劉智宏

本文從梳理我國基礎(chǔ)教育教材編寫制度的變化過程入手，粗略地探討其與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。

教材是國家意志、民族精神、社會規(guī)范和科學文化知識在教育行為中的集中體現(xiàn)，在教育教學中具有極其重要的地位和作用。我國基礎(chǔ)教育尤其是義務教育具有國家強制性和普遍性的特征，基礎(chǔ)教育階段使用的教材在編寫、出版、發(fā)行等環(huán)節(jié)都或多或少、直接或間接受到中央和地方教育行政機構(gòu)的約束，從而折射出國家的治理模式以及由此決定的政府職能定位。本文擬從梳理我國基礎(chǔ)教育教材編寫制度的變化過程入手，粗略地探討其與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。

我國的基礎(chǔ)教育教材編寫制度經(jīng)歷了從統(tǒng)編國定制到審定制的轉(zhuǎn)變過程。影響甚至決定這種變化的，則是政府職能由“全能”向“有限”的轉(zhuǎn)變。

一、基礎(chǔ)教育教材的統(tǒng)編國定制與“全能政府”

（一）基礎(chǔ)教育教材統(tǒng)編國定制的確立和演變

新中國成立后，人民政府高度重視基礎(chǔ)教育教材建設(shè)。1950年9月，國家出版總署召開的全國出版工作會議正式提出了中小學教材必須全國統(tǒng)一供應的方針。1950年12月1日，由毛澤東同志親筆題寫社名的人民教育出版社正式成立，作為全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育教材的編輯、出版機構(gòu)。自1951年秋季起，由人民教育出版社根據(jù)教育部制定的《小學各科暫行課程標準（草案）》和《中學暫行教學計劃（草案）》組織編寫或修訂的中小學各科教材開始陸續(xù)進入課堂使用，國家統(tǒng)一編寫基礎(chǔ)教育教材的制度正式確立。在這之后，人民教育出版社根據(jù)教育部公布的教育計劃或教學大綱，先后出版了七套統(tǒng)編基礎(chǔ)教育教材。

從1949年新中國成立到1984年，盡管期間（1958年—1977年）出現(xiàn)過下放課程設(shè)置和教材編寫權(quán)的事實，但那是特殊歷史時期的產(chǎn)物，國家統(tǒng)一制定教學計劃和教學大綱、統(tǒng)一組織編寫教材、全國使用通用教材，即所謂的課程的中央管理和教材的統(tǒng)編國定制，是這一時期的基調(diào)。

（二）“全能政府”模式與基礎(chǔ)教育教材的統(tǒng)編國定制

上述大一統(tǒng)的教材編寫管理制度，與這一時期我國高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，以及與此相適應的“全能政府”模式是一脈相承的。

我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟——行政體制，是以計劃管理、高度集權(quán)、部門管理為主要特征的。這種體制是在新中國成立后依據(jù)當時蘇聯(lián)的理論和實踐逐步建立起來的，它在很大程度上決定了我國政府職能的“全能性”：政府的職能范圍和內(nèi)容十分廣泛，作用于社會的各個層面，事無巨細，大包大攬。這種“全能性”體現(xiàn)在教材編寫制度上，就是國家教育行政部門直接介入基礎(chǔ)教育教材編寫過程——成立直屬的編寫和出版機構(gòu)、直接組織編寫隊伍、統(tǒng)一編寫出版通用的基礎(chǔ)教育教材并在全國使用。這一時期，我國歷次基礎(chǔ)教育課程改革，包括課程計劃的制定、教學大綱的研制、教材的編寫以及教師的培訓等，都是教育部指定人民教育出版社負責組織實施的。這是“全能政府”的典型表現(xiàn)。

黨的十一屆三中全會后，我國進入了改革開放的新時期。但是在改革初期，經(jīng)濟體制處于從產(chǎn)品經(jīng)濟向有計劃的商品經(jīng)濟過渡時期。與之相適應，政府職能尤其是經(jīng)濟管理職能無所不包的狀況開始發(fā)生改變，但明顯滯后于經(jīng)濟體制的變革。因此在1984年之前，基礎(chǔ)教育教材仍然維持著統(tǒng)編國定的編寫制度。

二、基礎(chǔ)教育教材的審定制與“有限政府”

（一）基礎(chǔ)教育教材審定制的確立

隨著改革開放和教育事業(yè)的發(fā)展，上述高度統(tǒng)一的課程教材制度已經(jīng)不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，也不利于課程教材質(zhì)量和教育質(zhì)量的提高。因此，課程教材制度的改革被提上日程。

1985年1月，教育部頒布了《全國中小學教材審定委員會工作條例（試行）》，指出：今后中小學教材的建設(shè)把編寫和審查分開，人民教育出版社負責編寫，各省、直轄市、自治區(qū)教育部門、學校、教師和專家也可以編寫；全國中小學教材審定委員會負責審定，審定后的教材由教育部推薦，供各地選用。按照上述精神，國家教委（1985年6月18日全國人大六屆十一次常委會決定撤銷教育部，設(shè)立國家教育委員會）于1986年9月成立了全國中小學教材審定委員會及各學科教材審查委員會，聘任了20名審定委員和200多名審查委員。1987年10月，國家教委頒布《全國中小學教材審定委員會工作章程》《中小學教材審定標準》和《中小學教材送審辦法》。這標志著我國教材編寫制度的重大變革：從編審合一到編審分開，從一綱一本到一綱多本，從國定制到審定制。

