柳清瑞，蘇牧羊

(1.遼寧大學 人口研究所，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036)

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少子老齡化、公共養(yǎng)老金支出與提高退休年齡
——基于OECD國家的經驗比較

柳清瑞1，蘇牧羊2

(1.遼寧大學 人口研究所，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036)

摘要：在人口生育率下降與預期壽命延長的雙重作用下，OECD國家普遍出現了少子老齡化危機。根據公共養(yǎng)老金支出水平模型及其參數的敏感性分析，老年撫養(yǎng)比不斷上升將導致公共養(yǎng)老金支出水平逐步提高，提高退休年齡將降低老年撫養(yǎng)比并有助于控制公共養(yǎng)老金支出的過快增長。基于此，大多數OECD國家都進行了提高退休年齡的改革。文章對這些國家提高退休年齡的基本條件(人口預期壽命、健康預期壽命、勞動力受教育水平和勞動年齡人口比重)以及政策設計進行了比較分析，其主要經驗為：一是在充分考慮宏觀經濟和人口條件的基礎上進行退休年齡調整；二是在一定周期內小步漸進逐步提高退休年齡并設置了改革的窗口期；三是為避免改革的經濟效率損失，建立了彈性退休政策、老年人就業(yè)促進和保護政策等輔助機制。在此基礎上，文章對我國提高退休年齡的條件以及政策設計進行了討論。

關鍵詞：少子老齡化；老年撫養(yǎng)比；公共養(yǎng)老金支出；健康預期壽命；提高退休年齡

一、引言

人口老齡化是人類社會發(fā)展過程中的必然現象，人口預期壽命的持續(xù)提高導致世界各國人口逐漸老齡化。根據聯(lián)合國最新人口統(tǒng)計，全球人口平均預期壽命從1950年的46.8歲提高至2015年的71.7歲，提高了近25歲；2050年將進一步提高至77.1歲。2015年全球近一半的國家進入人口老齡化，到2050年這一數字將超過80%(United Nations，2015)。由于人口生育率的下降，世界一些國家還出現了少子老齡化的發(fā)展趨勢。人口老齡化危機給世界各國的社會經濟、勞動力市場以及社會保障制度帶來了嚴重威脅和挑戰(zhàn)。如何通過有效措施應對人口結構變化特別是少子老齡化帶來的沖擊，是一個世界各國共同面對的難題。關于人口老齡化對養(yǎng)老金制度的影響以及提高退休年齡政策，國內外學者進行了廣泛研究。Samuelson(1958)在早期關于世代交疊經濟的研究中提出了經典的理論假說，即消費借貸型經濟增長的前提條件是平衡利率恰好等于人口自然增長率。薩繆爾森理論表明現收現付制養(yǎng)老金制度長期收支平衡及可持續(xù)的條件是實現人口穩(wěn)態(tài)增長或保持較低的老年撫養(yǎng)比。人口老齡化導致老年撫養(yǎng)比上升，破壞了現收現付制的均衡條件，引起養(yǎng)老金供求比例失調及支出水平上升，嚴重影響了養(yǎng)老金制度收支平衡及財政可持續(xù)性(Disney，2000)。根據歐盟委員會(Economic Policy Committee and the European Commission，2006)的預測，在低生育率和預期壽命增加的情況下，歐洲國家未來公共養(yǎng)老金支出水平(占GDP比重)將大幅提高。如果保持制度參數不變，到2030年歐洲10個國家養(yǎng)老金支出水平將提高4個百分點，7個國家養(yǎng)老金支出水平將提高5個百分點以上(Dang等，2001)。人口老齡化導致養(yǎng)老金財政支出不斷增加，對教育、基礎設施等公共投資產生了擠出效應，降低資本積累和勞動生產率，將損害經濟長期增長(Gonzalez-Eiras和Niepelt，2012)。關于如何有效應對老齡化危機，世界銀行在《避免老齡化危機》報告中提出了著名的三支柱模式，即構建公共養(yǎng)老金、職業(yè)年金與自愿私人養(yǎng)老保險三支柱模式來有效化解老齡化風險。如果養(yǎng)老金替代率保持不變，按照預期的老年撫養(yǎng)比，現收現付制只能依靠提高工資稅率來維持養(yǎng)老金財務收支平衡，這將對勞動力市場造成扭曲且不利于增加儲蓄，主張向以投資為基礎的基金制轉軌(Feldstein和Ranguelova，2001)。

關于中國提高退休年齡改革，翟振武(2013)認為無論從世界發(fā)展長期趨勢看，還是從中國實際的教育、壽命、老齡化、養(yǎng)老金支付的國情現狀看，中國將來遲早要提高退休年齡。在人口老齡化不斷加重的情況下，推遲退休是應對養(yǎng)老危機的重要政策措施(杜鵬，2011；李建民，2011)。鄭秉文(2011)認為中國退休年齡目前是世界最低的，特別是女性退休年齡與預期壽命嚴重偏離，再加上制度參數的不匹配，導致養(yǎng)老金制度存在重大潛在風險，主張?zhí)岣咄诵菽挲g應首當其沖。何平和江澤英(2010)從改善養(yǎng)老金收支平衡及減輕政府財政負擔的角度，主張盡快提高退休年齡。林寶(2014)對人口老齡化背景下提高退休年齡進行了政策設計，并分析了其對養(yǎng)老金收支平衡的影響。蔡昉(2012)認為在未富先老的情況下，由于受國情和經濟狀況以及勞動力預期壽命、受教育水平等因素的影響，通過提高退休年齡來增加勞動力供給不應該成為中國近期的政策選擇。此外，還有部分學者從就業(yè)角度(董克用等，2004)、健康預期壽命角度(姜向群，2012)、養(yǎng)老金缺口角度(潘錦棠，2012)對提高退休年齡政策提出質疑，不主張現階段提高退休年齡，但是對未來實施這一政策持謹慎支持態(tài)度。

人口老齡化已經成為一個全球性問題，不僅工業(yè)化發(fā)達國家存在，而且發(fā)展中國家也面臨同樣的問題。在這一背景下，本文對OECD國家少子老齡化對公共養(yǎng)老金支出水平的影響以及提高退休年齡的基本條件和政策進行了比較研究。在人口生育率下降和預期壽命延長的作用下，OECD國家少子老齡化危機逐漸加劇，極大地加重了政府財政負擔，歐洲的希臘、意大利、西班牙等國甚至出現了結構性赤字，并在2009年底爆發(fā)了歐債危機。為此，OECD各國從20世紀90年代開始就積極推動養(yǎng)老金制度改革。Whiteford和Whitehouse(2006)對人口老齡化背景下OECD國家養(yǎng)老金改革進行了研究，并對不同養(yǎng)老金類型國家的改革政策進行了比較分析，認為與人口預期壽命相聯(lián)系的提高退休年齡、調整養(yǎng)老金給付等是各國共同采取的對策。Alonso-Ortiz(2014)認為OECD國家的現行退休政策特別是提前退休不僅扭曲了勞動力市場的供求，而且也損害了養(yǎng)老金收支平衡及財政可持續(xù)性，主張進行提高退休年齡改革。Turner(2007)對OECD國家人口預期壽命與退休年齡進行了比較分析，主張在人口預期壽命持續(xù)增加的條件下，各國政府應通過提高退休年齡來彌補勞動力不足和緩解養(yǎng)老金財政壓力。根據OECD(2011)的研究報告，在人口預期壽命不斷延長的情況下，提高退休年齡成為大多數OECD國家的政策首選。目前已有一半左右的OECD國家提高了退休年齡，其中14個國家提高了女性退休年齡，18個國家提高了男性退休年齡，預計以后還將有更多國家提高退休年齡，到2050年OECD國家平均退休年齡將接近65歲，與2010年相比男性和女性退休年齡將分別提高2.5年和4年。在OECD34個成員國中，既有美國、日本及歐盟成員國等發(fā)達國家，也有波蘭、匈牙利、愛沙尼亞、土耳其等與中國相似的新興市場國家。在世界范圍內，OECD國家人口老齡化最嚴峻，提高退休年齡改革也最活躍。在人口老齡化不斷加重導致世界各國人口結構逆轉，勞動力從過剩向短缺轉變以及引起養(yǎng)老金、公共醫(yī)療等福利支出成本大幅上升的背景下，研究這些國家少子老齡化對公共養(yǎng)老金支出水平的影響以及提高退休年齡政策，總結其改革經驗與規(guī)律，對于同樣面臨少子老齡化困境，在進行經濟結構調整以及供給側結構改革過程中正準備提高退休年齡的中國而言，具有十分重要的借鑒價值與現實意義。

