孫金海

【摘要】我國近年來制定了一系列與基層民主法制建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，法制管理水平得到逐步提高，但是在新農(nóng)村民主法制建設(shè)方面依然存在較多問題。河南省平頂山市郟縣在新農(nóng)村民主法制建設(shè)方面的探索與實踐，為解決基層民主法治建設(shè)難題提供了有益思路，具有一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村 民主法制 建設(shè) 實踐

【中圖分類號】D920 【文獻標識碼】A

新農(nóng)村民主法制建設(shè)的現(xiàn)狀分析

制定了一系列政策與法律。隨著我國基層民主法制的深入貫徹落實，各地普遍推行了村民自治制度，基層民主選舉制度得到逐步完善，農(nóng)村監(jiān)督管理機制得到優(yōu)化，也形成了村民自治的良好環(huán)境?！洞逦瘯M織法》的制定，明確了在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合選舉議事程序作出的一系列新規(guī)定，明確了村委會在村民自治中的地位，也為基層民主建設(shè)提供了法律保障。各地政府結(jié)合本地發(fā)展情況，陸續(xù)制定了一系列地方性法規(guī)、文件與規(guī)章。部分村通過召開村民會議，結(jié)合本村民主法制建設(shè)情況，制定了相關(guān)的村民自治規(guī)章，促進了農(nóng)村事務(wù)管理的規(guī)范化與法律化。統(tǒng)計表明，我國民政部已經(jīng)發(fā)布了與基層民主法制建設(shè)相關(guān)的指導(dǎo)性文件12個，20多個省級行政單位制定了地方性民主法規(guī)，80多個市級部門制定了詳細的規(guī)章制度，超過20萬村集體制定了與民主法制相關(guān)的章程。這些政策與規(guī)章不僅有效保障了村委會的規(guī)范運作，也有助于新農(nóng)村民主法制建設(shè)工作的順利開展。

各項制度得到不斷創(chuàng)新。近年來，我國村民在民主管理、決策以及監(jiān)督等方面均取得了一定成效，各項基層制度也得到改善與創(chuàng)新。在民主管理方面以法治村作為建設(shè)目標，根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)與本村實際，制定相應(yīng)的管理章程，多渠道聽取村民的意見建議，保障村民參與形式的多樣性，采取村民與村委會聯(lián)合管理的模式，保障民主管理與自主權(quán)行使的有效結(jié)合。在民主決策方面，充分體現(xiàn)村民的主體地位，保障村民享有的自主權(quán)益①。一方面要求村民加入村民代表大會中，與村委會成員共同討論各項村級事務(wù)，另一方面廣泛吸收村民的意見，增強村民的責(zé)任意識，讓民主法制觀念深入人心。在民主監(jiān)督方面通過制定村務(wù)公開制度，將新農(nóng)村建設(shè)作為中心任務(wù)，全方位推動農(nóng)村經(jīng)濟、法制改革。根據(jù)需要擴展公開范圍，構(gòu)建村民監(jiān)督制度，保障各項工作的真實性與公平性，進一步增強民主監(jiān)督制度。加大村級財務(wù)管理力度，堅持一季度一公開的原則，要求村民加強對財務(wù)管理人員的監(jiān)督，并采用村級財務(wù)托管方式，保障村級財務(wù)管理的規(guī)范運作。

法制管理水平得到提高。新農(nóng)村民主法治建設(shè)是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，需要各級政府部門與廣大群眾的密切配合，也需要保障各項規(guī)章制度的科學(xué)性，進而保障實施效果。統(tǒng)計表明，我國目前已有超過83%的村集體制定了“依法治村”戰(zhàn)略，各級政府出臺了與基層民主法制相關(guān)的指導(dǎo)性文件，部分省市也制定了民主法制示范村建設(shè)方案，旨在推動基層民主法制建設(shè)工作的廣泛開展。同時農(nóng)民增強了民主意識，也提高了對參與民主決策與管理的興趣，而民主法制建設(shè)為村民參與政治提供了極大的空間。在新農(nóng)村建設(shè)中拓展民主法制建設(shè)范圍，讓“依法治村”的理念深入人心，不僅能增強農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念，為制定民主法制活動提供指導(dǎo)，也為實施村民自治創(chuàng)造條件。

