(zé)效力，最終目的在于規(guī)范土地行政行為。完備的土地行政問責(zé)制度能夠讓土地問責(zé)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循，從而保證被問責(zé)官員的復(fù)出合理規(guī)范。因此，要加強(qiáng)對土地行政問責(zé)官員復(fù)出的管理，健全我國土地行政問責(zé)制度。

1.明確權(quán)責(zé)劃分。明晰各級政府及國土資源管理部門在土地管理方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)各級責(zé)任主體的大局意識，合理劃分不同職能部門的職權(quán)與事權(quán)，建立起有效的土地管理共同責(zé)任機(jī)制，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公共參與、上下聯(lián)動”的工作格局[5]。

2.統(tǒng)一問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。盡快出臺《辦法》的實(shí)施細(xì)則，對何種形式的土地違法應(yīng)處以何種處罰加以詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)對規(guī)定中諸如“影響惡劣”“后果嚴(yán)重”等模糊的標(biāo)準(zhǔn)加以明確，盡可能給予可量化的指標(biāo)，以增強(qiáng)土地行政問責(zé)的可操作性。

3.規(guī)范問責(zé)程序。從事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后處罰等3個(gè)階段來完善土地行政問責(zé)程序，使土地行政問責(zé)能貫穿土地開發(fā)與利用的始終。盡可能縮短土地違法處理的工作流程，確保從問責(zé)提起、問責(zé)調(diào)查到問責(zé)確立、問責(zé)處理、問責(zé)實(shí)施均省時(shí)高效。

4.加強(qiáng)問責(zé)力度。盡快出臺并完善土地行政問責(zé)的相關(guān)法律規(guī)定，并以土地行政問責(zé)相關(guān)規(guī)定及具體問責(zé)實(shí)踐為藍(lán)本，將土地行政問責(zé)的相關(guān)政策整合提升為法律。加大土地違法的查處力度，在處理土地違法行為時(shí)從嚴(yán)考量，增強(qiáng)土地行政問責(zé)的威懾力和懲戒力。

(二)健全官員復(fù)出機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制

建立并完善土地行政問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，應(yīng)從被問責(zé)官員復(fù)出的標(biāo)準(zhǔn)及程序入手。明確被問責(zé)官員是否達(dá)到復(fù)出標(biāo)準(zhǔn)，首先，應(yīng)考慮其責(zé)任性質(zhì)。應(yīng)明確被問責(zé)官員是主觀上為了經(jīng)濟(jì)利益而違法用地還是客觀上由于上級壓力而“被迫違法”。對于土地資源保護(hù)意識薄弱的官員應(yīng)提高復(fù)出的門檻，對于因客觀原因而被迫進(jìn)行違法用地審批的官員，應(yīng)明確其在土地違法行為中的責(zé)任性質(zhì)，并適當(dāng)降低懲處力度。其次，將被問責(zé)官員的工作績效作為能否復(fù)出的考量標(biāo)準(zhǔn)之一。應(yīng)對官員土地行政問責(zé)后的履職情況進(jìn)行考察，通過建立官員問責(zé)后履職跟蹤評價(jià)體系，對被問責(zé)官員的履職情況作出客觀公正的評價(jià)，將被問責(zé)官員的工作績效作為能否復(fù)出的考量標(biāo)準(zhǔn)之一。對于被問責(zé)后工作態(tài)度明顯改正，轄區(qū)內(nèi)土地利用總體情況明顯好轉(zhuǎn)的官員，可以適當(dāng)提前解除處分。規(guī)范土地行政問責(zé)官員復(fù)出程序，包括推薦提名階段、考察評議階段及公示任命階段。第一，在復(fù)出推薦提名階段，應(yīng)注意推薦主體的多元化。組織提名推薦的，應(yīng)遵從民主程序，經(jīng)過集體研究投票決定；群眾聯(lián)名推薦的，應(yīng)提交推薦材料，并保證被推薦官員信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性[6]。第二，在復(fù)出考察評議階段，應(yīng)全面考察土地行政問責(zé)官員的“德、能、勤、績、廉”綜合素質(zhì)，尤其應(yīng)以問責(zé)后官員履職情況、所在轄區(qū)土地利用及管理情況作為復(fù)出考察的主要依據(jù)。第三，在復(fù)出公示任命階段，應(yīng)在多種媒介同時(shí)進(jìn)行公示，將擬復(fù)出的土地行政問責(zé)官員的姓名、問責(zé)緣由、曾受處分、復(fù)出標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)出理由、考察評估結(jié)果及擬復(fù)出職位等信息全部公開，以保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使土地行政問責(zé)官員的復(fù)出能夠?qū)徤鬟M(jìn)行[7]。