二、OECD國家少子老齡化的現狀與趨勢

在人口生育率下降和預期壽命延長的雙重作用下，OECD國家普遍出現了少子老齡化的發(fā)展趨勢。從20世紀70年代開始，大多數OECD國家總和生育率就出現了明顯的下降，低于2.1的世代更替水平。在生育率下降的同時，人口預期壽命卻不斷增加，導致人口逐漸老齡化。進入21世紀以后，OECD國家少子老齡化危機逐步加劇。

(一)人口年齡結構及老齡化率

伴隨人口生育率的下降與預期壽命的提高，OECD一些國家，如德國、希臘、意大利等歐洲國家從20世紀50年代開始就進入了聯(lián)合國定義的老齡化社會。OECD國家的低生育水平導致人口結構發(fā)生逆轉，出現了“少子化”傾向。1950年OECD國家總和生育率平均水平為3.33，2000年為2.04，2015年以后為1.9左右。在人口生育率下降的同時，人口預期壽命卻不斷增加，導致人口逐漸老齡化。1950-2050年OECD國家人口預期壽命平均水平男性提高23.1歲、女性提高22.1歲。從21世紀初開始，伴隨人口壽命持續(xù)增加，OECD國家少子老齡化逐步加重。2000-2050年OECD國家老齡化率平均水平從2000年的15.7%上升到2050年的29.6%，提高了近14個百分點。與此同時，少兒人口比重平均水平從2000年的18.8%下降為2050年的14.6%?！吧僮踊睂е赂鲊?5-64歲勞動年齡人口比重逐步下降，勞動年齡人口比重平均水平從2000年的65.5%下降為2050年的55.8%，下降了近10個百分點(見表1)。持續(xù)少子老齡化不僅造成了老齡化率的不斷上升，提高了養(yǎng)老金支出成本并加重了政府財政負擔，而且也導致勞動年齡人口比重下降，造成了勞動力就業(yè)率的下降并對經濟長期增長產生不利影響。

表1　2000-2050年OECD國家人口年齡結構及老齡化率　單位：%

資料來源：聯(lián)合國人口統(tǒng)計數據庫，http://esa.un.org/unpd/wpp/,2015。

(二)老年撫養(yǎng)比與老年支助比

人口老齡化不僅造成了老齡化率的上升，而且還造成了老年撫養(yǎng)比(elderly dependency ratio)的上升和老年支助比(old-age support ratio)的下降。在人口學中，老年撫養(yǎng)比和老年支助比都是衡量老年人口負擔水平的指標，前者被視為理論值，后者更接近真實值。一般而言，老年撫養(yǎng)比用65歲及以上老年人口占15-64歲勞動年齡人口的比來表示。與老年撫養(yǎng)比不同，老年支助比定義為勞動力繳費人口與退休老年人口之比，表示每個退休的老年人口由多少個勞動力繳費供養(yǎng)。在正常情況下，老年支助比為4左右，即平均4個勞動力繳費供養(yǎng)1個退休的老年人。在人口老齡化逐步加重的情況下，老年撫養(yǎng)比將不斷上升，而相應的老年支助比將不斷下降。在2000-2050年，OECD國家老年撫養(yǎng)比普遍上升，尤其是日本、德國、意大利等老齡化程度較重的國家老年撫養(yǎng)比上升幅度更大。OECD國家老年撫養(yǎng)比平均水平從2000年的20.2%提高至2030年的36.1%，2050年更進一步提高為48.7%。與此相對應，2000-2050年老年支助比將顯著下降。OECD國家老年支助比平均水平從2000年的4.8下降至2030年的2.7，2050年更進一步下降為2.0(見表2)。人口老齡化程度較嚴重的日本，其老年支助比從2015年的2.1下降為2050年的1.3。韓國老年支助比出現了快速下降，老年支助比從2000年的8.7下降為2030年的2.5，2050年降到了1.4。德國、希臘、意大利等老齡化程度較嚴重的歐洲國家老年支助比也出現了顯著下降。老年支助比的不斷下降，不僅加重了勞動力的代際撫養(yǎng)負擔，而且也嚴重影響?zhàn)B老金制度的長期財務收支平衡及財政可持續(xù)性。少子老齡化導致老年支助比不斷下降，極大地加重了政府財政負擔并可能引發(fā)財政危機，是OECD各國普遍實施提高退休年齡政策的重要原因之一。

表2　2000-2050年OECD國家老年撫養(yǎng)比與老年支助比

注：老年撫養(yǎng)比=65歲及以上老年人口/15～64歲勞動年齡人口；老年支助比=20～64歲勞動力人口/65歲及以上老年人口。

資料來源：聯(lián)合國人口統(tǒng)計數據庫，http://esa.un.org/unpd/wpp/，2015。

三、公共養(yǎng)老金支出水平及參數敏感性分析

根據前文的分析，OECD各國普遍出現了少子老齡化的發(fā)展趨勢。在這種情況下，日漸加重的少子老齡化對OECD各國的養(yǎng)老金制度產生何種影響便值得進行深入研究。公共養(yǎng)老金支出水平用公共養(yǎng)老金支出占國內生產總值(GDP)的比重來表示，是衡量老年人口養(yǎng)老金給付與負擔水平的重要指標。很明顯，公共養(yǎng)老金支出應保持適度水平，不能太低但也不能過高。前者將導致不能為老年人口提供有效的經濟保障，甚至可能造成老年貧困；后者將加重企業(yè)繳費及政府財政負擔，影響?zhàn)B老金制度的財政可持續(xù)性并可能引發(fā)財政危機。為評估人口老齡化以及提高退休年齡對OECD國家公共養(yǎng)老金支出水平的影響，我們構建了公共養(yǎng)老金支出水平模型，并對2015-2050年OECD國家公共養(yǎng)老金支出水平進行模擬，同時對影響公共養(yǎng)老金支出水平的主要參數進行敏感性分析。

(一)養(yǎng)老金制度基本狀況

在OECD 34個成員國中，大多數是工業(yè)化國家，只有少數幾個新興市場國家。這些國家在社會經濟發(fā)展過程中，都建立了比較完善、各具特色的養(yǎng)老金制度。絕大多數國家的公共養(yǎng)老金都實行現收現付制(DB)，意大利、挪威、瑞典和波蘭4個國家實行名義賬戶制(NDC)，只有南美的智利實行的是個人賬戶積累制(DC)。2012年OECD國家退休年齡平均水平為男64歲、女62歲，養(yǎng)老金替代率為69.1%，繳費率為19.6%，公共養(yǎng)老金支出水平為7.8%，公共養(yǎng)老金支出占政府財政支出比重為16.6%(見表3)。

表3　OECD國家養(yǎng)老金制度基本狀況(2012年)

注：(1)基本養(yǎng)老金(Basic)是普惠制養(yǎng)老金；目標養(yǎng)老金(Targeted)是收入關聯(lián)養(yǎng)老金，對貧困老年人根據財產調查設立最低養(yǎng)老金(社會救助)；最低養(yǎng)老金(Minimum)與目標養(yǎng)老金相似，也是收入關聯(lián)養(yǎng)老金，并設立最低養(yǎng)老金標準。引自：赫國勝、柳如眉. 少子老齡化、養(yǎng)老金均衡與公共債務危機——PIIGS五國的經驗與教訓[J]. 中央財經大學學報，2016，(1)：3-15。(2)DB：確定給付；NDC：名義賬戶；Points：根據累計收入點數計算養(yǎng)老金待遇。(3)“/”前為男性退休年齡，“/”后為女性退休年齡。(4)澳大利亞、愛爾蘭、英國和葡萄牙實行的是差別費率，即根據收入水平設計不同費率標準。

資料來源：OECD. Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 Indicators [EB/OL]. OECD Publishing. http://www.oecd.org/ about/ publishing/ corrigenda, 2013, 262-342.