1988年，國家教委出臺了新的《九年制義務教育教材編寫規(guī)劃方案》，提出了教材多樣化的具體實施方案。根據(jù)這一方案，產(chǎn)生了“八套半”義務教育教材，義務教育教材初步形成了一綱多本的格局。

（二）基礎(chǔ)教育教材審定制的深化

從20世紀80年代開始，世界上許多國家把基礎(chǔ)教育課程改革作為增強綜合國力的措施之一，陸續(xù)采取了一系列課程改革舉措，大力提高中小學教育質(zhì)量，以應對21世紀的國際競爭?！盀榱酥腥A民族的復興，為了每個學生的發(fā)展”，世紀之交，中國啟動了第八輪基礎(chǔ)教育課程改革。

1999年1月，教育部（根據(jù)1998年3月10日九屆全國人大一次會議通過的《關(guān)于國務院機構(gòu)改革的決定》，國家教育委員會更名為教育部）成立國家基礎(chǔ)教育課程改革專家工作組，1999年底至2000年初召開了基礎(chǔ)教育課程改革項目啟動會議，2001年6月發(fā)布《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》，2001年7月正式公布17個學科18本課程標準。

作為這次課程改革的一個重要組成部分，基礎(chǔ)教育教材的編寫制度也作出了重大調(diào)整。首先，在堅持教材審定制的基礎(chǔ)上，擴大了國家課程教材編寫者的參與范圍，“鼓勵有關(guān)機構(gòu)、出版部門等依據(jù)國家課程標準組織編寫中小學教材”（《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》語）。截至2006年，共有264套義務教育課程標準實驗教材和普通高中課程標準實驗教材通過全國中小學教材審定委員會審定，真正實現(xiàn)了“國家基本要求指導下的教材多樣化”。其次，為了適應課程管理制度的改革，即“為保障和促進課程對不同地區(qū)、學校、學生的要求，實行國家、地方和學校三級課程管理”，教材的編寫和審定主體更加多元化，即除了國家課程教材外，還出現(xiàn)了地方課程教材和學校課程教材，教材的編寫主體更加多元化；國家課程和跨省使用的地方課程教材由全國中小學教材審定委員會審定，地方課程教材由省級教材審查委員會審定，學校課程教材由學校自主審定。

綜上，以1985年《全國中小學教材審定委員會工作條例（試行）》的頒布為標志，我國告別了實行三十余年的基礎(chǔ)教育教材統(tǒng)編國定制，進入了教材審定制的新時代。

（三）“有限政府”模式與基礎(chǔ)教育教材審定制的確定和深化

基礎(chǔ)教育教材編寫制度的上述轉(zhuǎn)變與這一時期我國經(jīng)濟體制改革的推進以及政府職能的轉(zhuǎn)變密不可分。

中國的改革是以經(jīng)濟體制改革為先導的。與此相適應，政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變也被放在突出位置。黨的十四大后，為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，按照市場經(jīng)濟體制的要求，對轉(zhuǎn)變政府職能尤其是政府經(jīng)濟職能進行了多次改革探索。1998年的國務院機構(gòu)改革方案第一次明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能”，提出要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務方面來，使政府職能改革突破了經(jīng)濟職能改革的單一范疇。黨的十六大報告進一步指出，完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，是適應深化改革和擴大開放的新形勢，轉(zhuǎn)變和規(guī)范政府職能的新要求。黨的十七大首次提出建設(shè)“服務型政府”，為新一輪政府職能改革指明了方向。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則進一步提出 “全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，把政府職能改革提升到國家治理的全新高度。

這一時期義務教育教材編寫制度的變化，除適應課程制度的變化外，也順應了上述政府職能改革的趨勢，即政府職能與企業(yè)職能的界限越來越清晰，強調(diào)政府職能“有限”，政府要有所為有所不為，最大限度地減少對微觀事務的干預，政府職能逐漸轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務上來。具體而言，教育行政管理部門不再直接組織編寫基礎(chǔ)教育教材，而是通過制定規(guī)則、發(fā)布課程標準、組織專家審定、公布教材目錄等形式引導、規(guī)范教材編寫。在此過程中，教材編寫制度的細節(jié)也隨著政府職能改革的步伐不斷完善。例如，教育部2001年6月發(fā)布的《關(guān)于中小學教材編寫審定管理暫行辦法》規(guī)定，“教材編寫實行項目管理。編寫教材須事先依本辦法規(guī)定向相應的教育行政部門申請立項，經(jīng)核準后方可進行”。同期發(fā)布的《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》亦強調(diào)，教材編寫者編寫教材前須“向教育部申報，經(jīng)資格核準通過后，方可編寫”。2012年10月，根據(jù)《國務院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》，教育部調(diào)整了教材審查程序，取消了“中小學國家課程教材編寫核準”這一資格審查步驟?？梢灶A期，隨著我國國家治理體系和治理能力的不斷現(xiàn)代化，基礎(chǔ)教育教材編寫制度在吸取世界其他國家有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，也會朝著現(xiàn)代化的方向繼續(xù)邁進。

（作者單位系人民教育出版社）