黃曉慧，張本效

(浙江農(nóng)林大學 法政學院,浙江 臨安 311300)

關于浙江農(nóng)村低保問題的調查與思考

黃曉慧，張本效

(浙江農(nóng)林大學 法政學院,浙江 臨安 311300)

摘要：在對浙江省紹興、諸暨、寧波、溫州、麗水等市不同區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)村低保問題的調研中發(fā)現(xiàn)，目前存在的突出問題是低保對象甄別困難、基層工作量大以及基層工作力量較為薄弱。健全責任追究機制、構建造血式及權利義務對等型救助機制、健全信用體系、加強基層人員隊伍建設、鼓勵社會力量參與是解決存在問題的可行對策。

關鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；救助機制；信用體系；社會力量

0引言

20世紀90年以來，我國政府一直致力于建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，在農(nóng)村低保的現(xiàn)實需求和發(fā)展現(xiàn)狀方面，高君[1]強調了社會保障的現(xiàn)實意義，指出建立覆蓋全體社會成員的社會保障制度是體現(xiàn)公民生存權和其他人權，構建和諧社會的必需條件。2013年民政部發(fā)布的社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報表明：截至2013年底，全國有農(nóng)村低保對象2931.1萬戶、5388.0萬人，比上年同期增加43.5萬人，增長了0.8%。全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，其中中央補助資金612.3億元，占總支出的70.6%。2013年全國農(nóng)村低保平均標準為2434元/(人·年)，比上年提高了366元/(人·年)，增長17.7%；全國農(nóng)村低保月人均補助水平116元，比上年增長11.7%。低保覆蓋率明顯提高，對于保障農(nóng)村貧困居民的基本生活需要發(fā)揮了積極作用。然而，最低生活保障實施過程中也存在各方面的問題，具有不同程度的負面影響，亟需繼續(xù)完善與發(fā)展。

1浙江省實施低保制度概況

最低生活保障制度是國家和政府為了緩解貧困等社會問題和社會矛盾而實行的社會政策，在我國的社會保障體系結成的社會安全網(wǎng)中，以最低生活保障為核心的社會救助，對于無生活來源和低收入者來說，是其民生問題的最重要的保障措施[2]。而浙江也是全國率先建立新型城鄉(xiāng)社會救助體系的省份，浙江省在以經(jīng)濟建設為中心，經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，十分注重社會發(fā)展。全省1995年開始試點推動城鄉(xiāng)低保制度，并于1997年1月全面實行。以低保為基礎的新型社會救助體系初步建成，基本實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)貧困人口的應保盡保。在實施該制度的20多年中，浙江省各級政府努力探索并實施低保制度，逐步走出了具有浙江特色的發(fā)展路子，社會救助體系不斷發(fā)展與完善，2011～2014年浙江省的低保實施狀況見表1。

表1、表2中的數(shù)據(jù)反映了近幾年來浙江省經(jīng)濟不斷提升，全省年末在冊低保人數(shù)逐年下降，同時，城鎮(zhèn)的低保人數(shù)逐年下降，農(nóng)村的低保人數(shù)也以下降趨勢為主，在低保人數(shù)中，城市貧困人口占13%左右，比2001～2006年的比重(12.8%～14.6%)有所降低，然而農(nóng)村貧困人口占80%以上，甚至達到89.4%，比2001～2006年的統(tǒng)計比重(85.0%～87.2%)有所提高，低保制度的科學實施對農(nóng)村發(fā)展意義重大，同時，農(nóng)村如何加快穩(wěn)步發(fā)展，仍然是各級政府面臨的挑戰(zhàn)。

表1　2011～2014年浙江省的低保實施狀況

注：資料來源于浙江省統(tǒng)計局：《2011～2014年浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、浙江省統(tǒng)計信息網(wǎng)。下同。

表2　浙江省城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口數(shù)量及比重

從表3中可以看到，2011～2014年間，低保資金支出總額、城鄉(xiāng)低保標準及其增長率呈現(xiàn)逐年上升趨勢。近年來，農(nóng)村低保增幅高于城市低保增幅，城鄉(xiāng)低保標準差異正在逐年縮小，農(nóng)村低保標準不斷提高，有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村低保人口大都因為自然環(huán)境惡劣、患病、上學等因素致貧的群體，必須提供與城市低保共同的救助標準，才能使農(nóng)村貧困人口有喘息的機會，才有提高生活水平的可能，農(nóng)村貧困人口所獲得的每一分救助，對于他們的生存涵義都將很大。