(二)公共養(yǎng)老金支出水平模型

根據公共養(yǎng)老金支出水平的定義，在某一時點，公共養(yǎng)老金支出水平的基本模型由下式表示：

(1)

其中，PE為公共養(yǎng)老金支出水平，N為養(yǎng)老金領取人數，P為平均養(yǎng)老金，G為國內生產總值(GDP)。

引入勞動力就業(yè)人數L、15-64歲勞動年齡人口數N15-64、65歲以上老年人口數N65，對式(1)進行如下等價變換：

(2)

這樣，公共養(yǎng)老金支出水平就可以改寫為下列形式：

(3)

根據勞動要素初次分配原理，國內生產總值(GDP)按照勞動要素分配系數進行初次勞動分配，所以勞動力的平均工資可以表示為：

(4)

其中，W為平均工資，H為勞動要素分配系數。

將式(4)代入模型(3)，經整理后得到如下公共養(yǎng)老金支出水平模型：

(5)

其中，D為老年撫養(yǎng)比(N65+/N15-64)，O為養(yǎng)老金領取人數比重(N/N65+)，R為養(yǎng)老金替代率(P/W)，LR為勞動參與率(L/N15-64)。

假設勞動要素分配系數保持恒定不變，那么，任意時點t的公共養(yǎng)老金支出水平PE可以用下式表示：

(6)

根據以上模型，公共養(yǎng)老金支出水平主要由人口參數和制度參數(老年撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金替代率、勞動參與率等)決定。其理論與政策含義為：少子老齡化的不斷加重以及養(yǎng)老金制度參數的不合理設置，導致養(yǎng)老金支出水平不斷上升。顯然，人口老齡化是不可逆的并且是政策設計者無法控制的，但可以通過養(yǎng)老金制度的結構改革和參數調整，合理控制公共養(yǎng)老金支出水平的過快增長，保持養(yǎng)老金的長期財務收支平衡及可持續(xù)發(fā)展。

(三)模型參數及實證結果

1.主要參數及數據說明

(1)老年撫養(yǎng)比

老年撫養(yǎng)比為65歲及以上老年人口與15-64歲勞動年齡人口的比，2015-2050年老年撫養(yǎng)比來源于聯(lián)合國2015年人口統(tǒng)計數據庫，詳細數據見表2。

(2)養(yǎng)老金領取人數比重

養(yǎng)老金領取人數比重為具有養(yǎng)老金領取資格者占65歲以上老年人口的比重，它主要取決于養(yǎng)老保險參保率及養(yǎng)老金領取資格條件。假設退休年齡保持不變，養(yǎng)老金領取人數比重根據老年撫養(yǎng)比以及退休人數變化進行調整，其平均邊際彈性設定在0.9-1.0之間。

(3)勞動參與率

勞動參與率是指經濟活動人口(含就業(yè)人口和失業(yè)人口)占15-64歲勞動年齡人口的比?？紤]勞動力初始就業(yè)年齡一般在20歲以后，用OECD國家2015-2050年20-64歲與25-64歲年齡段人口平均值代替經濟活動人口。2015-2050年15-64歲、20-64歲與25-64歲年齡段人口數據來源于聯(lián)合國2015年人口統(tǒng)計數據庫。

(4)養(yǎng)老金替代率

養(yǎng)老金替代率是指平均替代率，即養(yǎng)老金與勞動力平均工資的比。OECD國家養(yǎng)老金替代率水平一直較高，2012年養(yǎng)老金替代率平均水平為69.1%。伴隨養(yǎng)老金制度改革，各國養(yǎng)老金替代率出現了略微下降*2009-2013年OECD國家改革后的養(yǎng)老金替代率與改革前相比平均下降了10%左右。希臘、澳大利亞、日本、匈牙利等國養(yǎng)老金替代率都不同程度地出現了下降。參見OECD(2013)：41-45。。因此，2015年以后養(yǎng)老金替代率的邊際彈性設定在0.99-1.0之間。

(5)公共養(yǎng)老金支出水平

2015-2050年OECD各國公共養(yǎng)老金支出水平以2012年為基年，根據式(6)的模型進行預測。2012年OECD各國公共養(yǎng)老金支出水平數據來源于OECD統(tǒng)計數據庫，具體數據見表3。

2.模型模擬結果

根據公共養(yǎng)老金支出水平模型及參數假設，以2012年為基年，對2015-2050年OECD國家公共養(yǎng)老金支出水平進行了預測，預測結果見表4。

表4　2000-2050年OECD國家公共養(yǎng)老金支出水平　單位：%

資料來源：(1)2000-2012年數據來源：OECD. Pensions at a Glance 2013:OECD and G20 Indicators[EB/OL]. OECD Publishing. http://www.oecd.org/about/publishing/corrigenda,2013,171.(2)2015-2050年數據根據表2、表3以及文中參數假設，利用模型(6)預測。

在少子老齡化不斷加重的情況下，2000-2050年OECD各國公共養(yǎng)老金支出水平逐步提高。從現實情況看，OECD國家養(yǎng)老金支出水平平均值從2000年的6.9%提高至2012年的7.8%。人口老齡化比較嚴重的意大利養(yǎng)老金支出水平從2000年的13.5%提高至2012年的15.4%，日本養(yǎng)老金支出水平從2000年的7.3%提高至2012年的10.2%。從預測結果看，2015年以后OECD各國養(yǎng)老金支出水平不斷提高，OECD國家平均水平從2015年的7.9%提高至2030年的9.8%，2050年更進一步提高至11.4%。這說明少子老齡化提高了養(yǎng)老金支付成本，導致各國公共養(yǎng)老金支出水平逐步上升。

(四)模型參數的敏感性分析

根據模型和預測結果，主要是人口老齡化和制度參數的不同設置導致養(yǎng)老金支出水平的不斷提高。下文對公共養(yǎng)老金支出水平的主要影響因素進行敏感性分析，各因素對養(yǎng)老金支出水平的敏感性估計結果見表5。首先是人口參數，少子老齡化導致老年撫養(yǎng)比上升是公共養(yǎng)老金支出水平逐步提高的根本原因。老年撫養(yǎng)比與養(yǎng)老金支出水平正相關，二者的敏感系數在+0.09與+0.29之間。老年支助比與養(yǎng)老金支出水平負相關，老年支助比下降則導致養(yǎng)老金支出水平上升。老齡化程度較重的國家老年支助比對養(yǎng)老金支出水平的影響相對較大。例如，日本老年支助比敏感系數為-5.07，意大利為-5.68，葡萄牙為-4.16。其次是制度參數，養(yǎng)老金替代率、養(yǎng)老金領取人數比重和退休年齡對養(yǎng)老金支出水平具有顯著影響。養(yǎng)老金替代率和養(yǎng)老金領取人數比重與養(yǎng)老金支出水平正相關，這兩個變量的敏感系數都較高。退休年齡與養(yǎng)老金支出水平負相關，提高退休年齡將引起養(yǎng)老金支出水平顯著下降。例如，假設至2025年日本退休年齡提高2歲，則養(yǎng)老金支出水平將年均下降0.99個百分點。最后，勞動參與率對養(yǎng)老金支出水平的影響是不確定的，且R2較低，擬合程度較低。這也進一步驗證了前文模型的結論。