同時(shí)，為使土地行政問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制能最大限度地發(fā)揮作用，還應(yīng)盡快建立諸如信息公開機(jī)制、社會監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)官員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等土地行政問責(zé)官員復(fù)出的配套機(jī)制。(1)建立土地行政問責(zé)官員復(fù)出信息公開機(jī)制。保持問責(zé)信息公開渠道的暢通，在處分下達(dá)的第一時(shí)間，將官員被問責(zé)原因、具體的土地違法違規(guī)行為、問責(zé)處理意見等信息公布在國土資源部或相關(guān)地方政府網(wǎng)站，若被問責(zé)官員出現(xiàn)職務(wù)變動，還應(yīng)及時(shí)將任職信息進(jìn)行公示，公開其調(diào)動事由、依據(jù)及程序，保證被問責(zé)官員整個(gè)調(diào)動過程的公開透明，從而保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。(2)構(gòu)建土地行政問責(zé)官員復(fù)出的社會監(jiān)督機(jī)制。在對土地行政問責(zé)及被問責(zé)官員的相關(guān)信息進(jìn)行公示的同時(shí)，完善民意表達(dá)的渠道，方便公眾及時(shí)監(jiān)督和制止被問責(zé)官員的不合理復(fù)出[8]。(3)完善土地行政問責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。對被問責(zé)官員遭遇不當(dāng)問責(zé)時(shí)應(yīng)向誰申訴、如何申訴等作出明確具體的規(guī)定，使被問責(zé)官員能依法切實(shí)保護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。在申訴程序中引入第三方聽證，并賦予被問責(zé)官員陳述及發(fā)表辯解意見的權(quán)利。盡快增加對被問責(zé)官員的司法救濟(jì)，以確保被問責(zé)官員救濟(jì)權(quán)的完整性，從而獲得獨(dú)立公平的救濟(jì)結(jié)果，充分保障其合法權(quán)益。

(三)增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識

良好的政策要在正確的價(jià)值觀指引下才能有效開展，剛性法律制度之外的柔性倫理建構(gòu)、內(nèi)在驅(qū)動機(jī)制對防止土地行政問責(zé)官員不合理復(fù)出同樣具有重要意義。公務(wù)員責(zé)任意識的強(qiáng)弱與土地資源管理、耕地保護(hù)工作開展情況的好壞有直接聯(lián)系。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳、統(tǒng)一思想、強(qiáng)化認(rèn)識，讓公務(wù)員從思想上認(rèn)識到保護(hù)土地資源的重要性，提高法紀(jì)觀念與服務(wù)意識。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)我國責(zé)任政府建設(shè)，從根本上增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感、大局觀，促進(jìn)現(xiàn)代社會責(zé)任意識、法治觀念及政治理性的形成；積極推進(jìn)現(xiàn)代政治文化建設(shè)，從根本上降低被問責(zé)官員違規(guī)復(fù)出的可能性。