表3　浙江省低保情況

2014年7月31日，浙江省人大常委會審議通過了《浙江省社會救助條例》，并于2014年11月1日起施行?！稐l例》以國家《社會救助暫行辦法》為依據(jù)，結合浙江省實際予以了細化和具體化?！稐l例》突出體現(xiàn)了社會救助“托底線、救急難、可持續(xù)”的要求，進一步明確了社會救助保障公民基本生活、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定的制度目標，成為“十三五”時期社會救助發(fā)展的重要法律法規(guī)。2015年2月16日，浙江公布了《浙江省社會救助家庭經(jīng)濟狀況認定辦法》(以下簡稱《辦法》)，低保家庭核定有了新標準，該辦法自2015年3月1日起施行?！掇k法》進一步明確了最低生活保障家庭的認定條件，浙江省低保制度在實施中也遇到了不少問題，通過實踐研究，不斷解決問題，使得浙江省低保制度日趨完善，社會救助工作機制進一步健全。

2調查中發(fā)現(xiàn)的問題

以紹興市為例，對調研中發(fā)現(xiàn)的低保問題進行說明。該市在農(nóng)村低保實施實踐過程中形成了一整套的低保救助的申請程序、調查評估程序、審核審批程序、公示程序、復核程序和信息化管理程序等的工作規(guī)程，并嚴格按照制度流程實施操作。對低保對象實施的審批程序具體表現(xiàn)為：戶主提出書面申請，鎮(zhèn)受理，委托村進行實地調查、核實、評議、公示，經(jīng)鎮(zhèn)匯總審核后，報縣級民政部門審批。該市全面實行村、鎮(zhèn)、縣三級審批，但在努力保證審批程序規(guī)范的過程中存在很多難題和問題。這些困難和問題也制約了低保政策很好的實施，具體表現(xiàn)在實地調查、核實、評議和公示4個環(huán)節(jié)，集中表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1低保對象甄別困難

對于困難戶救濟，在財政方面沒有困難，關鍵在于其甄別辦法，調查過程中向工作人員了解到，低保困難戶甄別是低保工作中最困難的環(huán)節(jié)。而甄別困難主要表現(xiàn)在4個方面：家庭收入核查、財產(chǎn)認定比較困難、綜合復雜因素、個人申報環(huán)節(jié)不規(guī)范。其中低保戶收入的核查是甄別困難對象的核心。在實際調查過程中，必須從多方面分析深入實際，否則很難真正做到科學甄別，容易出現(xiàn)漏保、騙保、人情保核查不清的現(xiàn)象。個人申報環(huán)節(jié)不規(guī)范也是家庭收入核查和財產(chǎn)認定困難的原因之一，由于沒有明確的規(guī)范以及違法成本，個人申報難以做到如實匯報，會有瞞報收入現(xiàn)象發(fā)生。同時，沒有一個良好的信息系統(tǒng)或者信用系統(tǒng)供工作人員核查。目前，工作人員通過走訪申請低保各戶，了解其日常支出情況、家庭裝修情況、收入來源等生活相關情況以及有無嚴重疾病、家庭變故來確定是否為低保對象。此外，低保對象情況是不斷變化發(fā)展的，應保盡保，也應該保證應退則退，卻很少有人主動提出退保。然而，不斷更新審查低保者的情況和資料，需要大量的工作和時間，盡量保證低保的公正合理，使需要的人及時得到救助，然而沒有具體的相關政策和制度，這種辛苦而繁瑣的工作很難做到科學、合理。

2.2基層民政工作隊伍力量有待加強

民政工作需要主動報告，主動舉報而網(wǎng)格化需要通過密集的人員管理，單靠民政的力量很困難。有些項目的實際發(fā)揮效果差，這些政策的癥結和瓶頸并沒有破題。民政局市本級只有處長1個公務員編制、5個事業(yè)編制、1個臨時聘用人員，而救助這條線上配置有4人，其中低保工作人員1人，指導督導全市、市本級9個鎮(zhèn)街的救助工作。其他地市均沒有市本級的工作人員。

隨著機構的改革，基層民政辦被取消，民政工作只納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務辦職能，只有2名民政助理員。工作人員缺乏問題主要體現(xiàn)在調查走訪缺人手、無人做事、低保要公平較困難、好制度難以實施等。這一問題對開展宣傳、調查、評議、審查等過程帶來很多困難。

2.3基層工作量越來越大

入戶調查環(huán)節(jié)中，紹興人員配備不足，一個鎮(zhèn)低保有300多戶，不包括邊緣戶，對每個戶收入核查困難，特別是民政助理員很難解決偏遠山區(qū)核查難這個問題。而現(xiàn)行的辦法是依托基層，責任卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村的人情社會不可能嚴格執(zhí)行低保政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決問題需借助社會參與，而社會參與的具體辦法在國務院辦法中沒有明確規(guī)定。這些使得基層的工作量越來越大，無法真正有效地實施好農(nóng)村低保制度。