從模型以及模型參數敏感性分析的結果看，人口老齡化和制度參數的不合理設置是公共養(yǎng)老金支出水平上升并引起養(yǎng)老金財務收支失衡的根本原因。為此，大多數OECD國家都開始對養(yǎng)老金制度進行結構調整和參量改革，其中提高退休年齡是非常重要的政策選項。

表5　OECD國家公共養(yǎng)老金支出水平敏感性估計

注：(1)除退休年齡外，各模型參數根據2000-2050年時間序列進行OLS回歸分析，來測定各參數對養(yǎng)老金支出水平的敏感性。敏感系數表示各參數變化引起養(yǎng)老金支出水平變化的程度。符號為+，表示引起養(yǎng)老金支出水平上升；符號為-，表示引起養(yǎng)老金支出水平下降。(2)退休年齡是至2025年提高2歲的估計結果。

四、OECD國家提高退休年齡政策分析

為應對人口老齡化危機，增加勞動力供給，平衡代際負擔，保持養(yǎng)老金收支平衡及財政可持續(xù)性，大多數OECD國家都進行了提高退休年齡改革。雖然國情與經濟發(fā)展水平、人口老齡化程度、養(yǎng)老金財政負擔狀況等方面存在差異，但這些國家提高退休年齡政策卻存在許多共性。下文我們對OECD國家提高退休年齡改革的基本條件以及政策設計進行分析。

(一)基本條件

提高退休年齡應考慮以下幾個基本條件：一是人口預期壽命和健康預期壽命；二是勞動力受教育水平；三是人口結構及勞動年齡人口比重。前兩個條件是提高退休年齡的個體身體條件和技術條件，第三個條件是提高退休年齡的人口條件。在具備了以上基本條件后，再綜合考慮其他人口、經濟、社會及政治等因素進行提高退休年齡的政策設計。

1.人口預期壽命與健康預期壽命

提高退休年齡首先要考慮的條件是人口預期壽命和健康預期壽命。從公共政策角度而言，政策制定者不僅要根據人口預期壽命做出提高退休年齡的公共決策，還需要考慮健康預期壽命對政策的影響。即使人口預期壽命條件很充分，但如果健康預期壽命較低，那么，也不適合大幅提高退休年齡。從個人退休決策角度而言，健康預期壽命對勞動力的退休決策具有重要影響。很明顯，健康預期壽命越長，勞動者越愿意選擇推遲退休。根據聯(lián)合國人口統(tǒng)計，OECD國家人口預期壽命普遍不斷提高。1950-2050年OECD國家人口預期壽命平均水平男性從63.8歲提高為86.9歲，女性從68.5歲提高為90.6歲。人口預期壽命以及健康預期壽命的不斷提高，導致按照現行退休年齡的退休期時間變長，為提高退休年齡提供了有利條件*根據全球疾病負擔(GBD，2015)研究機構關于全球188個國家的研究，世界各國健康預期壽命不斷提高，1990—2013年健康預期壽命平均增加5.4年，人口預期壽命平均增加6.2年。。以2013年為例，OECD國家退休年齡平均水平男性為64歲，女性為62歲，人口預期壽命平均水平男性為77.3歲，女性為82.7歲；健康預期壽命男性為67.3歲，女性為70.7歲。這表明人口預期壽命和健康預期壽命完全超過了退休年齡，具備維持勞動者正常參與勞動力市場的身體條件。女性預期壽命和健康預期壽命普遍高于男性，導致女性退休后的平均余命以及健康平均余命相對較高。例如，2013年澳大利亞人口預期壽命男性為79.7歲，女性為84歲；健康預期壽命男性為68.4歲，女性為70.6歲。澳大利亞法定退休年齡男性為65歲，女性為63歲，男性平均余命和健康平均余命分別為14.7年和3.4年，而女性平均余命和健康平均余命分別為21年和7.6年(見圖1)。2015-2050年OECD國家人口預期壽命以及健康預期壽命還將持續(xù)增加。人口預期壽命和健康預期壽命的持續(xù)提高為OECD各國提高退休年齡創(chuàng)造了有利條件。澳大利亞、英國、日本等發(fā)達國家人口預期壽命和健康預期壽命都比較高，提高退休年齡的空間相對較大。波蘭、匈牙利、愛沙尼亞和土耳其等新興市場國家人口預期壽命和健康預期壽命相對較低，低于OECD國家的平均水平。雖然這些國家也具備提高退休年齡的可行性，但需要根據人口預期壽命和健康預期壽命的變化以及勞動者承受能力進行審慎的政策設計。

資料來源：(1)退休年齡數據來源于OECD(2011)：19-37；(2)人口預期壽命與健康預期壽命數據來源于：GBD 2013 DALYs and HALE Collaborators.Global，Regional，and National Disability-adjusted Life Years(DALYs) for 306 Diseases and Injuries and Healthy Life Expectancy (HALE) for 188 Countries,1990-2013:Quantifying the Epidemiological Transition[J]. www.thelancet.com,2015,21-39.圖1　OECD國家退休年齡與健康預期壽命(2013年)

2.勞動力受教育水平

勞動力受教育水平也是影響提高退休年齡的重要因素。在提高退休年齡的條件下，老年勞動力與年輕人相比，在勞動力市場就業(yè)缺乏年齡優(yōu)勢。如果勞動力受教育水平和職業(yè)技能較低，就將失去就業(yè)活力和競爭能力。根據OECD(2014)的研究報告，不同受教育水平的勞動力就業(yè)率與失業(yè)率均存在顯著差異。勞動力受教育水平越高，就業(yè)率就越高，失業(yè)率也越低。2012年OECD國家受過高等教育的勞動力(25-64歲)就業(yè)率為80%，受過高中或?？平逃膭趧恿蜆I(yè)率為70%，而受過高中以下教育的勞動力就業(yè)率只有60%。2012年OECD國家受過高等教育的勞動力失業(yè)率為5%，受過高中或?？平逃膭趧恿κI(yè)率為8%，而受過高中以下教育的勞動力失業(yè)率為14%。由此可見，受教育水平對勞動力就業(yè)具有重要影響。如果勞動力受教育水平較高，提高退休年齡對其正常就業(yè)影響相對較小，反之影響就比較大。此外，勞動力職業(yè)技能也是影響其就業(yè)的重要因素。因此，勞動力較高的受教育水平以及職業(yè)技能是提高退休年齡政策平穩(wěn)過渡的重要條件。根據世界經合組織的統(tǒng)計資料，2012年OECD 34國受過高等教育、高中或?？平逃透咧幸韵陆逃膭趧恿Ρ戎仄骄椒謩e為32%、44%和24% (OECD，2014)。七成以上的成年人受過高中或大專以上的教育。OECD國家加強教育投資為勞動力受教育水平的提高奠定了重要基礎。2011年OECD國家教育投資占GDP比重平均達到了6.07%。在澳大利亞、比利時等20個OECD國家中，除意大利、葡萄牙和土耳其外，其他國家的勞動力受教育水平都比較高(見圖2)。這說明勞動力較高的受教育水平為這些國家提高退休年齡提供了有利條件。

