沈莘

摘要：我國正處于社會轉型期，提高政府突發(fā)公共事件應急管理能力具有十分重要的現(xiàn)實意義。這是完善政府職能的內(nèi)在要求，是加強社會治理的重要保障，也為構建社會主義和諧社會奠定了堅實的基礎。而要提高政府的應急管理能力，應急管理培訓工作就顯得尤為重要。本文分析了加強應急管理培訓工作的重要意義，總結了德國應急管理培訓體系的基本特點，并在此基礎上提出了進一步加強應急管理培訓工作的對策思路。

關鍵詞：應急管理培訓；德國；啟示；對策

中圖分類號：C939 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000070-02

突發(fā)公共事件應急管理，是政府完善社會治理和公共服務職能的重要體現(xiàn)。西方發(fā)達國家，特別是德國，在這方面具有豐富的經(jīng)驗，其應急管理體制完善，機制順暢，設備先進，在應急綜合救援領域居于國際領先水平，而且樂于開展國際交流合作。盡管中德兩國在政治制度和文化傳統(tǒng)等方面存在諸多區(qū)別，但德國豐富的應急管理經(jīng)驗，尤其是在應急管理培訓中規(guī)范的程序、科學的方法，對于我們具有很高的借鑒價值。

一、加強應急管理培訓工作的重要意義

從某種意義上來講，應急管理比常態(tài)管理更能體現(xiàn)政府的綜合治理能力。近年來，我國進入矛盾凸顯期，各種潛在矛盾不斷激化，突發(fā)事件頻頻發(fā)生，事件級別不斷升級。同時，隨著網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展和公民知情權的覺醒，事件范圍也由原來的地區(qū)性、局部性，逐步擴展到跨區(qū)域、全國性，甚至全球性。這就對各級政府，特別是應急管理工作人員提出了新的、更高的要求。在這一大背景下，應急管理培訓工作就顯得尤為重要。

一方面，應急管理培訓是強化各級領導干部危機意識的重要手段。我國應急管理研究始于2003年“非典”，經(jīng)過十多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)具備了一定的基礎并取得了顯著的成效。但是，各地應急管理水平不平衡，不少基層政府部門對應急管理工作重要性的認識還不夠，不少領導干部存在“經(jīng)濟效益至上”的思想，對應急管理工作往往“輕預防、重處置”。對事前預防和應急準備工作投入的精力、人力、財力都非常薄弱，無法及時將隱患消除在萌芽狀態(tài)；而對于事后的搶險救援和應對處置工作，則甘于舉“全省”、“全市”之力，“不惜一切代價”。這種做法有違于應急管理工作的初衷和本質(zhì)，從某種程度上也是對公共資源的濫用和浪費。常規(guī)化的應急管理培訓工作，不僅使得領導干部“警鐘長鳴”，更可通過系統(tǒng)、科學的研習探討加深其對應急工作的全面認識，提高憂患意識和危機意識，進而在實際工作中事事想應急，處處重預防，堅持“預防與處置并重，以預防為主”，最終實現(xiàn)“無急可應”的工作局面。

另一方面，應急管理培訓是提高各級領導干部應急能力的有效途徑。應急管理工作不是一成不變的，在工作的各個環(huán)節(jié)中，各種內(nèi)外部因素都會對其產(chǎn)生影響，不同種類、不同級別突發(fā)事件所涉及的衍生災害也各不相同。而在這期間所采取的措施、方法也會反作用于突發(fā)事件，影響其發(fā)展走勢。面對層出不窮的新矛盾、新問題、新情況，決不能僅僅依靠經(jīng)驗，更不能完全依靠書本知識和理論程序來應對。作為一名合格的應急管理領導干部，應熟練掌握各類應急預案，精通應急準備各項措施，熟悉應急處置流程，具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、現(xiàn)場指揮和媒體溝通等各方面能力。而應急管理培訓正是彌補領導干部應急管理工作“短板”和“缺陷”，提高其應急管理能力的有效途徑，對于建立一支高素質(zhì)的應急管理隊伍，達到“有急能應”的目標具有重要意義。

二、德國應急管理培訓的特點

德國應急管理體制較為完善，其特點也表現(xiàn)得十分突出，很多經(jīng)驗做法對于完善我們的應急管理體系有重要的借鑒意義。其應急管理培訓的特點主要體現(xiàn)在：