3農(nóng)村低保問題產(chǎn)生的根源分析

3.1配套設施與責任追究機制不健全

低保制度相關配套政策缺乏，部門之間的溝通協(xié)調力度不夠，沒有充分發(fā)揮好各自的作用。財政、衛(wèi)生、稅務、工商、物價等部門未有效配合好民政部門制定科學的低保標準。低保標準動態(tài)調整機制不健全，低保標準應隨經(jīng)濟發(fā)展、物價水平的上漲不斷調整，很少有地區(qū)真正做到適時調整。低保標準調整的規(guī)定不明確，對頻率、時間、范圍沒有具體規(guī)定，造成低保標準制定的主觀隨意性，使得標準提升幅度過高或者過低。而最低生活保障制度與扶貧制度、最低工資制度、就業(yè)政策的聯(lián)系十分密切，最低生活保障制度科學實施要綜合考慮教育、重大疾病治療及其他突發(fā)變故造成的困難等方面。同時信息核對機制不完善，收入測算和調查方法沒有具體規(guī)定，無章可循，使得工作人員無法做到科學合理實施低保制度，工作量的加重，進一步導致工作力量薄弱。

3.2低保戶數(shù)多,工作人員缺乏，社會救助力量單一

低保戶數(shù)多，工作量大，使得低保家庭收入調查核實困難，標準確定困難，進而影響著低保對象的甄別，而核實工作量增大，又導致工作人員隊伍緊張。同時，工作人員缺乏主要是由于低保工作人員的工作性質，低保工作的一系列程序宣傳、調查、評議、審查等環(huán)節(jié)，特別是調查核對環(huán)節(jié)，需要大量的工作人員。對于農(nóng)村而言，低保貧困地區(qū)多，低保范圍廣，對于紹興市而言，農(nóng)村低保存在28299戶，分派到各基層調查，工作量很大，僅僅靠民政助理員難以保證完成調查任務。同時政府部門的人員政策以及協(xié)調機制不健全，沒有具體規(guī)章讓工作人員有章可循，低保制度與其他制度銜接配合不足等方面都無疑增加了低保工作人員的工作量。

社會救助力量單一也是造成低保問題的重要原因之一，僅僅依靠政府落實好社會保障政策目前著實比較困難。缺乏廣泛的社會力量參與，缺乏低保對象自身的權利與義務對等約束，低保政策很難得到公平而有效的執(zhí)行。

3.3部分低保工作人員對低?？茖W落實認識不到位

部分低保工作人員自身素質不適應形勢發(fā)展的需要，大部分農(nóng)村低保工作人員沒有經(jīng)過專門培訓，其政策水平、思想觀念、知識素養(yǎng)、工作方式等都與國家對低保工作者的要求有一定的差距，從而影響農(nóng)村低保工作的質量和效率，使得這些關鍵環(huán)節(jié)難以公正的開展。低保工作人員需要極強的責任感與愛心，根據(jù)實際主動發(fā)現(xiàn)困難戶，并積極主動幫助解決問題，而不只是就低保工作而機械地開展工作。同時，工作人員缺乏相關專業(yè)知識來正確合理地把握本地實際情況，這在一定程度上影響了低保工作順利有效的實施。

4促進農(nóng)村低保事業(yè)發(fā)展的對策

4.1健全信用體系

措施的創(chuàng)新與實施需要制度與法規(guī)的支持，否則很難順利實現(xiàn)。低保工作的開展需要相關部門通力合作，一個部門無法孤立地完成任務。比如，目前個別市雖已開始著手實行信息核對系統(tǒng)，逐步努力實現(xiàn)全自動核對狀態(tài)，全自動審核，與殘聯(lián)、工會、慈善會等部門協(xié)調好，整合資源，避免重復救助，然而實現(xiàn)卻比較困難，銀行、住房等核實信息困難，各相關部門不配合，單依靠民政的力量，無法解決好低保政策落實問題，要實施好信息共享系統(tǒng)，解決好點對面的問題，需要政府與相關政策法規(guī)的支持，否則，再好的設計也是難以實現(xiàn)的。有關部門發(fā)布的相關條例需要具體細化，增加其可行性與操作性，使得政策得以規(guī)范、明了的實行。