資料來源：OECD. Education at a Glance 2014:OECD Indicators[EB/OL]. OECD Publishing,http://dx.doi.org/10.1787/eag-2014-en,2014,42-52.圖2　OECD國家勞動力受教育水平比重(2012年)

3.人口結構與勞動年齡人口比重

人口結構變化及勞動年齡人口比重下降表明勞動力供給已從過剩向短缺轉變，這是OECD國家提高退休年齡有利的人口條件。在人口生育率下降導致“少子化”的情況下，OECD國家人口結構發(fā)生逆轉，勞動年齡人口占總人口比重出現不斷下降的發(fā)展趨勢。這意味著提高退休年齡是改變人口年齡結構與增加勞動力供給的手段，并且不會對勞動力市場產生嚴重沖擊。根據聯(lián)合國人口統(tǒng)計，2015年OECD國家15-64歲勞動年齡人口比重平均水平為64.2%，2030年將下降為60.6%，2050年將進一步下降為55.8%。到21世紀中葉，OECD國家勞動年齡人口比重還將大幅下降，一些國家甚至降到50%左右。例如，2050年西班牙勞動年齡人口比重為49.7%，意大利為50%，希臘為50.8%，葡萄牙為50.3%，日本為48.8%，韓國為50.7%(見圖3)。勞動年齡人口比重的快速下降將導致人口紅利逐漸消失。雖然沒有足夠的證據證明提高退休年齡一定會對年輕人就業(yè)產生較大沖擊，但提高退休年齡確實對年輕人就業(yè)存在一定的擠出效應(陽義南和謝予昭，2014)。勞動年齡人口的大幅下降將導致勞動力供給不足，意味著提高退休年齡政策應提前實施并且不會對當期的年輕人就業(yè)產生較大沖擊。這就表明在低生育率導致人口結構發(fā)生轉變以及勞動年齡人口比重不斷下降的情況下，提高退休年齡具有一定的現實可行性。

資料來源：聯(lián)合國人口統(tǒng)計數據庫，http://esa.um.org/unpd/wpp/,2015。圖3　2015-2050年OECD國家勞動年齡人口比重

(二)改革狀況

為應對少子老齡化危機，除挪威、冰島、瑞典等少數國家外*北歐高福利國家退休年齡一直處于較高水準，挪威、冰島和丹麥退休年齡為67歲，瑞典、盧森堡、荷蘭、芬蘭、瑞士等國為65歲。在未來人口老齡化不斷加重的情況下，瑞典、荷蘭、芬蘭等國也準備提高法定退休年齡。智利和墨西哥由于人口老齡化程度較輕，近期未對退休年齡進行調整。，大多數OECD國家都相繼提高了退休年齡，還有部分國家擬在將來提高退休年齡?？疾爝@些國家提高退休年齡的改革進程以及政策設計，發(fā)現主要具有以下共同特征：

1.根據人口預期壽命和健康預期壽命的變化制定合理的退休年齡政策。少子老齡化導致養(yǎng)老金財政負擔加重是OECD各國提高退休年齡的根本原因。但是，各國在制定退休年齡政策時，都充分考慮了人口預期壽命和健康預期壽命因素。伴隨人口預期壽命和健康預期壽命的提高，大多數國家已經實施了提高退休年齡政策，一些國家還準備將來進一步提高退休年齡。Chomik和Whitehouse(2010)認為人口預期壽命的不斷增加迫使OECD半數以上國家提高了法定退休年齡，預計英國、澳大利亞、愛爾蘭、美國等國到2050年法定退休年齡將達到69歲。例如，英國在2010-2018年將女性退休年齡從60歲提高至65歲，實現男女統(tǒng)一；2028年開始全體人員退休年齡提高至66歲，2036年開始提高至67歲，2046年開始提高至68歲。澳大利亞2017-2023年退休年齡從65歲提高至67歲，2035年擬提高至70歲。德國、西班牙、意大利和丹麥的法定退休年齡均是隨著本國人均壽命的增長而提高的。意大利、希臘、匈牙利、韓國和土耳其從2020年開始還建立了依據人口預期壽命變化而進行退休年齡自動調整機制。根據女性預期壽命普遍高于男性的特點，英國、澳大利亞、意大利等國先對女性退休年齡進行調整，然后再對男性和女性退休年齡同時進行調整。在OECD國家中，女性退休年齡與男性退休年齡逐步接近或保持一致也是改革的共同趨勢。

2.在一定周期內小步漸進逐步提高退休年齡并對改革設置了一定時間的窗口期。絕大多數OECD國家退休年齡改革均采取了在一定周期內(例如10年或20年)小步漸進逐步提高的策略。日本2000-2013年男性退休年齡每3年延長1年，從60歲提高至65歲；2000-2018年女性退休年齡每5年延長1年，從60歲提高至65歲。澳大利亞2003-2013年女性退休年齡每兩年延長半年，從62.5歲提高至65歲。捷克共和國從2013年開始，女性退休年齡每年延長2個月，2041年男女退休年齡同時達到67歲。愛沙尼亞2010-2016年女性退休年齡每年延長6個月，從60.5歲提高至63歲。從政治可行性和經濟效率出發(fā)，一些國家還為提高退休年齡改革設置了緩沖期和窗口期。例如，德國2007年頒布了提高退休年齡法案：2012-2029年退休年齡從65歲提高至67歲。為尋求政治平衡以及緩解廣大選民的壓力，本次改革還制定了許多過渡性措施，例如已經繳費45年的雇員不受此政策的限制，并對整個改革設定了長達20余年的緩沖期和窗口觀察期(赫國勝和柳如眉，2015)。澳大利亞、英國、匈牙利、日本等國也采取了類似的做法。

3.在提高退休年齡的同時建立彈性退休機制，對不同群體區(qū)別對待以減少改革阻力，確保改革能夠實現帕累托改進。在OECD 34個成員國中，80%國家實行彈性退休政策，即在立法確定了法定退休年齡的同時，還設有提前退休年齡(最低養(yǎng)老金領取年齡)，勞動者可以在達到法定退休年齡時選擇退休，也可以選擇在提前退休年齡時退休并領取養(yǎng)老金，還可以在法定退休年齡之后推遲領取養(yǎng)老金*在OECD國家中，法定退休年齡包含正常退休年齡(normal retirement)和提前退休年齡(early retirement)，養(yǎng)老金領取年齡(pensionable age)是指領取全額養(yǎng)老金的年齡。OECD國家一般在規(guī)定法定退休年齡的同時，還規(guī)定了養(yǎng)老金領取年齡，如果未達到養(yǎng)老金領取年齡，就將削減養(yǎng)老金待遇。也有一些OECD國家，如比利時和希臘，在提前退休年齡時也可以領取全額養(yǎng)老金。。只有英國、波蘭、土耳其等7個國家沒有實行彈性退休政策。彈性退休政策為不同群體選擇退休提供了靈活性，減少了改革阻力并有利于實現改革的帕累托改進。2013年美國退休年齡為66歲，提前退休年齡為62歲，勞動者可以在62-66歲之間自愿選擇退休。挪威和芬蘭的法定退休年齡為62-67歲，勞動者可以根據自己的情況進行自由選擇。各國在實行彈性退休政策的同時，對最低工作繳費年限也進行了強制規(guī)定，提高法定退休年齡的同時也對最低繳費年限進行了調整。例如，2011-2017年法國退休年齡從60歲提高至62歲，最低繳費年限則從40年提高至42年。2013年比利時提前退休年齡從60歲提高至60.5歲(最低繳費年限38年)，2016年提高至62歲(最低繳費年限40年)。捷克共和國2030年退休年齡提高至65歲，2019年開始最低繳費年限從20年提高至35年。斯洛文尼亞2021-2024年男性退休年齡從63歲提高至65歲，女性退休年齡從61歲提高至63歲；提前退休年齡提高為60歲，最低繳費年限提高為40年。英國、德國、意大利、希臘、西班牙等國也在提高退休年齡的同時建立了彈性退休機制，并相應提高了最低繳費年限標準。