新農(nóng)村民主法制建設(shè)面臨的問題探究

民主管理工作存在漏洞。雖然近年來我國大部分村在民主管理方面得到顯著改善，但是全國各地的民主法制建設(shè)情況并不均衡，表現(xiàn)在村務(wù)公開不徹底，村民代表無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，村務(wù)管理過于注重形式等。很多村莊雖然推行了村務(wù)公開制度，但是公開的內(nèi)容不夠詳細，或者細節(jié)模糊，尤其是村民普遍關(guān)注的問題沒有公開，或者含糊其辭。部分村莊雖然設(shè)置了村民代表制度，在召開重大村級會議時也會邀請村民代表參加，但是大部分決策都由村干部制定，村民代表的建議發(fā)揮作用甚微。部分地方的村民很難參與到村級管理工作中，村民自治缺乏普遍性，民主管理流于形式。

無法有效處理村級關(guān)系。我國很多村級管理工作中，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門之間存在的矛盾日益凸顯，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法干涉各項村級管理事務(wù)，或者采用行政手段干預(yù)村民的自主選舉權(quán)等。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在召開選舉工作時，對各項法律法規(guī)進行虛假解釋，不僅干擾了村民對選舉工作的認知，也導(dǎo)致選舉缺乏公平性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至采用直接委派村委干部的方法，在選舉工作中沒有依據(jù)相關(guān)法律開展選票統(tǒng)計工作，存在虛假唱票、偽造選票等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理村級糾紛方面，也存在不作為、人情處理等問題，嚴重侵犯了村民的合法權(quán)益②。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以整頓村級財務(wù)工作為名，行控制村級財務(wù)工作之實，導(dǎo)致村委會權(quán)利被架空，嚴重違反了與村委會自治相關(guān)的法規(guī)。而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用下達稅費指標、生產(chǎn)任務(wù)指標或者簽訂計劃責(zé)任書的方式，要求村委會與村民達成預(yù)定指標，這樣不僅增加了村級管理工作壓力，也嚴重阻礙了基層民主法制建設(shè)的進程。

新農(nóng)村法制建設(shè)制度不健全。我國新農(nóng)村法制建設(shè)方面存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面，一是村民普遍缺乏民主法律意識，二是基層法律制度還不健全。很多村民對法律知識缺乏了解，認為沒有必要學(xué)習(xí)法律，或者認為法律離自己非常遙遠③。究其原因與村民固守對法律的傳統(tǒng)認識有關(guān)，依然存在崇尚權(quán)力、屈從于權(quán)力的行為，而置法律于不顧。而當(dāng)他們遇到侵犯自身利益的行為時，也不知道如何利用法律維護自身權(quán)益。同時新農(nóng)村法制建設(shè)工作中存在較多缺陷，這與我國現(xiàn)行的法制體系不完善有關(guān)。很多農(nóng)村法制工作的開展，沒有與相關(guān)法律法規(guī)相互銜接，或者缺乏法律規(guī)范，很難保障村民的合法權(quán)益，也導(dǎo)致廣大農(nóng)民缺乏對法律法規(guī)的認同感，導(dǎo)致法制工作難以真正進入新農(nóng)村。部分村莊雖然制定了與法制建設(shè)相關(guān)的規(guī)章，例如將民主監(jiān)管與法律相結(jié)合，但是由于制定的規(guī)章制度缺乏科學(xué)性，也很難保障法制建設(shè)落到實處。