（一）教學的實踐性非常強

德國在應急管理培訓中多采取行動導向型教學方法，注重提高學員的實際行動能力。他們的教學方法形式多樣，包括桌面推演、情景模擬、指揮部模擬演練等多種方式，各種教學方式的實戰(zhàn)特征都很明顯。在他們看來，培訓“不是掌握什么知識，而是學會如何行動”。行動導向型教學方法并非忽視應急管理的基礎理論，而是更注重如何將學習基礎理論與提高實際行動能力結合起來。在實際培訓中，相關的基礎理論會在培訓前就發(fā)給學員進行熟悉，培訓的過程則是讓學員在“做中學”，通過實際行動來提高學員的行為能力。例如，在指揮部模擬演練中，學員在模擬的場景中扮演的角色是真實的，就是自己實際從事的工作，所承擔的職責也是自己真正的工作職責，演練中的行為依據(jù)是其真實的工作條例，演練的流程也是真實的應急管理工作流程。可以看出，這種培訓的實踐性極強，可以使應急管理人員真正了解真實應急狀態(tài)下的處置流程，提高其解決問題的能力與團隊協(xié)作的能力。

（二）課程體系模塊化

在德國的應急管理培訓中，課程體系建設十分完善，不僅標準化程度非常高，而且基本實現(xiàn)了模塊化。同時，這些課程模塊還具有相對的獨立性，可以不同的方式進行組合，以滿足不同學員對象的特定需求。例如，在德國公民保護和災難救援署（BBK）下設的應急管理、規(guī)劃與公民保護學院（AKNZ），就建立了三級應急培訓模塊化課程。這三級培訓課程是循序漸進的：一級課程包括應急管理中指揮部工作的基礎理論知識與桌面推演；二級課程主要開展有針對性的模擬演練，具體內(nèi)容還細分為行政指揮部和戰(zhàn)術指揮部的模擬演練，每個指揮部都要根據(jù)各自真實的工作規(guī)范和工作要求開展演練。三級課程則是行政指揮部和戰(zhàn)術指揮部的聯(lián)合演練。這三級演練課程并非由培訓教師單獨完成，而是由教師和提出培訓需求的地方政府共同完成。提出培訓需求的地方政府既要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H狀況和需求提出演練目標，還要提供演練所需要的相關背景資料，而且要與培訓教師共同承擔應急演練導演的職責。在實際培訓過程中，通常由兩名教官來共同指揮控制整個演練過程。

（三）培訓師資構成專兼結合、以兼為主

德國應急管理培訓的師資力量非常強，教師專業(yè)素養(yǎng)高，而其最大的特點就是以兼職教師為主。例如，在德國的應急管理、規(guī)劃與公民保護學院，就聘請了150名左右的兼職教師。這些兼職教師包括相關領域的專家學者以及來自德國公民保護和災難救援署的專家級官員。這些兼職教師是學院進行應急管理培訓的中堅力量。學院會根據(jù)培訓課程的需要，有針對性地邀請兼職教師來授課。例如，邀請公民保護和災難救援署專門負責危機心理干預的官員來講授危機心理干預的相關課程；邀請專門負責志愿者培訓和組織工作的官員來講授志愿者服務體系建設的相關課程；邀請政府部門的新聞發(fā)言人來講授危機新聞發(fā)布和媒體應對的相關課程。這些兼職教師對其所講授的課程都有著極其豐富的實踐經(jīng)驗，很多人還是相關領域的權威，因此在講課中能夠用鮮活的案例來闡釋理論、解讀政策，對相關問題的探討也更加深入、透徹，從而有利于理論與實踐的緊密結合，使參加培訓的學員在應急理論和實際技能方面都能有很大的收獲，取得良好的培訓效果。需要指出的是，即便是學院的專職教師，也都經(jīng)過嚴格的培訓，具備豐富的應急管理實踐經(jīng)驗，而并非僅僅具備應急管理理論。

（四）培訓班次設置層次明晰

德國的應急管理培訓，非常注重培訓班次設置的科學性和合理性。在德國應急管理、規(guī)劃與公民保護學院，培訓班次以培訓學員的理論基礎和崗位職責為依據(jù)，分為初級班、中級班和高級班。來學院參加培訓的學員，首先要利用業(yè)余時間自學應急管理基礎理論。在自學的基礎上，對學員進行測試。測試通過后，學員進入初級班學習。初級班主要進行應急管理基礎理論知識的學習并進行專題研討。學員經(jīng)過初級班的學習后，進入中級班，在繼續(xù)學習理論知識的同時，開展應急管理專門領域的指揮和危機管理的培訓。最后，學員進入高級班，在繼續(xù)深入鉆研應急理論的基礎上，探討應急管理的多部門綜合協(xié)調(diào)。學院規(guī)定，學員必須按照初級、中級、高級的順序循序漸進地參加培訓，不能打亂培訓順序。