4.建立提高退休年齡政策的輔助機制，如提前或延遲退休的養(yǎng)老金獎懲政策，老年人就業(yè)促進及保護政策等，以避免改革的經濟效率損失。雖然提高退休年齡是應對人口老齡化危機的必然選擇，但OECD各國也把提高退休年齡作為實現工作激勵(work incentives)和積極老齡化的一部分。因此，這些國家都為提高退休年齡政策建立了輔助機制，避免造成經濟效率損失。首先為激勵雇員延長工作時間，通過工作提高收入實現積極養(yǎng)老，大多數國家都從工作激勵出發(fā)，建立了提前或延遲退休的養(yǎng)老金獎懲政策。為遏制提前退休，對提前退休者的養(yǎng)老金待遇依據精算平衡進行削減。為激勵繼續(xù)工作，對延遲退休者的養(yǎng)老金待遇進行相應提高。除荷蘭、冰島、盧森堡等少數幾個國家外，大多數國家都采取了這一政策。例如，西班牙規(guī)定提前退休人員的養(yǎng)老金每年將減少6%-7.5%，推遲退休人員的養(yǎng)老金每年將增加2%-4%。希臘規(guī)定提前退休人員的養(yǎng)老金每年將減少6%。加拿大規(guī)定在正常退休年齡后推遲5年的雇員，養(yǎng)老金收益率從0.5%提高為0.7%，而提前退休者養(yǎng)老金每月將減少0.6%，全年減少7.2%。為鼓勵延遲退休，澳大利亞和愛爾蘭制定了為延遲退休者提供獎金的政策，而法國和西班牙對延遲退休的雇員提高了養(yǎng)老金給付標準。為實現工作激勵，瑞典政府2010年制定了收入稅收抵免(EITC)政策，對65歲以上的勞動者收入實行稅收優(yōu)惠。英國、波蘭和葡萄牙等國則取消了提前退休政策。意大利改革了慷慨的養(yǎng)老金給付政策，根據人口預期壽命變化對特定年齡退休者的資格條件及繳費年限進行嚴格控制。還有一些國家，如日本、愛爾蘭等，降低了65歲以上勞動者的養(yǎng)老金繳費標準。其次，建立老年人就業(yè)促進與保護機制，促進其充分就業(yè)。OECD(2006)對人口老齡化條件下的OECD國家老年人就業(yè)政策進行了詳細分析，提出各國要想保持養(yǎng)老金的收支平衡及財政可持續(xù)性，就必須加快把退休年齡提高到65歲以上的步伐，并消除制約老年人就業(yè)的各種障礙。為實現這一政策目標，一些國家直接對勞動力市場進行規(guī)制以延長工作期間，采取有效措施促進老年人就業(yè)并免受就業(yè)歧視。例如，英國廢除了默認就業(yè)年齡規(guī)定以便為勞動者提供更多的就業(yè)機會。加強老年人知識和技能培訓，提高其就業(yè)能力，也是OECD國家的政策重點。例如，德國通過積極的勞動力市場政策，建立老年人、女性等群體的就業(yè)培訓機制及工作搜索機制，增加就業(yè)崗位并為老年人及女性免受市場歧視提供法律保護。日本2004年頒布了老年人就業(yè)促進和保護政策，通過就業(yè)支援、就業(yè)培訓和反就業(yè)歧視等政策措施來提高老年人就業(yè)水平。此外，還有一些國家采取了促進老年人就業(yè)的反向激勵措施。例如，法國、比利時、盧森堡等國為促進老年人就業(yè)，規(guī)定雇員可以在60歲或更早年齡退休，養(yǎng)老金對退休前收入的替代率保持較高水準。葡萄牙、比利時和美國等國，提前退休雇員的養(yǎng)老金與工人的工資同步增長。

5.提高退休年齡需要經過審慎的政策設計及多黨磋商才能正式實施，確保改革的政治穩(wěn)定性及被廣大選民所接受，以推動政策的順利實施。提高退休年齡、削減養(yǎng)老金指數等參量改革既是一個經濟問題，也是一個政治問題，必然會受到既得利益者的阻礙，有時還會遭到其他黨派、工會以及選民的強烈反對而導致改革半途而廢，因此，政治可行性是政策設計者必須首先考慮的問題，以保證改革的順利進行(赫國勝和柳如眉，2015)。從OECD國家退休年齡改革來看，大多數國家的改革剛開始就遭到了其他黨派、工會以及選民的強烈反對，經過政府與在野黨、利益團體以及工會多次討價還價后，完善政策設計并達成共識，改革才得以順利推進。例如，2012年波蘭政府公布了退休年齡政策議案，2013年9月波蘭爆發(fā)了超過10萬人的示威游行，抗議政府提高退休年齡，要求增加工資待遇和提供更好的社會保障。英國和德國的提高退休年齡政策改革在開始時也遭到了本國在野黨、工會以及廣大選民的強烈反對，經過較長時間的陣痛期后才得以實施。希臘在2009年底歐債危機爆發(fā)后，為緩解政府債務壓力，對養(yǎng)老金制度進行了包括提高退休年齡在內的相關改革，也遭到了廣大選民的上街游行抗議，導致改革不得不推遲進行。OECD國家的經驗表明，提高退休年齡與雇主和雇員切身利益密切相關，只有進行符合國情的政策設計并充分考慮相關利益團體和個人的利益，才能使改革順利進行并最終獲得成功。

五、基于OECD國家的改革經驗及國際比較

與大多數OECD國家一樣，中國也同樣面臨非常嚴重的少子老齡化危機，提高退休年齡改革也勢在必行。在少子老齡化危機逐漸加劇的背景下，借鑒OECD諸國的改革經驗，中國提高退休年齡應該采取何種政策設計就非常值得分析。下文我們對中國與OECD國家人口老齡化、公共養(yǎng)老金支出水平及提高退休年齡的基本條件進行比較分析。

(一)中國少子老齡化危機逐漸加劇

根據聯(lián)合國最新人口統(tǒng)計資料，我國2000-2050年總和生育率為1.5-1.7，顯著低于2.3的世代更替水平。與此同時，人口預期壽命持續(xù)增加。2000-2050年人口預期壽命男性將從71.4歲增加到82.8歲，女性從74.4歲增加到84.1歲。人口低生育水平與預期壽命的增加改變了人口結構，導致人口逐漸老齡化。2015-2050年老齡化率(60歲及以上老年人口占總人口比重)將從15.2%上升為36.5%，65歲及以上老齡化率將從10.2%上升為29.4%。少子老齡化導致老年撫養(yǎng)比不斷上升，增加勞動力代際供養(yǎng)負擔并提高養(yǎng)老金支出水平。2015-2050年65歲及以上老年撫養(yǎng)比將從13%上升為46.7%，老年支助比將從7.1下降為2.0。老年支助比的不斷下降，無疑將提高養(yǎng)老金支出水平，從而極大加重企業(yè)繳費和政府財政負擔，對養(yǎng)老保險制度的財務收支平衡及可持續(xù)性帶來巨大威脅和挑戰(zhàn)。從國際比較的情況來看，雖然現階段我國人口老齡化程度相對較輕，但從2030年以后人口老齡化速度逐漸加快，各項指標甚至超過了英美等發(fā)達國家的水平(見表6)。

