李越

摘要：近幾年，伴隨著城鎮(zhèn)化腳步的加快，越來越多的人來到城市生活，城鎮(zhèn)面積逐年擴大，城市建設(shè)如火如荼的進行著。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，大城市出現(xiàn)了諸如：人口擁擠、交通堵塞、住房緊張、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生惡化等不良病癥。與此同時，還有大量人口涌入大城市，而小城鎮(zhèn)對人才吸引能力還有待進一步提升。其中最主要的原因，就是大城市承栽了過多的城市功能，地區(qū)城鎮(zhèn)之間的基本公共服務(wù)水平差距較大。為了城鎮(zhèn)化發(fā)展進入到更高層次，我們必須疏解大城市的超過承載力部分的功能，發(fā)揮大城市的經(jīng)濟輻射帶動作用，做好小城鎮(zhèn)的基本公服務(wù)建設(shè)，減少區(qū)域間基本公共服務(wù)能力差距，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；均等化；功能疏散

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000119-02

一、引言

城鎮(zhèn)化建設(shè)是未來幾年內(nèi)我國順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律進行現(xiàn)代化建設(shè)的必經(jīng)之路，也是推動經(jīng)濟建設(shè)、提升人民生活方式的重要路徑之一。在快速城鎮(zhèn)化過程中，我們一直秉持著以人為核心的發(fā)展理念，堅持以創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享為指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵各地區(qū)因地制宜，創(chuàng)建健康發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化道路。然而，在城鎮(zhèn)化的過程中，由于大城市與中小城市在基本公共服務(wù)建設(shè)上的差距較大，還是造成了大城市承擔(dān)了過多的城市功能，造成大城市持續(xù)的人口激增和城市面積的不斷擴大，引發(fā)了一系列的城市問題。可以說，小城鎮(zhèn)與大城市間基本公共服務(wù)的不均等，是導(dǎo)致大城市病發(fā)生的原因之一；而大城市無序的擴張建設(shè)，對資金和資源壟斷行為，則加劇了小城鎮(zhèn)與大城市之間的基本服務(wù)差距，造成惡性循環(huán)。要改變這一現(xiàn)象，就要用改革和創(chuàng)新的精神，推動大城市轉(zhuǎn)移部分功能，通過縮短小城鎮(zhèn)與大城市之間基本公共服務(wù)之間的距離來實現(xiàn)城市的合理健康發(fā)展。

二、基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

（一）大城市承載功能過大，影響大城市未來發(fā)展

城市的資源有限，從承載力角度來說城市可以容納和承載的人口數(shù)量是有限的，城市可以承載的功能也是有限的。城市承載力是衡量城市對人類的最大承受負(fù)荷一項重要標(biāo)準(zhǔn)，是綜合了人類活動、人口增長、土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)發(fā)展水平等因素后對城市可容納度的評價，是結(jié)合資源承載力、環(huán)境承載力、經(jīng)濟承載力、社會承載力在一起的一項綜合評價。

以北京市為例，北京市作為中國大城市的代表，在過去就被賦予了過多的城市功能，其過多的功能對這座城市的發(fā)展起到了及其不好的發(fā)展影響。北京市內(nèi)存在大量的污染嚴(yán)重，技術(shù)水平含量低的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。這些低端的產(chǎn)業(yè)存在，不但對北京市的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生巨大的影響，還會擠壓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的生存空間，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升，與北京政治文化中心的定位相背離。

（二）基本公共服務(wù)水平差距大，城鎮(zhèn)化質(zhì)量待提高

基本公共服務(wù)的提供水平，在全國范圍內(nèi)差距很大。總的來說體現(xiàn)在：東部沿海與內(nèi)陸地區(qū)的差距和城市與鄉(xiāng)村之間的差距。所謂基本公共服務(wù)，是指政府依據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，向全體社會成員所提供的，以滿足全體成員在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、就業(yè)與社會保障等方面的需求?；竟卜?wù)的供給水平關(guān)系到社會成員的生存權(quán)利、社會權(quán)利、福利水平等，關(guān)系每個人的最基本社會生活，較高程度的基本公共服務(wù)供給水平，是人們選擇生活空間的重要衡量指標(biāo)，也是推動社會穩(wěn)定與繁榮，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展的推動力。

我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)在近幾年取得的成果是有目共睹的，在基本公共服務(wù)方面也取得了長遠(yuǎn)的進步，但與大城市相比仍然存在差距。新建的小城鎮(zhèn)還尚未完全成熟，從教育、醫(yī)療、公共文化等各個方面都與大城市存在著不小的差距，而原有的中小城市和鄉(xiāng)村在某些方面甚至出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。從資源角度來看，大城市擁有著過多的優(yōu)勢資源，不肯向周邊地區(qū)擴散，是重要原因之一。以北京市為例，北京市內(nèi)的大學(xué)數(shù)量和高考一本錄取率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北?。槐本┦械尼t(yī)療機構(gòu)數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量也分別高于河北省的數(shù)值；原本期待出現(xiàn)的對周邊城市的經(jīng)濟輻射帶動作用反而由于“虹吸效應(yīng)”作用，吸引了周邊大批科技創(chuàng)新人才和投資資本聚集北京，造成周邊企業(yè)人才資本流失嚴(yán)重。這些負(fù)面的影響，主要就是由于地區(qū)間的基本公共服務(wù)提供水平的差異導(dǎo)致的。