三、德國應急管理培訓體系的啟示

雖然德國在政治制度、管理體制方面與我們有很大的差別，但在應急管理體系建設，特別是應急管理培訓方面的成功經(jīng)驗對我們很有啟發(fā)，值得加以借鑒。

（一）要不斷加強應急管理理論的研究和應急培訓載體的建設

不斷提升理念和深入推進應急管理工作，都需要加強對應急管理理論與實踐結合的研究，特別是將研究成果運用到應急管理工作的實踐之中。因此，我們應進一步整合應急管理的研究力量，形成一支能在應急管理培訓工作中起推動作用的師資力量。同時，應借鑒德國高度重視綜合培訓、演練設施建設的經(jīng)驗，加強應急培訓載體建設。應急管理和救援的演練設施是將應急理念完全貫徹到應急預防和應急準備中的載體，發(fā)揮著至關重要的作用。因此，我們要積極協(xié)調(diào)各方力量，加強應急培訓的載體建設，完善應急管理和救援的培訓、演練場所。同時，為實現(xiàn)應急培訓載體利用效率的最大化，要力爭做到資源共享、演練場所設施共用，從而實現(xiàn)應急管理培訓的均衡化發(fā)展。

（二）建立理論與實踐相結合的應急管理培訓模式

德國的應急管理培訓雖然非常注重操作性，但并沒有因此而忽略理論的重要性。因為就應急管理而言，具體的技能方法都只是在特殊情境下的應對策略，而危機是千差萬別的，只有全面了解應急管理的基礎理論、制度、體制與機制，才能在千差萬別、瞬息萬變的危機案例中靈活變通地選擇最恰當?shù)木仍桨?。所以，雖然應急管理工作本身具有很強的實踐性，但在培訓課程體系設置中還是要給予應急管理理論以重要的位置。而目前在我國開展的應急管理培訓中有一種傾向就是片面突出情景模擬或指揮部演練的作用，將應急管理培訓僅僅視為一種技能培訓。因此，在今后的應急管理培訓中，應該學習德國的課程設置，根據(jù)培訓目標，科學合理地確定理論與操作的分量比例。

（三）努力建設標準化的培訓課程體系

德國應急管理培訓課程體系建設相對完善，標準化程度高。標準化并不意味著所有應急管理培訓的課程內(nèi)容都是相同的，而是要保障同類同級的培訓學員接受到大體一致的培訓知識與技能。反觀我國，應急管理培訓雖然已經(jīng)起步，但到目前為止還沒有建立起規(guī)范的課程體系，課程內(nèi)容和應急培訓專題的設計還沒有統(tǒng)一的標準。因此，我們應當借鑒德國的應急管理課程體系，研發(fā)出一套標準化程度高、模塊化的應急管理培訓課程體系。這套課程體系要適應我國的國情以及不同省市的實際情況，從而切實提高我國應急管理培訓的有效性和科學性。同時，為激發(fā)學員興趣、滿足學員需求，培訓課程的設置要具有針對性和層次性，要結合不同層級政府應急管理人員的能力需求以及不同地域應急管理人員的工作性質(zhì)和工作任務來設計培訓課程，從而取得更好的培訓效果。

（四）大力開展普及性宣傳教育

突發(fā)事件應對過程中，政府是主導，民眾是主體。包括德國在內(nèi)的歐洲民眾給人的印象就是應急意識強、防災認識高。反觀我國，相當多的群眾不具備基本的應急常識。曾有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，48%的群眾對發(fā)生突發(fā)事件后的應急自救措施了解十分有限，26.6%的群眾甚至完全不了解，只知道依賴政府的救助。一份我國國民消防安全素質(zhì)的抽樣調(diào)查顯示，有48.6%的群眾在火災發(fā)生時不懂如何自救逃生，有52%的人甚至不了解消防安全標示。對比西方發(fā)達國家，應急培訓普及率普遍較高，德國急救培訓普及率高達80%。日本則明確規(guī)定在幼兒園、小學、中學以及特殊學校中都要開展防災教育。因此，我們要不斷加大宣傳力度，樹立全民安全防范意識。要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗做法，不僅由政府履行宣傳職能，還要發(fā)揮民間團體等社會各界的作用，形成政府主導、社會廣泛參與應急宣教大格局。根據(jù)實際情況，可以分為三個層面組織宣傳：第一個層面是由政府應急管理職能部門牽頭，公安、消防、人防、氣象、地震、衛(wèi)生、紅十字會等應急重要職能部門共同建立應急宣傳聯(lián)席會制度，每逢聯(lián)席單位宣傳節(jié)點，各聯(lián)席單位配合宣傳，利用各自資源整合宣傳平臺。第二個層面是組織媒體宣傳，發(fā)揮主流媒體的影響力，制定宣傳計劃，有步驟、有重點的開辟專欄進行宣傳，同時借助主干道LED大屏幕資源，滾動播放口號、動漫視頻等宣傳內(nèi)容。第三個層面是推動基層宣傳。利用社區(qū)里巷顯示屏、宣傳欄、櫥窗、報刊欄、黑板報、活動中心等基層宣傳陣地，組織志愿者宣傳隊，為百姓提供常態(tài)化應急技能等知識。通過以上面向民眾的普及性應急知識技能宣傳，全方位、全天候、多領域、多角度的滾動式、反復性宣傳教育，切實提高全社會的應急避險意識和自救互救技能。