農(nóng)村經(jīng)濟落后阻礙民主法制進程。自改革開放后雖然我國的社會經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但是依然存在經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟發(fā)展底子薄弱等問題，目前我國大部分農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后是不爭的事實。農(nóng)民群眾最為關(guān)注的依然是如何解決溫飽問題，很少關(guān)注政治與法治方面的問題④。馬克思曾經(jīng)說過，“人們所爭取的一切事物，都與其自身利益密切相關(guān)”。這就是說，只有提升農(nóng)村地區(qū)的整體經(jīng)濟水平，改善農(nóng)民群眾文化素質(zhì)偏低的情況，才能真正推動民主法制建設(shè)的順利實施。我國雖然自1986年起推行了廣泛的普法教育活動，但是在貧困地區(qū)這項工作并沒有取得較大成效，大部分農(nóng)民的法律意識淡薄。一些村干部長期受到“人治”等傳統(tǒng)觀念的影響，也存在著以權(quán)力替代法律的思想與行為，或者將法律作為管束村民的工具。而普通民眾對法律存在被動遵守的態(tài)度，不愿或不敢表達自己的看法，也不知道如何爭取與保障自身利益，缺少競爭意識與主體意識。

新農(nóng)村民主法制建設(shè)的實踐與啟示—以河南郟縣農(nóng)村為例

在我國全面推進民主法制建設(shè)之后，河南省平頂山市郟縣提高了對新農(nóng)村民主法制建設(shè)的重視，采取一系列措施著力解決農(nóng)村基層法制建設(shè)中存在的問題，也取得了良好的成效。近年來，郟縣將構(gòu)建“民主法制示范村”作為主要任務(wù)，尋求解決基層民主法制建設(shè)問題的突破口，使新農(nóng)村民主法制建設(shè)走上制度化的軌道，進一步促進了農(nóng)村的改革與發(fā)展。

郟縣農(nóng)村解決民主法制建設(shè)問題的措施。第一，推行民主選舉。郟縣要求村委換屆選舉過程中，遵循民主公開的原則，采用不記名、直接投票的方式，發(fā)動群眾積極參與到民主選舉中。2013年全縣民主選舉的參選率達到96.2%，換屆選舉后村委領(lǐng)導(dǎo)班子的文化結(jié)構(gòu)得到極大改善，也提高了村級領(lǐng)導(dǎo)班子的凝聚力，為新農(nóng)村建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。白廟鄉(xiāng)黨委提出：“要想把鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)好，基層黨組織建設(shè)非常重要，選好帶頭人十分關(guān)鍵，村干部必須作風(fēng)正派?！?/p>

第二，普及法制教育。郟縣面對當(dāng)前農(nóng)民群眾文化水平偏低、法制意識淡薄，以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后的狀況，采取強化法制教育的措施，有針對性地開展普法工作。將村干部、黨員作為重點教育對象，強化他們的法制意識，提高黨員干部的依法管理能力⑤。通過開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律咨詢、巡回講座等多樣化的活動，讓法律知識進入千家萬戶。同時借助網(wǎng)絡(luò)、廣播等宣傳媒介，擴大普遍教育的影響范圍。將村民委員會組織法、婚姻法、農(nóng)村土地法等與農(nóng)民生活緊密聯(lián)系的法律法規(guī)作為重點宣傳內(nèi)容，營造了良好的基層普法學(xué)法氛圍。全縣農(nóng)民的法律意識得到提高，增強了村民參與村務(wù)管理的積極性，也學(xué)會利用法律武器維護自身的合法權(quán)益。

第三，建設(shè)公共文化服務(wù)體系。郟縣根據(jù)本地發(fā)展實際推行文化體制改革工作，采用文化下鄉(xiāng)、圖書進村等服務(wù)方式，力求改變農(nóng)村的文化教育面貌，以培養(yǎng)新型農(nóng)民作為目標。該縣與電信公司建立了合作關(guān)系，開展光纖電視下鄉(xiāng)工作，讓全縣農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民一樣的電視服務(wù)，豐富了村民的精神生活，也提升了村民的文化素質(zhì)。