除去大城市對周邊城市的影響因素，中小型城市和鄉(xiāng)村的自身基本公共服務(wù)建設(shè)也應(yīng)該重視起來，尤其是農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)。傳統(tǒng)的戶籍制度背后，大家更多的關(guān)注點還是在基本公共服務(wù)的提供上，戶口本身不是最重要的，關(guān)鍵在于戶口背后的社會福利和公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化腳步的加快使得越來越多的人來到城市生活，部分鄉(xiāng)村的青壯年都遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)搬到附近的城鎮(zhèn)或者到大城市打工生活。鄉(xiāng)村艱苦的生活條件和落后的基本公共服務(wù)體系，使得原來繁榮的村落失去了繁榮的面貌，人才流失嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的倒退。幫助部分閉塞落后的農(nóng)村地區(qū)做好基本公共服務(wù)建設(shè)，加強精準(zhǔn)扶貧建設(shè)，共同建設(shè)設(shè)施完善、經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農(nóng)村是我們共同的目標(biāo)。

三、大城市功能疏散對城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大

（一）促進大都市周邊新城建設(shè)，增進基本公共服務(wù)均等化水亞

大城市過載的功能轉(zhuǎn)出，可以惠及周邊地區(qū)，促進新興的周邊小城鎮(zhèn)的建設(shè)，提高周邊鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)水平，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

大城市擁有眾多的資源是周邊城市不可比擬的，大城市通過疏解部分功能，可以使得小城鎮(zhèn)通過承接大城市功能，獲得更大的發(fā)展。例如交通樞紐功能的承接，就可以使得有一定承載能力的小城鎮(zhèn)獲得巨大的發(fā)展機會，帶動當(dāng)?shù)氐奈锪?、交通設(shè)施建設(shè)、餐飲娛樂等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。再比如，通過合理分配教育、醫(yī)療資源，可以提升小城鎮(zhèn)的教育、水平，惠及周邊各個地區(qū)，減少地區(qū)間就學(xué)就醫(yī)長期以來的不平等問題。

良好的基本公共服務(wù)體系的建設(shè)對城市群落和經(jīng)濟圈的形成起著重要的作用，周邊地區(qū)溝通過承載大城市轉(zhuǎn)移的部分產(chǎn)業(yè)、項目可以吸引更多的人才、資金聚集，提供更多的工作崗位，增加城市承載力。中國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，必然要求資源打破行政區(qū)域邊界實行自由的流動，基本公共設(shè)施的建設(shè)就是其中重要的一環(huán)，通過建立大城市與中小城鎮(zhèn)之間，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的互通交流平臺，實現(xiàn)互惠互利是日后城市發(fā)展的主要方向。

（二）大城市負(fù)荷減輕，實現(xiàn)城市規(guī)劃科學(xué)化

大城市集中的交通、教育、醫(yī)療、行政事業(yè)等多重功能的疊加，讓大城市的發(fā)展變得畸形。大城市通過疏解不必要的城市功能，可以很好的實現(xiàn)城市的科學(xué)規(guī)劃。

通過疏解部分產(chǎn)業(yè)功能，一方面可以從更高的角度重新構(gòu)建大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展提供可能。通過轉(zhuǎn)移放棄過去高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，不但有利于高新科技企業(yè)的進入，還給整個城市的生態(tài)環(huán)境做出了重要貢獻。產(chǎn)業(yè)的疏解，也在一定程度上減少了人口數(shù)量，緩解了大城市的人口過于龐大的問題。高新綠色的新產(chǎn)業(yè)，給城市帶來經(jīng)濟利益的流入，也帶來新的環(huán)境面貌。

另一方面，教育、醫(yī)療、交通、行政等公共服務(wù)性機構(gòu)的功能性輸出，是對資源重新布局和利用，也是體制創(chuàng)新的重要舉措，不但有利于大城市緩解擁擠問題，還解決了多年來公共服務(wù)不均帶來的社會矛盾。過去大城市的多重功能性疊加，對公共基礎(chǔ)服務(wù)機構(gòu)的錯誤定位，使得城市人口不斷激增，城市管理更加困難，城市發(fā)展受阻。

過去的大城市大都是交通便利，長期忽視周邊的城鎮(zhèn)的交通建設(shè)，使得主要的大城市成為重要的交通中轉(zhuǎn)樞紐，承擔(dān)著重要的交通任務(wù)，這給原本就擁擠不堪的城市增加了許多交通壓力。先進的醫(yī)療條件和優(yōu)秀教育資源的聚集，使得周邊甚至全國范圍內(nèi)的人到此尋求醫(yī)療和教育資源，進一步加劇了城市的負(fù)擔(dān)。加之，中國垂直的行政體系，大城市一般作為行政中心，還承擔(dān)著重要的政治任務(wù)。這一系列，功能的疊加，使得大城市不得不通過城市功能疏解來緩解自身問題。