通過培養(yǎng)土地行政問責(zé)文化和加強(qiáng)土地行政問責(zé)教育，以進(jìn)一步增進(jìn)公務(wù)員對土地行政問責(zé)制的了解，加強(qiáng)公務(wù)員對自身權(quán)利義務(wù)以及違法違規(guī)用地所要承擔(dān)后果的認(rèn)識。一方面，開展土地行政倫理建設(shè)。通過對公務(wù)員開展制度化、常態(tài)化的環(huán)保宣傳及責(zé)任教育，增強(qiáng)公務(wù)員的職業(yè)道德感、政治使命感，促使其進(jìn)一步樹立綠色生態(tài)的發(fā)展理念，充分認(rèn)識到土地資源的珍貴性，強(qiáng)化保護(hù)耕地與依法開發(fā)利用土地資源的意識，從而樹立正確、健康、可持續(xù)的土地利用價(jià)值觀。另一方面，加強(qiáng)公務(wù)員的官德官風(fēng)建設(shè)。加強(qiáng)公務(wù)員的官德官風(fēng)建設(shè)，應(yīng)加大公務(wù)員職業(yè)道德的宣傳力度，從主觀上消除官員被問責(zé)后非正常復(fù)出的意愿；塑造良好的責(zé)任氛圍，切實(shí)做好公務(wù)員責(zé)任意識教育培訓(xùn)工作，增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任行政意識，提高他們的政治覺悟，從思想源頭上切斷被問責(zé)官員違規(guī)復(fù)出的可能性[9]。通過規(guī)范土地行政問責(zé)官員復(fù)出的不規(guī)范現(xiàn)象，提高土地行政問責(zé)的有效性，達(dá)到保護(hù)土地資源、合理開發(fā)土地的最終目的。

[參考文獻(xiàn)]

[1]國土部首次土地問責(zé)73名官員被處分,最重為降級[EB/OL].(2011-07-13)[2015-06-30]. http://www.mlr.gov.cn/wskt/glkx/tdgl/201107/t20110713_899958.htm.

[2]周亞越.問責(zé)官員無序復(fù)出：一項(xiàng)制度視角的研究[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2012,25(4):86-90.

[3]高向軍,孫英輝,彭愛華,等.健全制度,讓“問責(zé)”出實(shí)效——土地違法問責(zé)制與耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制研究之二[J].中國土地,2012(1):50-53.

[4]董成磊.我國公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)制度之淺析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2012,14(3):231-232，289.

[5]高向軍,孫英輝,彭愛華,等.完善機(jī)制,讓責(zé)任各得其所——土地違法問責(zé)制與耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制研究之一[J].中國土地,2011(12):48-52.

[6]劉美萍.論問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的構(gòu)建——兼談《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(2):11-14.

[7]周燕軍,束順民.問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的設(shè)計(jì)原則及模型構(gòu)建[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2010(14):8-9.

[8]陳儀.問責(zé)官員復(fù)出之失控及其法律規(guī)制[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2013(3):89-95.

[9]高斌,郭鴻煒.我國被問責(zé)官員復(fù)出存在的問題與對策[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào),2011(2):42-46.

(責(zé)任編輯： 林安紅)

Study on the land administrative officials′ resurfacing— Based on the analysis of 73 cases in the first land administrative accountability

GUO Chun-hua, WANG Xuan

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095,China)

Abstract：China has established and implemented the land administrative accountability to reduce the land illegal cases and regulate the behavior of land administration. When dug into the subsequent development of the first land administrative accountability officials in 2011, it showed that 73 officials have all resurfaced. And their resurfacing were being with lots of problems, such as the resurfacing time is not clear, the resurfacing process is not transparent, and resurfacing is barrier-free. The emergence of these phenomena reflects that the land administrative accountability system is not perfect, the officials resurfacing and supporting mechanism is not sound, officials′ being lack of sense of responsibility. The chaos of the resurfacing will not only reduce warning effect of the land administrative accountability, but also make public lose faith in the land administrative accountability system and so as to weaken the government′s credibility. Therefore, it should be done to manage the land administrative officials′ resurfacing in order to enhance the authority and effectiveness of the land administrative accountability system by consummating the land administrative accountability system, establishing the resurfacing system and related supporting mechanism of land administrative officials, and strengthening the construction of responsible government and the officials′ awareness of responsibility.

Key words：land administrative; accountability; officials resurfacing

[收稿日期]2016-03-21

[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目(11BZZ052)。

[作者簡介]郭春華(1963-)，女，碩士，副教授。研究方向：土地行政管理。

[中圖分類號]D630.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)03-0075-06