第四，創(chuàng)新村委管理機制。郟縣推行村級財務(wù)托管制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理村級賬目，全縣所有村委會與村小組每月定期上交相關(guān)財務(wù)資料，有效改善了村級財務(wù)管理混亂的問題。同時擴展村民投訴與進言渠道，村民可以通過手機、電視、網(wǎng)絡(luò)等方式對財務(wù)工作進行監(jiān)督查詢，以保障各項管理工作的有序性與透明性。

第五，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)。郟縣制定了關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨執(zhí)政能力的具體規(guī)定，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)將提高黨員執(zhí)政能力作為目標，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)與制度建設(shè)作為重要內(nèi)容，明確各部門的具體職責(zé)，增強領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行力、決策力與凝聚力。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)等激勵黨員干部提高積極性與創(chuàng)造性，通過黨風(fēng)廉政、獎懲考核以及民主集中制建設(shè)等，打造一支勤政為民、充滿活力的領(lǐng)導(dǎo)隊伍。

第六，積極化解矛盾糾紛。郟縣通過構(gòu)建群體事件處理預(yù)防機制、基層矛盾防范機制以及規(guī)范調(diào)處機制等，在開展生態(tài)文明新村建設(shè)的同時，嚴格落實各項責(zé)任，積極改善干群作風(fēng)，廣泛開展基層矛盾防范工作，有效降低了矛盾發(fā)生率。通過群體事件預(yù)防與排查機制，盡量將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)，嚴格按照“一案一策”的原則，逐步對各項糾紛進行調(diào)查處理，結(jié)合重點排查與矛盾調(diào)解等方式，不僅避免了惡性事件發(fā)生，也維持了良好的社會秩序。

郟縣農(nóng)村在民主法制建設(shè)方面的成效。一是村民自治有序開展。在《村民委員會組織法》等法律法規(guī)的指導(dǎo)下，村民自治活動得到廣泛開展⑥。郟縣農(nóng)村的村民自治制度得到逐步完善，村民自治活動也更加規(guī)范有序，村民代表會議發(fā)揮的作用更加凸顯。二是整體文化素質(zhì)提高。通過開展普法教育、依法治村等一系列工作，對村干部與村民的行為思想帶來了極大影響，郟縣農(nóng)村的整體文化素養(yǎng)得到提升。村民的精神文化生活更加豐富，民風(fēng)得到改善，也形成了良好的依法守法氛圍。三是民主管理日趨規(guī)范。郟縣鼓勵創(chuàng)建民主法制示范村，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全各項規(guī)章制度，保障村級管理工作的制度化與規(guī)范化。在村委換屆選舉中嚴格依據(jù)規(guī)章操作，村級重大事務(wù)首先需要黨支部把關(guān)，然后將相關(guān)議案提交到村民代表大會，由村民參與共同決策。制定了完善的村級管理制度，保障程序合理，內(nèi)容合法，將村民自我管理與制度管理相結(jié)合，全面實施村級財務(wù)公開制度，構(gòu)建了村委與村民之間的信任關(guān)系。四是初步形成基層法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。郟縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了法律服務(wù)站，可以為村民提供各項法律咨詢與建議服務(wù)，包括村級規(guī)章的制定、依法管理以及依法決策等，可以幫助基層干部與村民解決常見的問題，也可以引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依法運營與維護自身權(quán)益。同時結(jié)合農(nóng)村稅費改革、土地承包等與村民生活相關(guān)的問題，開展法律援助等服務(wù)，可以幫助農(nóng)民群眾維護自身利益，化解基層糾紛，進而保障新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定性。五是穩(wěn)定了農(nóng)村社會秩序。通過開展法制教育、村民自治等一系列改革工作，郟縣農(nóng)村村民的法律意識不斷增強，也明確了與自己密切相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)。農(nóng)民積極加入到村委會管理工作中，民事糾紛事件逐漸減少，使得郟縣保持了良好的社會秩序。