同時，規(guī)范個人申報環(huán)節(jié)，對個人申報弄虛作假，詐騙行為，要規(guī)定違法成本。如何切實解決騙保等問題，單靠道德，無法解決問題，如何追究法律責任，需進一步規(guī)范到立法層面。政府應該完善核查機制、暗訪機制、規(guī)范相關制度、解決核對系統(tǒng)建立困難問題。對于銀行資源對比時，銀行為客戶保密，而不愿向工作人員提供信息問題，上級可以規(guī)范申請低保者填寫自愿書，授權工作人員在銀行及工作單位核實家庭收入等情況，工作人員目前根據(jù)家庭消費情況來判斷其家庭真實情況，并建立消費制度來規(guī)范社會秩序。信任體系制度建設也尤為重要，將信用制度、貸款、信用額等納入整個社會信任系統(tǒng)，建立信任積分制，同時確保申請者的合法權益，讓工作人員有章可循，落實好社會救助工作。這些規(guī)范會在很大程度上有助于低保政策實施效果的提升。

4.2加強基層人員隊伍建設，鼓勵社會力量參與

隊伍問題在低保政策實施效果中起著關鍵作用，主要對策設想包括以下幾個方面：(1)社會救助工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的配備問題應該健全。要求各地因地制宜地按照人口來分配人員工作，形成民政的總體人員配置，配齊配強社會救助工作人員，確保實現(xiàn)專人負責。(2)通過向專業(yè)人員購買服務理念設立一個中介組織，招募社會工作者，加強業(yè)務指導培訓，把入戶調查環(huán)節(jié)交給社會工作者，由政府監(jiān)管，真正做到社會力量參與到社會救助工作中去，努力建設一支作風優(yōu)良、業(yè)務精湛、高效廉潔的社會救助工作人員隊伍，把人情評估轉化為專業(yè)評估。政府與社會，基層組織責任劃分清楚才更加有利于政策的落實。(3)鼓勵多元化社會互助，開展志愿者、義工、黨員活動等多種社會互助形式。

4.3向造血式救助轉型，建構權利義務對等機制

當前社會救助應由主要的輸血型轉為造血式救助，各社區(qū)主動幫低保對象實行勞動培訓，以及向其提供就業(yè)機會，自動放棄次數(shù)達到后，取消為其提供就業(yè)機會。

實行權利義務對等，低保對象為社區(qū)提供力所能及的服務。制定低保戶義務的履行機制，低保對象可以在接受低保的同時履行相關義務，如公益性勞動、義工活動等，或者提供保潔等工作，并給予保潔費用。低保對象既可以得到幫助，同時也可以從公益活動中受益，在一定程度上可以減少騙保以及養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的發(fā)生。

5小結

農(nóng)村最低生活保障制度不斷發(fā)展與完善對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推進整個社會和諧以及維護社會公平正義具有重要的現(xiàn)實意義。當前，有些地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度雖然有了大幅度發(fā)展，但我國農(nóng)村最低生活保障制度的整體水平還需要進一步提升，其實施過程中的一系列問題亟需突破。為了解決這些問題及其造成的信任危機、公平問題等，需要建立健全配套設施與責任追究機制，健全信任體系，充分發(fā)揮社會力量參與，來解決好低保工作實施過程中的制度問題、隊伍配備問題等，使最低生活保障制度能在理論上、實踐上得到進一步發(fā)展。

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(責任編輯：許晶晶)

Investigation and Thinking about Problems of Rural Minimum LivingStandard Security System in Zhejiang Province

HUANG Xiao-hui, ZHANG Ben-xiao

(College of Law and Politics, Zhejiang Agriculture and Forestry University, Lin'an 311300, China)

Abstract：The prominent problems at present could be found in investigation of different district town such as Shaoxing, Zhuji, Ningbo, Wenzhou and Lishui in Zhejiang province were the difficulties to identify minimal assurance low object, heavy workload at the grass-roots level and the weakness of the grass-roots level power. Feasible measures to solve these problems were to improve accountability mechanisms, constructing hemopoietic type and the rights and obligations of peer to peer assistance mechanism, improve the credit system, strengthen the construction of grass-roots staff, encourage social forces to participate in.

Key words：Rural minimum living standard security system; Assistance mechanism; Credit system; Social forces

收稿日期：2015-09-13

基金項目：浙江省民政事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃前期重點課題“浙江省社會救助體制機制改革創(chuàng)新研究”(ZM201413508)；國家社科規(guī)劃課題“基于社會網(wǎng)絡視角的農(nóng)村留守老年人社會支持系統(tǒng)模型研究 ”(13BSH091)。

作者簡介：黃曉慧(1990─)，女，河南淮陽人，碩士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)科技組織與服務研究。

中圖分類號：F320

文獻標志碼：A

文章編號：1001-8581(2016)04-0110-04