(二)中國公共養(yǎng)老金支出水平不斷上升導致養(yǎng)老金財務收支平衡狀況惡化

近年來，在人口老齡化不斷加劇的背景下，我國養(yǎng)老金支出規(guī)模逐年擴大，養(yǎng)老金支出水平也逐年提高。2005-2014年養(yǎng)老金支出年均增長率為20.9%，2014年養(yǎng)老金支出水平達到了3.7%。預計2030年養(yǎng)老金支出水平將達到6.2%，2050年將達到9%?？焖偃丝诶淆g化導致我國養(yǎng)老金支出水平提高較快，2030年以后將接近或超過一些OECD國家的養(yǎng)老金支出水平(見表6)。在人口老齡化不斷加劇的情況下，伴隨養(yǎng)老金支出水平的上升，養(yǎng)老金財務收支平衡狀況不容樂觀。目前全國已有22個省份社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金出現缺口，政府財政負擔逐年增大。2010-2014年中央和地方財政補貼基本養(yǎng)老保險基金年均增長率為15.3%。2014年中央和地方財政補貼基本養(yǎng)老保險基金3548億元，比上年增長14.5%，占中央財政支出的15.3%，占全國財政就業(yè)和社會保障支出的21.7%。在未來人口老齡化逐步加劇的情況下，養(yǎng)老金缺口省份還將增加而且養(yǎng)老金缺口也將進一步擴大。

(三)中國與OECD國家提高退休年齡的條件比較

提高退休年齡是中國應對少子老齡化危機，提高勞動力供給水平，保持養(yǎng)老金長期財務收支平衡及財政可持續(xù)性的必然選擇。在經濟結構調整以及轉變經濟增長方式的背景下，提高退休年齡也是增加勞動力供給以及提高人口紅利，刺激居民消費和拉動內需，促進經濟增長的內在動力。根據表6的數據，中國提高退休年齡的人口與宏觀經濟基本條件總體上較弱，與波蘭、匈牙利、土耳其等新興市場國家水平相近。主要表現在：一是人口健康預期壽命還不是很高，特別是男性健康預期壽命與發(fā)達國家相比存在較大差距。二是勞動力受教育水平較低，遠低于OECD國家的平均水平。例如，2012年OECD 34國25-64歲勞動力受過高等教育的比重平均為32%，中國僅為4%。三是城市化水平與OECD國家平均水平相比差距明顯，與波蘭、匈牙利、土耳其等新興市場國家大體接近。大量農村產業(yè)工人受教育水平較低，而且新生代農民工的戶籍制度問題尚未得到有效解決，提高退休年齡將對其就業(yè)產生不利影響。這就說明中國提高退休年齡改革必須充分考慮人口、經濟、政治條件，特別是要全盤考慮經濟發(fā)展實際以及勞動力就業(yè)能力、知識素質、受教育水平、健康預期壽命等因素，做出審慎和科學的政策選擇。

表6　中國養(yǎng)老金支出水平及提高退休年齡基本條件的國際比較

注：(1)按照GBD(2015)的估計，健康預期壽命按照人口預期壽命的90%進行估算；(2)OECD國家勞動年齡人口比重為15-64歲勞動年齡人口占總人口的比重，中國勞動年齡人口比重為15-59歲勞動年齡人口占總人口的比重。(3)符號“/”前為男性、“/”后為女性。

資料來源：(1)退休年齡來源于OECD(2011)，19-37；(2)人口數據來源于聯(lián)合國人口統(tǒng)計數據庫，http://esa.un.org/unpd/wpp/；(3)城市化率來源于：United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014 Revision of World Urbanization Prospects[EB/OL]. http://esa.un.org/unpd/wpp/, 2014, 204-211；(4)OECD國家養(yǎng)老金支出水平來源于表4；中國養(yǎng)老金支出水平根據模型(6)預測得到。

六、提高退休年齡：中國的現實選擇

在人口低生育率與預期壽命延長的雙重作用下，OECD國家普遍出現了少子老齡化的發(fā)展趨勢。根據建模和模擬結果，在少子老齡化導致老年撫養(yǎng)比上升的情況下，OECD各國養(yǎng)老金支出水平將不斷提高，極大地加重了政府財政負擔；根據模型參數對養(yǎng)老金支出水平的敏感性分析，提高退休年齡將有助于控制養(yǎng)老金支出水平過快增長，從而有利于減輕政府財政負擔，確保養(yǎng)老金的長期財務收支平衡及財政可持續(xù)性。在人口老齡化日漸加劇的背景下，提高退休年齡不僅是增加勞動力供給的重要舉措，而且也是合理控制養(yǎng)老金、公共醫(yī)療等福利支出成本上升，減輕政府和企業(yè)負擔的適當的制度安排。為有效應對少子老齡化危機，大多數OECD國家都普遍采取了提高退休年齡的政策。這些國家主要根據人口預期壽命與健康預期壽命、勞動力受教育水平、勞動年齡人口比重等條件制定合理的退休年齡政策，在一定周期內小步漸進逐步提高退休年齡并建立各種配套機制。這些OECD國家提高退休年齡的改革經驗非常值得我們借鑒。

針對目前法定退休年齡特別是女性退休年齡嚴重偏低、人口預期壽命持續(xù)增加以及少子老齡化造成的勞動力人口比重下降和對養(yǎng)老金收支平衡的嚴重影響，提高退休年齡已經成為政府和學術界的共識，預計我國將在未來幾年內開始提高退休年齡。借鑒OECD國家的改革經驗以及基本條件比較，對我國提高退休年齡政策提出了以下幾點政策建議。

1.應根據實際國情以及宏觀經濟和人口條件，提前研究確定合理的提高退休年齡政策，制定具體實施時間表，向全社會公布并依法逐步實施?，F階段，我國已經初步具備了提高退休年齡的外部條件，如低生育率導致勞動年齡人口比重下降、人口預期壽命和健康預期壽命的不斷增加等。但是與OECD國家相比，這些條件還不是很充分。正如蔡昉所指出的那樣，提高退休年齡受到勞動力市場狀況以及勞動力素質和教育水平的制約，在勞動力就業(yè)壓力較大及勞動力受教育水平較低的情況下，近期提高退休年齡的條件并不充分(蔡昉，2013)。主要表現在：一是城市化和工業(yè)化水平較低，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力仍然較大；二是勞動力在受教育水平、綜合素質和勞動技能等方面顯著低于OECD國家平均水平；三是人口健康預期壽命尤其是男性健康預期壽命不高。從長遠看，這些條件將逐步得到改善，提高退休年齡不僅必要而且可行。因此，借鑒OECD國家經驗，應提前對提高退休年齡進行政策設計并制定具體實施時間表，向全社會公布并依法逐步實施。例如，德國2007年頒布了退休年齡改革法案，2012年才開始正式實施，制定了2012-2029年的實施時間表，并設置了長達20余年的過渡期；愛沙尼亞在2017-2026年擬將退休年齡從63歲提高至65歲；土耳其從現在到2048年才將退休年齡提高至65歲。提前進行提高退休年齡政策設計有利于減少政策的時滯，制定具體實施時間表和設置一定長度的過渡期和窗口期，有利于提高改革的社會適應性，并可以根據人口和經濟因素變化及時對政策進行調整。