郟縣農(nóng)村民主法制建設(shè)的幾點啟示。首先，民主法制建設(shè)需要經(jīng)濟做后盾。新農(nóng)村民主法制建設(shè)能夠順利開展，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟文化水平具有密切關(guān)系。我國社會主義制度確立的根本任務(wù)，就是提高社會生產(chǎn)力，滿足人們的物質(zhì)文化需求。郟縣通過大力發(fā)展經(jīng)濟，促進了本地經(jīng)濟文化的良性發(fā)展，也為民主法制建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。通過構(gòu)建民主法治示范村，調(diào)動了各級部門的積極性，進一步提高了基層民主法制建設(shè)水平。其次，創(chuàng)新管理模式才能取得突破。從郟縣農(nóng)村的民主法制建設(shè)實踐可以看出，新農(nóng)村建設(shè)過程中如果無法轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)的管理模式，將很難保障基層管理工作的效果。政府部門應(yīng)該改變以權(quán)治人的觀念，充分考慮農(nóng)民群眾的切身利益，積極打造“服務(wù)型”政府，迅速獲得解決問題的突破口。在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，鼓勵村民加入到政府管理工作中，形成公眾與政府之間雙向交流的良好關(guān)系，這樣不僅可以幫助政府部門獲取更多信息，了解基層群眾的切實需求，也可以為公眾提供更加高效的服務(wù)。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授羅必良指出：郟縣農(nóng)村的民主法制建設(shè)經(jīng)驗具有重要的實踐價值，解決了新農(nóng)村建設(shè)中普遍存在的問題。最后，信息化為民主法制宣傳提供了新途徑。郟縣地方經(jīng)濟得到高速發(fā)展，與信息化建設(shè)的深入推進存在密切關(guān)系。郟縣依托河南省文化信息資源共享平臺，積極對公共信息文化資源進行整合，建設(shè)以縣城為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為引導(dǎo)、村小組為終端的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面推進文化信息資源共享工作，形成完善的基層文化服務(wù)體系，實現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)到鎮(zhèn)，信息進戶”。可見結(jié)合新農(nóng)村民主法制建設(shè)目標，利用信息技術(shù)開展多種形式的宣傳教育活動，并通過多種渠道接受公眾監(jiān)督，能夠保障民主法制建設(shè)的效果。

新農(nóng)村民主法制建設(shè)是我國民主政治建設(shè)的重要構(gòu)成部分，也是提升我國民主法制水平的必要途徑。當(dāng)前新農(nóng)村民主法制建設(shè)應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入分析當(dāng)前存在的困難，充分借鑒成功的實踐經(jīng)驗，營造良好的民主法制建設(shè)氛圍，為我國新農(nóng)村建設(shè)提供法制保障。

（作者單位：中共平頂山市委黨校）

【注釋】

①尹成功：“農(nóng)村基層民主建設(shè)研究”，《合作經(jīng)濟與科技》，2014年第16期。

②尹學(xué)朋：“社會治理視域下黨內(nèi)民主與人民民主互動機制探究”，《理論探討》，2014年第4期。

③陳治：“論我國鄉(xiāng)村治理中的參與式預(yù)算—價值、困境與法制化出路”，《東北師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第4期。

④何增科：“做社會治理和社會善治的先行者”，《學(xué)術(shù)探索》，2013年第12期。

⑤袁方成：“農(nóng)村基層民主的助推器：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的村民參與”，《當(dāng)代世界與社會主義》，2010年第3期。

⑥慶玲：“完善農(nóng)村民主法制與促進新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定發(fā)展”，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2011年第2期。

責(zé)編 /王坤娜 許國榮（實習(xí)）