2.在一定周期內分階段、小步漸進逐步提高退休年齡，盡量減小改革的陣痛并力求取得最佳的改革效果。根據OECD國家的經驗，提高退休年齡不能一蹴而就，而是需要經過一定周期內漸進提高的過程?，F階段，女性勞動者退休年齡較低，與預期壽命長度存在較大偏離。從健康預期壽命狀況來看，2013年男性和女性健康預期壽命分別為66歲和70歲，與波蘭、匈牙利、土耳其等新興市場國家相近。就個體而言，女性退休年齡提高的空間相對較大。因此，一個可供選擇的方案是在一定周期內先提高女性退休年齡，然后再同時提高男女退休年齡。借鑒澳大利亞、英國、愛沙尼亞等國經驗，第一步在一定周期內(例如，2020-2030年)先提高女性退休年齡，逐步使男女退休年齡達到一致；第二步再在一定周期內(例如，2031-2050年)將退休年齡提高至65歲。當然也可以選擇像美國、日本、土耳其等國那樣，對男女退休年齡同時進行調整。與此同時，養(yǎng)老金領取年齡以及最低繳費年限也應隨之進行向上調整。目前，國家已經公布了全面放開二孩的人口政策，這將引起人口生育率的逐步回升，導致未來勞動力人口數量的增加。結合人口生育政策調整，到2030年左右退休年齡提高至62-63歲，到21世紀中葉提高至65歲*國內大多數學者主張到2045年左右男女退休年齡均提高至65歲。人力資源和社會保障部何平研究員建議從2016年開始延遲退休，每2年延長1歲，到2045年男女退休年齡均達到65歲。中國社會科學院林寶副研究員也持有類似觀點。參見：林寶：《延遲退休年齡對養(yǎng)老金資金平衡的影響》，載《財經問題研究》2014年第12期，第41-46頁。，是比較符合我國實際國情以及人口與宏觀經濟條件的理性選擇的。在一定周期內分階段、小步漸進逐步提高退休年齡政策將有利于調節(jié)社會各階層人員的心理預期，提高廣大民眾的政策適應性，從而有利于減小改革阻力和減輕對城鎮(zhèn)年輕人就業(yè)的沖擊，實現政策的平穩(wěn)過渡。

3.在提高退休年齡的同時應建立彈性退休機制，對不同群體區(qū)別對待以減少改革阻力并實現改革的帕累托改進。在經濟波動以及就業(yè)市場不景氣的情況下，城鎮(zhèn)新增勞動力包括大學生、新生代農民工等群體面臨就業(yè)窘境，不支持提高退休年齡。一些低收入者、女性或就業(yè)狀況較差的勞動者由于工作強度較高或收入較低不愿意延遲退休。此外，提高退休年齡將推遲養(yǎng)老金領取時間，在繳費率較高的情況下，這些群體繳費負擔較重，也不愿意延遲退休。這些因素是提高退休年齡政策民調較低的重要原因。為緩解就業(yè)壓力及減少改革阻力，應制定彈性退休政策，設置提前退休年齡(例如60歲)，勞動者在提前退休年齡和法定退休年齡之間自由選擇退休。當然，勞動者也可以選擇在法定退休年齡后繼續(xù)工作。在養(yǎng)老金領取政策上，對于提前退休者應削減養(yǎng)老金待遇，而對于延遲退休者的養(yǎng)老金待遇則給予一定獎勵。在實行彈性退休年齡的同時，還應對全額養(yǎng)老金的資格條件以及提前退休的最低繳費年限進行嚴格規(guī)定。這些政策措施將有利于消除逆向選擇，避免勞動者選擇提前退休來透支養(yǎng)老金，影響?zhàn)B老金的長期收支平衡及可持續(xù)性。我國目前領取養(yǎng)老金的最低繳費年限僅為15年，與OECD國家相比明顯偏低。如果實施提高退休年齡政策，養(yǎng)老金最低繳費年限也應相應提高，以確保社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金收支平衡并提高個人賬戶積累水平。

4.建立提前或延遲退休的養(yǎng)老金獎懲政策、老年人就業(yè)促進與保護政策等配套機制，有效避免改革的經濟效率損失。首先，在提高退休年齡的條件下，應對彈性退休采取養(yǎng)老金獎懲政策。借鑒德國、希臘、西班牙等OECD國家的經驗，應通過嚴格的資格條件控制提前退休并對提前退休者的養(yǎng)老金待遇進行精算削減。在實施這一政策的同時，為避免老年貧困，應建立最低養(yǎng)老金機制，根據最低生活保障標準設計最低養(yǎng)老金替代率，確保養(yǎng)老金給付能夠滿足退休者基本消費需要。對于達到法定退休年齡繼續(xù)工作的勞動者，其養(yǎng)老金待遇應給予適當獎勵。其次，強化人力資本投資，不斷提高勞動力受教育水平，促進老年人充分就業(yè)。目前我國勞動力受教育水平與OECD國家相比明顯偏低。英國、美國、日本等發(fā)達國家勞動力平均受教育年限在12年以上，我國僅為8.5年左右。如果提高退休年齡，較低的知識水平和工作技能將不利于老年人實現充分就業(yè)。倘若如此，提高退休年齡政策就將失效且無法實現預期政策目標。因此，政府應逐步增加教育的公共投資，大力發(fā)展各類教育尤其是加快發(fā)展高等教育和職業(yè)教育，不斷提高人力資本存量，實現人口紅利向人才紅利轉變。第三，建立老年人就業(yè)支援以及培訓機制，提高其知識水平與職業(yè)技能，促進其實質就業(yè)。目前老年勞動力的職業(yè)技能嚴重不足，例如大多數老年勞動力利用通信與信息技術以及互聯(lián)網的水平較低，難以滿足繼續(xù)就業(yè)的市場需要。因此，應借鑒OECD國家經驗，加強勞動力就業(yè)技能培訓，提高其繼續(xù)就業(yè)的能力。第四，政府還應采取各種措施對勞動力市場進行規(guī)制，對老年勞動力以及女性提供就業(yè)保護，避免就業(yè)歧視以保證就業(yè)公平。第五，政府還應加快推進城鎮(zhèn)化以及戶籍制度改革，盡快解決農村產業(yè)工人的市民身份問題，這不僅有利于促進經濟增長和社會穩(wěn)定，而且還有利于提高退休年齡改革的順利實施，實現改革的帕累托改進。

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(責任編輯：喜雯)

The Aging Population with Lower Fertility，Public Pension Expenditures and the Increase in the Retirement Ages Based on the Empirical Comparison among OECD Countries

Liu Qingrui1, Su Muyang2

(1.InstituteofPopulationResearch,LiaoningUniversity,LiaoningShenyang110036,China;2.SchoolofEconomics,LiaoningUniversity,LiaoningShenyang110036,China)

Abstract:The crisis of aging population with lower fertility has occurred in many OECD countries owing to the decline in total fertility rate and the increase in life expectancy. According

to the model of public pension expenditures and sensitivity analysis of its parameters, the gradual rise in the elderly dependency ratio will lead to the step-by-step increase in public pension expenditures in these countries, while the increase in retirement ages will result in the reduction in the elderly dependency ratio and be helpful for the control of the rapid increase in public pension expenditures. Accordingly, many OECD countries have carried out the reform of increasing the retirement ages. This paper makes a comparative analysis of the basic conditions (life expectancy, health life expectancy, education level of adults and the ratio of working-age population) and policy design of increasing the retirement ages in these countries. It sums up the main experiences as follows: the first is to adjust the retirement ages based on the enough consideration of the macro-economy and population conditions; the second is to increase the retirement ages incrementally and gradually in a certain period and set up the window period of the reform; the third is to establish the assistant mechanisms of increasing the retirement ages in order to avoid the economic efficiency losses of the reform, such as the policy of flexible retirement, and the promotion and protection policy for the old people’s employment. On this basis, it discusses the conditions and policy design of increasing retirement ages in China.

Key words:aging population with lower fertility; elderly dependency ratio; public pension expenditure; healthy life expectancy; the increase in the retirement ages

DOI:10.16538/j.cnki.jsufe.2016.03.007

收稿日期：2015-12-15

基金項目：國家社會科學基金重大項目(11&ZD014)。

作者簡介：柳清瑞(1964-)，男，吉林農安人，遼寧大學人口研究所教授、博士生導師；蘇牧羊(1991-)，女，遼寧沈陽人，遼寧大學經濟學院博士研究生。

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：1009-0150(2016)03-0074-21